Brak uporządkowania systemu i dużo prowizorki. Polityka podatkowa na trójkę z plusem

Największym dokonaniem rządu była reforma opodatkowania osób fizycznych, jednak poważny wpływ na ocenę w tym zakresie ma sposób przeprowadzenia reformy. Kolejne zmiany coraz bardziej komplikują przepisy podatkowe, co w perspektywie nie służy uszczelnieniu, lecz zwiększa niepewność prowadzenia biznesu. Dodatkowe zachęty podatkowe nie niwelują w pełni tego problemu.

[Artykuł jest częścią raportu Rząd pod lupą. Ranking polityk publicznych 2021]

Obszar polityki podatkowej w 2021 r. był zdominowany przez prace nad wielką reformą obciążeń publicznoprawnych (podatku dochodowego i składki zdrowotnej) dochodów osób fizycznych. Niestety wciąż nie doczekaliśmy się działań zmierzających do uporządkowania polskiego systemu podatkowego, a wszystkie dokonywane zmiany, nawet jeśli obejmują zmiany kluczowe dla całego systemu, to robione są w trybie prowizorycznym. Jak co roku zmian legislacyjnych w zakresie podatków było bardzo dużo, toteż przedmiotem oceny są tylko te wybrane, uznane za kluczowe dla funkcjonowania całego systemu.

Reforma obciążeń dochodów osób fizycznych +/-

Wprowadzony w 2021 r. Polski Ład, czyli jedna z największych reform podatkowych w najnowszej historii Polski, zakłada skokowy wzrost kwoty wolnej do 30 000 zł i podniesienie II progu podatkowego do 120 000 zł. Aby choć częściowo zrównoważyć straty budżetu państwa z tego tytułu, wyłączona zostanie możliwość odliczenia od podatku składki zdrowotnej. Co więcej, dla podatników prowadzących działalność gospodarczą składka zdrowotna wzrośnie w zależności od wybranej formy opodatkowania.

Diagnoza potrzeb w tym zakresie nie wydaje się kontrowersyjna. Polski system podatkowy jest najbardziej uciążliwy dla osób zarabiających najmniej i relatywnie bardzo korzystny dla osób dobrze zarabiających. Problem ten był Polsce przez lata wskazywany przez organizacje międzynarodowe (w szczególności OECD), które rekomendowały zwiększenie progresji podatkowej.

Niestety sposób odpowiedzi na zidentyfikowany problem budzi już więcej emocji. Z jednej strony zwiększenie progresji jest w najlepszym razie kosmetyczne, biorąc od uwagę wprowadzone w ostatniej chwili preferencje dla osób prowadzących działalność gospodarczą (preferencyjne zasady obliczania składki zdrowotnej dla podatników rozliczających się na zasadach szczególnych – ryczałtem i podatkiem liniowym). Z drugiej strony skutkuje to dalszym pogłębieniem niejasności w polskim systemie prawa podatkowego. Usprawiedliwieniem dla takiego działania może być pragmatyka polityczna. Nawet tak nierewolucyjna reforma budziła tak głośny sprzeciw, że przeprowadzenie głębokiej reformy strukturalnej byłoby po prostu niemożliwe.

Doraźne tworzenie prawa podatkowego (minimalny podatek przychodowy) –

Razem ze wskazaną powyżej reformą PIT wprowadzono również zmiany dotyczące uszczelnienia podatków dochodowych dla działalności gospodarczej, których sztandarowym przykładem może być wprowadzenie mechanizmu uszczelniającego CIT w postaci minimalnego podatku przychodowego dla podatników o niskiej rentowności lub stracie. W założeniu ma to zapobiegać sztucznemu zawyżaniu kosztów przez podatników i przerzucaniu opodatkowanych dochodów za granicę.

Jest to próba znalezienia prostego rozwiązania skomplikowanego problemu, co w tym wypadku powoduje wrażenie nieadekwatności reakcji. Propozycja podatku minimalnego ma marne szanse na skuteczne rozwiązanie problemu przerzucania dochodów chociażby dlatego, że międzynarodowe korporacje mają również możliwość przerzucania przychodów za granicę (np. przez ograniczenie roli swoich polskich jednostek). Projekt uderza w podstawy podatku dochodowego, który zakłada, że opodatkowaniu podlega zysk, a nie sam przychód, kiedy podatnik ponosi straty.

Należy dodać, że prawo podatkowe ma szereg narzędzi kontrolowania zasadności ponoszonych kosztów (zaczynając od samej definicji kosztu uzyskania przychodu poprzez regulacje dotyczące transakcji między podmiotami powiązanymi, a kończąc na generalnej klauzuli obejścia prawa). Wszystkie te rozwiązania wymagają jednak aktywności i rozwoju kompetencji administracji skarbowej, co wymaga czasu i nakładów.

Przyjęte rozwiązanie na tyle ingeruje w sferę działalności gospodarczej, że nie można zaakceptować metody jego wprowadzenia do porządku prawnego. Przepisy dotyczące podatku minimalnego pojawiły się w projekcie już po konsultacjach społecznych, a wprowadzenie de facto nowego podatku odbywa się z miesięcznym vacatio legis.

Do podobnych zmian, które w krótkim terminie podwyższają podatki, należy likwidacja odpisów amortyzacyjnych od lokali mieszkalnych (to uderza w najem), wprowadzenie podatku od „przerzucanych dochodów”, opodatkowanie ukrytych dywidend (w wyniku konsultacji, co należy ocenić pozytywnie, zostało to przesunięte na 2023 r.).

Dalsza cyfryzacja rozliczeń +

Rząd konsekwentnie prowadzi proces cyfryzacji rozliczeń podatników VAT z fiskusem i proponuje nowe rozwiązania w tym zakresie. Z jednej strony konsekwentnie rozwija obowiązek instalowania kas fiskalnych przekazujących na bieżąco informacje do systemów Ministerstwa Finansów na kolejne grupy podatników (w lipcu 2021 r. kolejne grupy zostały objęte tym obowiązkiem), a z drugiej na zasadzie dobrowolnego pilotażu rozwija program ustrukturyzowanych faktur elektronicznych wystawianych za pośrednictwem systemów informatycznych MF.

Oba te rozwiązania mają znaczenie dla uszczelniania systemu VAT poprzez przyspieszenie momentu, w którym administracja skarbowa uzyskuje informacje o dokonanych transakcjach. Kasy online służą ograniczaniu szarej strefy, a faktury ustrukturyzowane mogą ograniczać zorganizowane oszustwa. Szczególnie ograniczanie szarej strefy wydaje się dziś kluczowe, biorąc pod uwagę fakt, że w zakresie ograniczania wyłudzeń podatkowych osiągnięto już duży sukces i raczej trudno będzie o dalsze zdobycze w tym segmencie.

Dodatkowo od stycznia 2023 r. (a więc z rocznym vacatio legis) wprowadzone zostanie cykliczne, elektroniczne raportowanie ksiąg rachunkowych (a zatem szczegółowej informacji o dokonywanych transakcjach) dla celów CIT.

Wymienione projekty są przez Ministerstwo Finansów wprowadzane stopniowo, co ułatwia podatnikom dostosowanie się do nowych regulacji. Jedyną zasadniczą wadą tych zmian jest brak koordynacji wprowadzania kas online i obowiązku połączenia kasy rejestrującej z terminalem płatniczym, co u niektórych podatników może skutkować koniecznością dwukrotnej wymiany kasy. Całościowa ocena zmian w tym zakresie jest jednak pozytywna.

Zmiany w systemie zachęt podatkowych +

W ramach Polskiego Ładu rząd dokonał również analizy funkcjonowania istniejących zachęt podatkowych dla działalności innowacyjnej. Pozytywnie należy ocenić refleksję rządu nad „estońskim CIT”, który miał być rewolucją, a okazał się martwą regulacją. Ponownie zatem przeanalizowano regulacje i wprowadzono zmiany, które mają uprościć ten reżim.

Dodatkowo rząd podjął próbę odpowiedzi na część problemów zgłaszanych w związku ze stosowaniem ulgi badawczo-rozwojowej i reżimu IP Box. Ponadto wprowadzone mają być nowe ulgi (ulga na robotyzację, ekspansję i wprowadzenie nowego produktu na rynek). Rozwijanie zachęt podatkowych dla działalności innowacyjnej to słuszny kierunek. Działanie to może pomóc w rozwoju gospodarki opierającej się na usługach o wysokiej wartości dodanej. Należy jednak pamiętać, że żadne ulgi nie pomogą, jeśli nie będą elementem spójnego i przewidywalnego systemu podatkowego. Cieszy, że rząd analizuje funkcjonowanie wprowadzonych rozwiązań i podejmuje działania poprawiające ich skuteczność. Dobrze też, że rozwija system zachęt dla działalności innowacyjnej.

Zmiany podatkowe dla holdingów kapitałowych +

W ramach Polskiego Ładu wprowadzono szereg zachęt do lokowania przez podatników holdingów (a zatem grup spółek kapitałowych) w Polsce. Należą do nich wprowadzenie nowego preferencyjnego mechanizmu opodatkowania spółek holdingowych w CIT, zmiany w zakresie podatkowych grup kapitałowych i wprowadzenie grup VAT (podatkowych grup kapitałowych na gruncie VAT).

W ten sposób Polska może zachęcić część polskich przedsiębiorców zarządzających swoim biznesem za pośrednictwem zagranicznych struktur do ich uproszczenia i powrotu kapitału do kraju. Istnieje ryzyko, że dużym ograniczeniem takich relokacji może być (znowu) poziom skomplikowania polskiego systemu podatkowego i brak jego stabilności. Tego nie da się jednak naprawić szybką legislacją.