A tych miliardów to czemu nie wliczyliśmy do długu publicznego? Polityka budżetowa na czwórkę

W 2021 r. polityka budżetowa podporządkowana była walce z pandemią. Poprzez antykryzysową politykę wydatków publicznych udało się uzyskać potencjał do szybkiego powrotu do dobrej koniunktury. Zwiększenie wydatków kosztem deficytu i długu publicznego w 2020 r. przyczyniło się do tego, że w 2021 r. osiągnięto wzrost gospodarczy większy niż zakładany przy planowaniu budżetu. Stąd przeszacowanie wielkości deficytu o połowę w ustawie budżetowej.

Polityka budżetowa to zarządzanie wydatkami i przychodami budżetu państwa. Głównym źródłem wpływów do budżetu są podatki, jednak polityce podatkowej poświęcony jest osobny rozdział tego raportu, dlatego w tej części zajmiemy się wydatkami. Jest to pierwszy raz, gdy w Rządzie pod lupą oceniamy politykę budżetową, więc zakres oceny może niekiedy sięgać więcej niż jednego roku wstecz (jest to także uzasadnione przez pandemię, którą można potraktować jako jeden okres).

[Artykuł jest częścią raportu Rząd pod lupą. Ranking polityk publicznych 2021]

Wielkość wydatków i wpływów +

We wrześniu 2021 r. przyjęto nowelizację ustawy budżetowej na ten rok. Okazało się bowiem, że dochody budżetu będą wyższe o ok. 80 mld zł. W związku z tym zwiększono też wydatki: z zakładanych 483 mld zł do 523,4 mld zł. Deficyt – zamiast ponad 80 mld zł – wyniesie 40 mld zł. Te pozytywne informacje są wynikiem niedoszacowania dochodów przy projekcie budżetu (który wykonuje się rok wcześniej) i lepszej niż prognozowana w pierwszej połowie roku (przy śledzeniu wykonania budżetu za 2021 r.) kondycji polskiej gospodarki. Spodziewano się gorszych poziomów wzrostu gospodarczego, stopy bezrobocia i zatrudnienia czy wzrostu płac, ale jednocześnie nie doszacowano dynamiki inflacji.

Ogółem wydatki są o ponad 100 mld zł większe niż w ostatnim przedpandemicznym budżecie (2019 r.). Wzrost ten zasługuje na pozytywną ocenę – w kryzysie należy wydawać, aby szybko z niego wyjść. Od strony popytowej się udało, natomiast z różnych względów, głównie globalnych, nie nadążyła za tym podaż i pojawiła się inflacja.

Struktura wydatków +/-

Sam wzrost wydatków może być pozytywem, ale istotna jest też ich struktura. Ta zaś jest trudna do obiektywnej oceny – to zrozumiałe, że rząd dzieli środki publiczne zgodnie ze swoim programem lub interesem politycznym.

Dlatego, zamiast na całej strukturze, skupmy się na wybranych dziedzinach. W szczególności na uwagę zasługują wydatki na ochronę zdrowia. Ten sektor jest istotny nie tylko ze względu na pandemię, lecz także na fakt, że przed pandemią wydawaliśmy na tę dziedzinę prawie najmniej w UE. Ponadto dotykają go częste protesty płacowe pracowników.

I choć widoczny jest wzrost wydatków w stosunku do 2020 r. – o ponad 10 mld zł według oryginalnego planu i dodatkowo o 1 mld zł po nowelizacji, czyli prawie dwukrotnie więcej niż w budżecie na 2020 r. – to jest to wciąż poziom ok. 5,3% PKB. Wobec identyfikowanych już przed pandemią strukturalnych problemów polskiego systemu ochrony zdrowia jest to wciąż żałośnie niska wartość. To wzrost o zaledwie ok. 1 pkt proc. w stosunku do czasów przed pandemią – czyli kryzysem niebywale nadwyrężającym kondycję systemu ochrony zdrowia.

W związku z tym dziwi, że z „nowych” środków (w ramach nowelizacji) – czyli ok. 40 mld zł – zdecydowano się przeznaczyć na służbę zdrowia dodatkowo zaledwie 1 mld zł, a np. na obronę narodową 6,3 mld zł. Poza obroną narodową najwięcej środków z nowelizacji przeznaczono na wsparcie samorządów oraz na infrastrukturę transportową (po ok. 10 mld zł). Więcej niż na ochronę zdrowia z uzyskanej nadwyżki wydane zostanie także na policję, straż graniczną i straż pożarną (2,7 mld zł łącznie). Kwotami nie przekraczającymi 1 mld zł postanowiono wesprzeć kulturę, naukę, rolnictwo i fundusz pomagający osobom niepełnosprawnym.

Brak uporządkowania systemu i dużo prowizorki. Polityka podatkowa na trójkę z plusem

Deficyt i dług publiczny +

Według danych Eurostatu prawie cała pierwsza kadencja rządów koalicji Zjednoczonej Prawicy cechowała się zmniejszaniem deficytu budżetu centralnego. W 2018 r. sięgnął on zaledwie 0,2% PKB, w 2019 było to 0,7% PKB. W 2020 r. wzrósł on do 7,1%. To wartość nieodbiegająca od średniej unijnej. W 2021 r. planowano mniejszy deficyt, na poziomie ok. 6% PKB, lecz jego wielkość po nowelizacji będzie niemal o połowę mniejsza. Na 2022 r. planuje się deficyt podobnych rozmiarów.

Polska konstytucja wyznacza „bezpieczniki” ograniczające dług publiczny (łagodniejszy na poziomie 55% wartości długu do PKB, sztywny na poziomie 60%). Fortunnie, rządy Zjednoczonej Prawicy od 2016 r. obniżały dług do poziomu 46% w 2019 r. (dane Eurostatu). Dzięki temu zyskano potrzebny w 2020 i 2021 r. margines. Rzeczywiście według najnowszych danych Eurostatu zadłużenie Polski na koniec 2021 r. wynosi 57% PKB.

Wartości te nie są niepokojące w porównaniu do innych państw: średnie zadłużenie publiczne UE to ponad 90%, strefy euro – blisko 100%. Jest to zrozumiały przejaw antykryzysowej polityki gospodarczej stosowanej w całej Europie. Komisja Europejska w corocznym Europejskim semestrze pozytywnie oceniła stabilność polskich finansów publicznych. Warto też zaznaczyć stały trend spadkowy kosztów obsługi długu publicznego (z 32 mld zł w 2015 r. do 28 mld zł obecnie). Podsumowując, trudno wyobrazić sobie lepszy moment na wzrost zadłużenia, a rządowi udało się utrzymać wzrost wydatków podobny do poziomu unijnego bez odpalenia twardego bezpiecznika konstytucyjnego.

Odejście od peryferyjnego modelu gospodarki to wyzwanie cywilizacyjne dla Polski

Transparentność +/-

Często podnosi się zarzut ukrywania przez rząd faktycznego stanu finansów publicznych poprzez tworzenie funduszy celowych i wydawanie środków przez podmioty takie jak BGK, których zobowiązania nie figurują w budżecie państwa. Przykładem może być Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, na którego rzecz BGK wyemitował obligacje, co nie wliczyło się do długu publicznego według polskiej metodologii.

Natomiast Polski Fundusz Rozwoju był odpowiedzialny za gospodarowanie środkami tarcz antykryzysowych, czyli za pomoc finansową dla firm w czasie lockdownów, na którą wydano ok. 200 mld zł. Tej kwoty nie znajdziemy w ustawie o budżecie państwa, ale de facto jest to wydatek i dług finansów publicznych. W wyniku tych niespójności wielkość deficytu w danym roku może nie odpowiadać wzrostowi długu publicznego.

Statystyki Eurostatu pozbawione są tej wady – biorą pod uwagę całość zadłużenia sektora publicznego – i w tym sensie informacje o „prawdziwym” stanie finansów publicznych są dostępne. Jednak przez przenoszenie dużych wydatków poza ustawę budżetową utrudnia się szacowanie np. faktycznych kosztów walki z pandemią. O ile zazwyczaj polska metodologia zaniżała dług publiczny o kilka punktów procentowych, o tyle obecnie jest to nawet kilkanaście punktów procentowych.

Brakuje też krajowych, oficjalnych, łatwo dostępnych źródeł, które w przejrzysty sposób prezentowałyby wszystkie informacje (np. o wydatkach), które są uwzględniane przez Eurostat. Przez te czynniki powstaje narracja o ukrywaniu rozmiarów deficytu i wrażenie celowego zaciemniania sytuacji finansów publicznych przez stosowanie odmiennej metodologii, co tylko zmniejsza zaufanie obywateli do rządu.

Rząd argumentuje, że realizowanie tarcz antykryzysowych przez PFR znacznie usprawniło cały proces, przez co środki mogły być wypłacane szybciej. Jednak główną przyczyną jest zapewne konieczność uwzględniania konstytucyjnych limitów długu publicznego. Przyjęcie jego wielkość za Eurostatem, czyli 57% PKB (zamiast ok. 45% PKB według krajowej metodologii) mogłoby zablokować możliwość prowadzenia antykryzysowej polityki gospodarczej w najbliższej przyszłości. Zatem dopóki nie będzie zgody na zmianę konstytucji w tym względzie lub dług publiczny nie zostanie ograniczony w ogromnym stopniu, dopóty rząd w warunkach kryzysu będzie musiał szukać różnych sposobów na obchodzenie limitów 55% i 60% zadłużenia kosztem przejrzystości i zaufania opinii publicznej.

Udostępnij