Lek na patologie w administracji i biznesie? Wokół dyrektywy o ochronie sygnalistów

„Ochrona sygnalistów może pomóc wyleczyć polską administrację publiczną z jej największych chorób, takich jak upartyjnienie czy kumoterstwo. Może się nagle okazać, że komuś praktyki te się nie podobają i zgłosi podejrzenie naruszeń, np. przy organizacji konkursu, właściwym organom zobowiązanym do wyjaśnienia sprawy. Administracja publiczna będzie musiała się odnaleźć w nowej sytuacji, w której twarde prawo i jego egzekucja zmniejszą tolerancję na kolesiostwo, stanowiąc jednocześnie impuls do rozwoju mechanizmów compliance na wzór podmiotów z sektora prywatnego. Tylko niezawisłe sądy dają gwarancję, że jednostki krytykujące instytucje państwa lub duże korporacje za ich działania przeciwko interesowi społecznemu będą mogły liczyć na realną ochronę” – mówi w rozmowie z Łukaszem Łaguną Marcin Waszak, autor analizy Strażnicy demokracji. Nowe perspektywy ochrony sygnalistów.

Czym jest whistleblowing?

Whistleblowing to idea wywodząca się z kultury anglosaskiej. Jej korzenie można odnaleźć w tzw. zasadzie qui tam stosowanej w średniowiecznej Anglii. Obowiązujące w tym czasie prawo zwyczajowe umożliwiało podwładnym zgłaszanie w imieniu swoim i króla działań innych osób, które narażały królewski majątek (pierwowzór Skarbu Państwa) na szwank. Wraz z angielskimi osadnikami prawo to zadomowiło się w Stanach Zjednoczonych, gdzie utrwalił się też zwyczaj wypłacania whistleblowerom, czyli sygnalistom, nagród. Na mocy uchwalonej w trakcie wojny secesyjnej Ustawy o fałszywych roszczeniach (False Claim Act), która miała ograniczyć liczne oszustwa przy dostarczaniu zaopatrzenia dla wojska, każdy, kto je zgłosił, mógł liczyć na wypłacenie procentu od uratowanych w ten sposób środków rządu. Z czysto pragmatycznych pobudek Anglosasi zaczęli wspierać sygnalistów, którzy okazali się bardzo użyteczni dla obrony społecznego interesu. Nadal pomagają odzyskiwać ogromne sumy pieniędzy, np. amerykańskiej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (SEC), która tropi nadużycia finansowe i oszustwa podatkowe.

Współczesne rozumienie whistleblowingu narodziło się właśnie w USA w latach 70. XX wieku. Stoi za nim przekonanie, że zarówno instytucje rządowe, jak i firmy prywatne powinny ponosić odpowiedzialność przed społeczeństwem, jeżeli dopuszczają się działań na szkodę interesu obywateli czy konsumentów. Dlatego należy zapewnić ich pracownikom pełną swobodę mówienia o zagrożeniach dla interesu publicznego, który waży więcej niż interes pojedynczej organizacji. W Wielkiej Brytanii, pierwszym kraju w Europie, gdzie wprowadzono ustawę poświęconą sygnalistom, impulsem do zmian była seria katastrof i skandali będących następstwem tolerowania nadużyć. Przykładem jest zatonięcie brytyjskiego promu Herald of Free Enterprise w 1987 r. i śmierć 193 osób. Tragedii można było zapobiec, gdyby sygnały załogi o naruszeniach zasad bezpieczeństwa na pokładzie promu nie zostały wcześniej zignorowane. Zauważono, że zobowiązanie pracodawców, ale też organów państwa, do ochrony sygnalistów i podejmowania działań następczych w odpowiedzi na ich zgłoszenia może ratować życie i zdrowie obywateli. Odpowiednie regulacje w tym zakresie znalazły się w przyjętej w 1998 r. Ustawie o ujawnianiu informacji w interesie publicznym (Public Interest Disclosure Act).

Obecnie whistleblowing to nie tylko kraje anglosaskie. Jaką rolę odgrywają w tym zakresie organizacje międzynarodowe?

Instytucje międzynarodowe są dla krajów wprowadzających własne prawo ochrony sygnalistów podstawowym punktem odniesienia. W szczególności aktywne na tym polu są Rada Europy, OECD, Organizacja Narodów Zjednoczonych, a ostatnio Unia Europejska. Efektem ich działań są dokumenty, takie jak Konwencja ONZ Przeciwko Korupcji, której sygnatariusze podpisali się m.in. pod postulatem ustanowienia prawnych środków ochrony osób zgłaszających przestępstwa korupcyjne. Presja organizacji międzynarodowych dotycząca przyjmowania środków ochrony sygnalistów była widoczna w wielu krajach, które zdecydowały się wprowadzić podobne regulacje.

Odnoszę wrażenie, że ochrona sygnalistów jest coraz intensywniejsza w krajach UE. Czy widzi Pan postęp w tym zakresie?

Jeśli chodzi o państwa członkowskie Unii Europejskiej, musiały one podporządkować się unijnemu prawodawstwu, na skutek którego procedury zgłaszania nadużyć wprowadzane były w ostatnich latach w różnych sferach unijnej gospodarki. Dotychczas te przepisy były wyraźnie sektorowe, dotyczyły np. zapobiegania prania brudnych pieniędzy i finansowania terroryzmu lub oszustw finansowych w sektorze bankowym. Decydenci unijni z czasem doszli do wniosku, że różnicowanie dostępu pracowników do środków ochrony w zależności od branż jest krzywdzące, a w dodatku nieuzasadnione. Interesy Unii mogą być naruszane właściwie w każdym regulowanym przez nią sektorze gospodarki. Dlatego sygnaliści w Europie powinni cieszyć się podobnym poziomem ochrony niezależnie od kraju członkowskiego i rodzaju firmy, w jakiej pracują.

Jak reagują na te propozycje organizacje pracownicze w Europie Zachodniej?

Istnieją przykłady krajów, takich jak Holandia czy Szwecja, w których związki zawodowe jeszcze przed pojawieniem się projektu dyrektywy bardzo angażowały się w tworzenie krajowych standardów ochrony sygnalistów. W trakcie negocjacji finalnego kształtu dyrektywy wielokrotnie głos zabierały paneuropejskie organizacje pracownicze, takie jak Eurocadres czy ETUC, domagające się ustanowienia szerokiego zakresu ich ochrony. Nie budzi wątpliwości, że organizacje związkowe powołane są do obrony praw pracowników, a więc także tych, którzy doświadczają odwetu z powodu korzystania z wolności wypowiedzi w miejscu pracy.

A jak wygląda to w Polsce?

W Polsce sygnalistów traktuje się podejrzliwie i z dystansem. Czasem ma to odzwierciedlenie w sformalizowanych zasadach postępowania przyjętych dla danej grupy zawodowej. Za przykład można podać Kodeks etyczny służby cywilnej, który kładzie nacisk na bycie lojalnym wobec kolegów z pracy i przełożonych, z czego wynika m.in. zobowiązanie do powściągliwości w wyrażaniu publicznych poglądów na temat swojego miejsca pracy. Trudno kształtować pozytywny stosunek do sygnalistów, jeżeli nawet oficjalne reguły panujące w miejscu pracy nie dają jednoznacznego przyzwolenia na otwarte mówienie o ryzyku i zagrożeniach w imię wyższej wartości, jaką jest dobro wspólne.

Obowiązujące obecnie w Polsce regulacje poświęcone procedurom zgłaszania nieprawidłowości w instytucjach rynku finansowego zostały wprowadzone w wyniku wspomnianego wcześniej unijnego prawa. Właściwie nie wiadomo, jakie efekty przyniosło ono do tej pory w praktyce, ponieważ nie została przeprowadzona w tym zakresie żadna ewaluacja. Skuteczność takich regulacji zależy m.in. od tego, czy pracownicy będą uświadamiani co do ich prawa do alarmowania o naruszeniach, przysługujących im środkach ochrony i dostępnych kanałach zgłaszania. Moim zdaniem szerokie działania informacyjne na temat tego, czy i w jakich okolicznościach pracownik zgłaszający nadużycia może liczyć na ochronę, będą miały decydujący wpływ na to, czy dyrektywa przyjmie się w Polsce.

Czy widzi Pan różnicę w postrzeganiu sygnalistów przez biznes i organy publiczne?

Z mojego doświadczenia wynika, że biznes jest bardziej świadomy whistleblowingu, bowiem często polskie oddziały mają spółki-matki za granicą lub utrzymują kontakty handlowe z zagranicznymi partnerami, którzy wymagają możliwie szerokiej przejrzystości swoich kontrahentów. W podmiotach prywatnych również coraz częściej występują działy compliance, które z pomocą sygnalistów identyfikują wewnątrz firm ryzyka dla ich działalności. Biznes oswajał się z sygnalistami przez wiele lat. Niemniej również i w sektorze prywatnym występuje w tej materii sporo wypaczeń. Rozmawiam z pracownikami firm, którzy mówią mi, że wewnętrzne procedury compliance są iluzoryczne, a ich działania nieefektywne. Sygnalistom nie pozwala się korzystać z pomocy i wsparcia poza organizacją. Informowanie zarządu spółki kończy się zamieceniem problemów pod dywan. W tej sytuacji wszelkie próby zawiadomienia o naruszeniach zewnętrznych organów oznaczają dla sygnalistów nie tylko utratę pracy, ale też wilczy bilet i duże problemy ze znalezieniem nowego zatrudnienia w tej samej branży.

Jeżeli chodzi o sektor publiczny, to obawiam się, że rządzącym wciąż najbardziej odpowiada regulacja w wersji zaprezentowanej w projekcie Ustawy o jawności życia publicznego z 2017 r., mimo że od dawna nieprocedowanej. Wówczas pojęcie „sygnalisty” po raz pierwszy miało szansę zaistnieć w polskim prawie, z perspektywy zachodnich standardów w sposób całkowicie nieuprawniony, ponieważ rządowy projekt regulował w istocie zasady współpracy między świadkiem korupcji a wymiarem sprawiedliwości. To, czy pracownik zgłaszający przestępstwo uzyska chroniony status sygnalisty, miało zależeć od prokuratora, do którego należała ocena wiarygodności dostarczonych informacji. Projekt nie miał nic wspólnego z tym, jak whistleblowing regulowany jest w innych krajach, począwszy od wątpliwych gwarancji ochrony dla zgłaszającego, poprzez uznanie ścieżki zgłaszania do organów ścigania za jedyną możliwą, a skończywszy na przyznaniu prokuratorowi władzy decydowania, kto może być sygnalistą. W innych państwach powyższe kwestie ocenia niezależny sąd. Uczestnicy konsultacji projektu, włącznie z organizacjami społecznymi, zgodnie zaprotestowali przeciwko rządowemu pomysłowi, który dawał organom ścigania de facto narzędzie do inwigilacji firm i wyciągania informacji na ich temat.

Niestety, propozycja ta wzmocniła uprzedzenia w stosunku do sygnalistów, łącznie z przekonaniem, że jedynym efektem ich działań z punktu widzenia firm mogą być kary. Spora część pracodawców żyje w przeświadczeniu, że większe zagrożenie stanowi dla nich sam sygnalista niż naruszenia, na które wskazuje. Nie dostrzega, jak ważnym zasobem dla firmy jest pracownik, który rozpoznaje działania niepożądane i informuje o nich kierownictwo, dając organizacji szansę na uniknięcie kosztownych skutków prawnych, finansowych lub wizerunkowych z nimi związanymi. Widzę duże pole do edukacji polskich pracodawców i menadżerów w tym zakresie.

I w takiej rzeczywistości pojawia się unijna dyrektywa, potocznie nazywana dyrektywą o ochronie sygnalistów.

Dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, o której mowa, zaczęła obowiązywać 17 grudnia 2019 roku. Od tej daty Polska ma dwa lata na jej wdrożenie. W tym momencie nic mi nie wiadomo o tym, żeby rząd robił coś w tym kierunku. Mam nadzieję, że nie będzie zwlekał do ostatniej chwili, bowiem od tych działań zależy, ilu sygnalistów uzyska pomoc. Poza tym to bardzo przekrojowa regulacja, która wymaga wprowadzenia nie tylko nowych przepisów, ale też nowelizacji dużej liczby już istniejących, w tym Kodeksu pracy, Kodeksu cywilnego, Kodeksu karnego, Ustawy o ochronie danych osobowych itd.

Ta dyrektywa to kamień milowy na drodze do zapewnienia bezpiecznych procedur zgłaszania naruszeń dla obywateli Unii Europejskiej. Dla nas – szansa na stworzenie polskiego systemu ochrony sygnalistów. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie m.in. do ustanowienia organów odpowiednich do przyjmowania i rozpoznawania zgłoszeń sygnalistów, którzy z różnych względów nie chcieli lub nie mogli polegać na swojej organizacji w kwestii rozwiązania zaobserwowanego problemu. Nowe prawo unijne nie ma jednak charakteru w pełni horyzontalnego. Jego zasięg jest wciąż ograniczony sektorowo, choć zostawia państwom członkowskim decyzję co do poszerzania zakresu ochrony sygnalistów poza wymienionymi obszarami. Przykładowo dyrektywa nie wymaga, aby procedury sygnalizacji istniały w służbach specjalnych lub ogólnie w sektorze bezpieczeństwa. W kręgu unijnej regulacji pozostają sektory, gdzie Unia Europejska ma kompetencje do działania i stanowienia prawa, co nie oznacza, że ich lista jest tożsama z obszarami ocenianymi jako najbardziej narażone na nadużycia. Sięgając np. do analiz zagrożenia korupcją publikowanych przez CBA, jesteśmy w stanie stworzyć własną listę obszarów korupcjogennych, w których ochrona sygnalistów z pewnością by się przydała, to np. zamówienia publiczne, projekty finansowane z UE czy zakupy dla wojska.

W tym ostatnim obszarze procedury zgłaszania nadużyć musiałyby uwzględniać zasady posługiwania się informacjami niejawnymi, mającymi znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. Sygnalista łatwo może narazić się na zarzut ujawnienia informacji niejawnych osobom postronnym, nawet jeżeli są nimi jego zwierzchnicy. Smutnym przykładem jest historia majora Roberta Pankowskiego, który zgłosił przełożonym przypadki licznych nadużyć w Żandarmerii Wojskowej, w tym molestowania kobiet, mobbingu i wyłudzania służbowych dodatków. Obecnie jest już poza służbą, toczy się wobec niego postępowanie prokuratorskie o ujawnienie informacji osobom nieuprawnionym. Według mojej wiedzy jego pełnomocnik prawny miał problem z dostępem do akt śledztwa, ponieważ zawierają informacje niejawne. Sprawą zajęli się dziennikarze, których Żandarmeria wezwała do zaprzestania publikowania artykułów na ten temat. To pokazuje, jak obecne przepisy obracają się przeciwko funkcjonariuszom dokonującym zgłoszenia nadużyć, nawet wówczas, gdy ich informacje się potwierdzają.

Wspomniane przepisy mają potencjał wprowadzenia nowej jakości na rynku pracy?

Zdecydowanie tak. Z czysto prawnego punktu widzenia zmieni się bardzo dużo. Przede wszystkim pracodawcy będą zobowiązani do wdrożenia bezpiecznych kanałów raportowania nieprawidłowości, jeśli zatrudniają powyżej 50 pracowników. Podobnie sytuacja przedstawia się w instytucjach publicznych. Nowe przepisy mają dać pracownikom większą gwarancję wolności wypowiedzi niż dotychczas. Co istotne, dyrektywa przewiduje odpowiednie kary dla osób, które będą stosować środki odwetowe wobec sygnalistów, takie jak zwolnienia z pracy, utrudnienia urlopowe czy ucinanie premii. W dalszej kolejności sygnalista będzie mógł skorzystać ze środków ochrony na etapie postępowania sądowego. W trakcie procesu ciężar dowodu ma spoczywać na pracodawcy, który będzie musiał wykazać, że jego decyzje pogarszające sytuację zawodową sygnalisty wynikały z innych powodów aniżeli chęci odwetu za zgłoszenie nieprawidłowości.

Warto również przemyśleć działania edukacyjne otaczające tą nową jakość?

Perspektywa panującej kultury organizacyjnej i norm społecznych jest często decydująca dla poczucia bezpieczeństwa sygnalistów w miejscu pracy. Wysoce pożądane jest, aby wprowadzeniu nowych przepisów towarzyszyła kampania społeczna, która przeciwdziałałaby piętnowaniu sygnalistów przez społeczeństwo i rozprawiała się z krzywdzącymi stereotypami na ich temat. Unia Europejska zrobiła już bardzo dużo, doprowadzając do przyjęcia dyrektywy. Ciężar prowadzenia akcji edukacyjnych powinny wziąć na siebie poszczególne państwa, wspierane przez związki pracownicze i organizacje pracodawców. Swoją rolę mają w tym zakresie do odegrania też organizacje pozarządowe.

Możemy zaryzykować tezę, że sygnaliści to krok do lepszego kapitalizmu?

Chciałbym, ale obawiam się, że to życzeniowe myślenie. Trudno dzisiaj ocenić, czy ludzie poczują się bardziej odpowiedzialni za rynek i państwo, jeśli damy im więcej narzędzi do ich kontroli. Zdaję sobie sprawę, że to uderzające, ale chyba potrzebujemy zapaści gospodarczej, by zmienić nasze myślenie i z większą powagą podchodzić do widocznych i tolerowanych dzisiaj zachowań w sposób oczywisty szkodzących społeczeństwu. Być może wzrośnie wtedy też nasz szacunek dla sygnalistów, którzy są jednostkami wyróżniającymi się, jeśli chodzi o wrażliwość na ludzka krzywdę i determinację do obrony wspólnych wartości. Dyrektywa wszystkiego nie zmieni, ale powinna sprawić, że sygnaliści zaczną być słuchani w większym zakresie niż dotychczas.

Warto podkreślić, że to, czy procedury whistleblowingu będą spełniać swoją funkcję, zależy nie tylko od omówionych przepisów, zmiany postaw społecznych i edukacji, ale też od tego, czy zachowamy fundamentalne instytucje demokratyczne, takie jak wolne sądy i niezależne media. Tylko te pierwsze dają gwarancję, że jednostki krytykujące instytucje państwa lub duże korporacje za ich działania przeciwko interesowi społecznemu będą mogły liczyć na realną ochronę. Z kolei wolne media stanowią niejako ostatnią instancję, do której mogą udać się sygnaliści w celu nagłośnienia problemu i wywarcia presji na zaradzenie mu, gdy zawiodą procedury wewnątrzzakładowe i organy państwa.

Wróćmy jeszcze do kwestii przyjęcia sygnalistów przez organy publiczne w Polsce. Świadomość, że ktoś może zgłaszać na bieżąco nadużycia, jest w stanie wprowadzać konsternację wiele urzędów.

To prawda, dla sektora publicznego jest to kompletnie nowa sytuacja. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzi stronę, na której można zgłaszać przypadki zmów przetargowych, ale są to naruszenia dokonywane poza administracją. Kluczowe jest to, że dyrektywa daje większe możliwości zgłaszania nadużyć wewnątrz administracji. Ochrona sygnalistów może pomóc wyleczyć polską administrację publiczną z jej największych chorób, takich jak upartyjnienie czy kumoterstwo. Może się nagle okazać, że komuś praktyki te się nie spodobają i zgłosi podejrzenie naruszeń, np. przy organizacji konkursu do właściwych organów zobowiązanych do wyjaśnienia sprawy. Administracja publiczna będzie musiała się odnaleźć w nowej sytuacji, w której twarde prawo i jego egzekucja zmniejszą tolerancję na kolesiostwo i jednocześnie będą stanowiły impuls do rozwoju mechanizmów compliance na wzór podmiotów z sektora prywatnego.

Współtworzył Pan pierwszy obywatelski projekt o ochronie sygnalistów. Jak wspomina Pan reakcję polskich pracodawców na Wasze pomysły?

Polscy pracodawcy odnosili się do nas z dystansem. Trochę inaczej to wyglądało po publikacji wspomnianego wcześniej projektu Ustawy o jawności życia publicznego, bo wtedy uświadomiono sobie, że nasza propozycja jest zdecydowanie lepszą opcją niż projekt proponowany przez ówczesnych rządzących. Gdy wstrzymano prace nad rządowym projektem, częściej spotykaliśmy się z reakcjami w stylu: „A po co to komu?”. Obawy przedsiębiorców wobec regulacji whistleblowingu są powtarzane i znane nam od lat. Dla wielu oznacza to wyłącznie ciężar związany z obowiązkiem ochrony kolejnej grupy pracowników, ryzyko ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i generalnie nieuzasadnioną ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Promując obywatelski projekt, wielokrotnie staraliśmy się podjąć dialog z organizacjami pracodawców na ten temat, ale spotkaliśmy się z brakiem zainteresowania.

Polscy przedsiębiorcy nadal nie dostrzegają korzyści dla swoich firm, związanych z wprowadzeniem ochrony sygnalistów. Nie robią na nich żadnego wrażenia argumenty odwołujące się do budowy zaufania klientów i kontrahentów lub zwiększenia społecznej odpowiedzialności biznesu.

Czy koronawirus może stać się przyczynkiem do rozmowy o sygnalistach?

 To smutna historia. Na przestrzeni ostatnich tygodni byliśmy świadkami sytuacji, w której placówki medyczne potrafiły zwalniać swój personel z tego powodu, że publicznie ujawnili prawdę o tym, że brakuje środków ochronnych, a decydenci są nieprzygotowani do obecnej sytuacji epidemicznej. Takich krytycznych opinii cytowanych w mediach jest bardzo dużo, większość z obawy przed negatywnymi konsekwencjami dla ich autorów przytaczana jest anonimowo. Sytuacja jest absurdalna, właściwie ci ludzie mówią o czymś, co wielu z nas podejrzewa, i z tego powodu są zastraszani i karani.

Mimo to nie tylko Ministerstwo Zdrowia w stosunku do konsultantów wojewódzkich, ale też dyrektorzy szpitali wobec swoich pracowników wydają polecenia ograniczające prawo do publicznych wypowiedzi na temat działań podejmowanych w walce z koronawirusem. Efekt jest taki, że według ostatnich badań 64% Polaków nie wierzy w rządowe dane na temat skali zachorowań na koronawirusa. Podejrzewa, że ukrywane są informacje, do których dostęp może przecież decydować o zdrowiu i życiu obywateli. Nikt nie zajmuje się też rozliczaniem osób stosujących represje i grożących karami personelowi medycznemu za ujawnianie naruszeń w służbie zdrowia. Położna z Nowego Targu, która w mediach społecznościowych skarżyła się na nieprzygotowanie jej szpitala do zajmowania się zakażonymi pacjentami, została zwolniona z pracy. Nie słyszałem o żadnej sankcji dla dyrektora, który o tym zdecydował. Przekaz jest jasny i prosty dla innych pracowników: „Siedź cicho albo zostaniesz zwolniony”. Położna dostała ofertę powrotu do pracy, ale pod warunkiem wycofania się z wcześniejszych zarzutów i podpisania klauzuli milczenia, którą odrzuciła.

To jednak pokazuje, że nam – obywatelom – nie jest wszystko jedno. A może sygnaliści wpiszą się w trend zwiększania podmiotowości obywatelskiej?

 Trzeba na to liczyć. Wyraźnie widzimy większą aktywność obywateli na płaszczyźnie ekologicznej. Świadomym obywatelom nie jest wszystko jedno. W mojej ocenie whistleblowing to kolejne narzędzie demokratycznej kontroli obywateli nad władzą. Dyscyplinowanie rządzących może odbywać się nie tylko przez zbiorowe formy oporu, jak np. marsze czy zorganizowane protesty. Istotą whistleblowingu jest to, że nawet jednostka może zmienić rzeczywistość na lepsze, po warunkiem, że zareaguje na nadużycia i zażąda informacji o powziętych działaniach od organów, które jej zgłoszenie przyjęły. Według tego, co obiecuje dyrektywa, sygnalista, który bez powodzenia domagać się będzie od właściwych organów przeciwdziałania wykrytym naruszeniom, może zawiadomić opinię publiczną. Mając za sobą prawo i wsparcie społeczeństwa jest w stanie doprowadzić do tego, że nawet najgłębiej skrywane nadużycia będą musiały być wyjaśnione. Pamiętajmy – sygnaliści to prawdziwie zatroskani o dobro wspólne obywatele.