Sygnaliści według Kamińskiego. Możemy stracić szansę na potrzebną regulację
Słowo „sygnalista” za sprawą projektu Ustawy o jawności życia publicznego zaczęło, jak nigdy wcześniej, cieszyć się zainteresowaniem polskich mediów. Można byłoby to poczytywać za pierwszy sukces tej propozycji. Problem tylko w tym, że w rzeczywistości proponowana regulacja zafałszowuje pierwotne znaczenie tego pojęcia.
Sygnaliści nie zbierają haków
Sygnalista (spopularyzowany przez Fundację Batorego termin oddający znaczenie angielskiego whistleblower) to pracownik, ale też osoba zatrudniona na umowę cywilnoprawną, podwykonawca, stażysta czy kontrahent, która w dobrej wierze zgłasza nieprawidłowości dotyczące swojego miejsca pracy. Sygnalista reaguje nie tylko na korupcję: równie dobrze może ujawniać nieprawidłowości związane z łamaniem zasad BHP, mobbing wobec podwładnych czy możliwość wycieku zakładowych chemikaliów do pobliskiej rzeki. Sygnaliści piętnują zachowania, które szkodzą interesowi publicznemu, naruszają dobro pracodawcy czy innych pracowników i nie czerpią z tego osobistej korzyści.
Whistleblowing uważany jest za narzędzie prewencji, które wskazuje ryzyka nadużyć, zanim te staną się brzemienne w skutkach. Dlatego wskazane jest, żeby takie sprawy rozwiązywane były jak najkrótszą drogą wewnątrz organizacji, aby zapobiec nieodwracalnej szkodzie, uszczerbku na czyimś zdrowiu czy nawet utracie przez kogoś życia. Sygnaliści nie zbierają „haków” na swoich pracodawców, nie są „wtyczkami” w ich organizacjach ani osobami odpowiadającymi za nieprawidłowości. Często to szeregowi pracownicy, którzy jedyne co mogą zrobić w sytuacji zagrożenia, to jak najszybciej przekazać niepokojące ich informacje do osób gwarantujących szybką i niezależną weryfikację zgłoszeń oraz zajęcie się sprawą.
Organizacje pozarządowe od blisko 10 lat bezskutecznie walczą o uregulowanie statusu sygnalistów w taki sposób, aby z powodu swojej obywatelskiej postawy nie stawali się oni obiektem szykan i represji. Podjęcie tej problematyki w przedstawionym niedawno projekcie Ustawy o jawności życia publicznego budziło duże nadzieje. Niestety, zaproponowana przez ministra Kamińskiego regulacja rozczarowuje – i to nie tylko NGO-sy zaangażowane w prace nad uregulowanie tej sprawy.
Co „nie wyszło” autorom ustawy?
1) Wypaczona definicja „sygnalisty”
Projekt definiuje „sygnalistę” jako osobę fizyczną lub przedsiębiorcę współpracującego z wymiarem sprawiedliwości. Decydujący jest fakt zgłoszenia przez nią możliwości popełnienia przestępstwa do organów ścigania. Przepisy nie uznają za sygnalistów osób, które ujawniają problem w ramach organizacji bezpośredniemu przełożonemu lub które poprzez media, organizacje pozarządowe, biura poselskie czy instytucje takie jak Rzecznik Praw Obywatelskich chciałyby zaalarmować opinię publiczną. Nie będą nimi też pracownicy, którzy w interesie publicznym informują o zaniedbaniach grożących wypadkiem w miejscu pracy lub sprzeciwiający się nieuczciwemu traktowaniu klientów przez swoją firmę. W sprawach, gdzie nie doszło (jeszcze) do przestępstwa i trudno wskazać winnego, sygnaliści zostaną tak jak byli. Bez żadnej ochrony.
2) Interesuje nas tylko korupcja
Zawężenie katalogu zgłaszanych przestępstw tylko do czynów korupcyjnych i przestępczości gospodarczej jest kolejną rzeczą, która sprawia, że przepisy te trudno nazwać regulacją o sygnalistach. Mniej więcej pokrywa się on z ustawowym przedmiotem działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego i leży w kręgu zainteresowania takich służb jak Policja, Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Krajowa Administracja Skarbowa i Żandarmeria Wojskowa, z których wszystkie na mocy projektowanych przepisów będą mogły wnosić o ochronę dla swoich informatorów. Zgłoszenie nieprawidłowości nie mieszczącej się w tym katalogu nie będzie uprawniać sygnalisty do ochrony przed zwolnieniem. Tymczasem jak wskazują choćby badania OECD z 2015 roku osobom korzystającym z wewnętrznych systemów zgłaszania nadużyć w firmach częściej zdarza się raportować ryzyka dla bezpieczeństwa i zdrowia pracowników czy przypadki łamania prawa pracy, aniżeli łapówki.
3) Prokurator daje i odbiera
Tym, co chyba najbardziej niepokoi w całej regulacji, jest przyznawanie i odbieranie ochrony sygnalistom na podstawie uznaniowych decyzji prokuratora. Prokurator „może” przyznać ochronę, w dodatku kierując się niejasnym kryterium „wiarygodności” dostarczonej informacji. Nasuwają się wątpliwości czy faktycznie jest ono potrzebne, skoro osoby zgłaszające się do prokuratury i tak będą musiały składać swoje zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej. Od decyzji prokuratora dotyczącej odmowy czy też odebrania statusu tzw. „sygnalisty” nie ma ścieżki odwoławczej.
Pracownik traci prawo do ochrony, gdy na podstawie jego zgłoszenia prokuratorowi nie uda się wszcząć postępowania przygotowawczego lub dojdzie do umorzenia postępowania. W tym momencie pracodawca wie już jednak, poinformowany przez prokuratura, kto na niego doniósł. Nietrudno się domyślić co z nim zrobi. Sygnalista zaś, choć kieruje się uzasadnionym przekonaniem, że posiadane przez niego informacje są prawdziwe i wartościowe, nie zawsze jest w stanie je zweryfikować. Mając w perspektywie, że w przypadku jakiejkolwiek pomyłki prokurator go nie ochroni, a pracodawca szybko zwolni, prędzej zachowa swoje podejrzenia o nadużyciach dla siebie.
4) Brak gwarancji poufności danych osób sygnalizujących
Prokurator będzie miał obowiązek poinformować pracodawcę o przyznaniu statusu „sygnalisty” osobie, która jest u niego zatrudniona. To jedno z większych kuriozów tej regulacji zważywszy na nietrwałość przyznanej ochrony. Znanemu z nazwiska nie tylko swojemu pracodawcy, ale wkrótce i całej branży sygnaliście po zakończeniu współpracy z prokuraturą pozostanie zmienić zawód lub poszukać pracy za granicą.
5) Wycinkowa forma ochrony
Twórcy regulacji nie wykazali się wyobraźnią jeśli chodzi o możliwe konsekwencje, które mogą spotkać sygnalistów, ograniczając ich ochronę do uniemożliwienia rozwiązania umowy przez pracodawcę oraz zmiany jej warunków na mniej korzystne. Jakkolwiek są to bardzo ważne kwestie, znanych sposobów uprzykrzania życia sygnalistom jest dużo więcej i nie zawsze pozostawiają one ślad w umowie. Różne formy nękania i zastraszania, przydzielanie zadań ponad siły lub takich poniżej kompetencji, blokowanie urlopów, przenosiny do odległej placówki, rozpuszczanie plotek o chorobie psychicznej sygnalisty i izolowanie go od innych pracowników to tylko przykłady działań odwetowych, których prokuratorski parasol ochronny nie powstrzyma. Na pochwałę zasługuje punkt dotyczący zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w związku z negatywnymi skutkami dokonanego zgłoszenia, co może złagodzić następstwa pozwów sądowych, na jakie naraża się sygnalista, np. z tytułu zniesławienia czy naruszenia dóbr osobistych. Słabością ochrony sygnalistów w Polsce pozostaje brak przepisu penalizującego zachowania represyjne wobec pracowników nagłaśniających nieprawidłowości w miejscu pracy.
6) Pominięcie roli systemów zgłaszania nadużyć wewnątrz organizacji
Mimo, że w projekcie Ustawy o jawności życia publicznego zaraz po rozdziale o ochronie sygnalistów następują przepisy wprowadzające w przedsiębiorstwach i instytucjach publicznych obowiązek stosowania wewnętrznych procedur antykorupcyjnych, nie wspominają one wprost o systemach zgłaszania nadużyć wewnątrz organizacji, które gwarantowałyby poufność zgłaszającym i niezależną weryfikację zgłoszeń. W ogóle propozycja ta nie przewiduje dla takich mechanizmów żadnej roli w procesie ochrony sygnalistów, zupełnie inaczej niż w regulacjach znanych z innych krajów Europy. Tam spełniają one podstawową, prewencyjną funkcję w całej polityce wobec sygnalistów. Innymi słowy dzięki nim pracownicy częściej decydują się ujawnić nieprawidłowości, a zachowując poufność rzadziej stają się ofiarami działań odwetowych. Nawet jeżeli tak jak w Wielkiej Brytanii organizacje sektora prywatnego nie mają prawnego obowiązku wdrażania systemów zgłaszania nadużyć, korporacje skłaniają do tego zachęty np. w postaci złagodzonej odpowiedzialności karnej dla firm, które poprzez takie wewnętrzne mechanizmy usiłują przeciwdziałać oszustwom.
7) Pogłębiający się chaos prawny
W Polsce funkcjonuje już sektorowa regulacja whistleblowing-u dotycząca podmiotów sektora finansowego, która jest konsekwencją implementacji do polskiego prawodawstwa unijnego rozporządzenia o nadużyciach na rynku. Kolejna szykuje się w związku z wdrażaniem dyrektywy UE w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.
Ponadto 24 października był ważnym dniem dla sygnalistów nie tylko z uwagi na opublikowanie projektu Ustawy o jawności życia publicznego, ale też z powodu rezolucji Parlamentu Europejskiego. Po raz drugi zaapelował on w tej formie do Komisji Europejskiej o przygotowanie do końca roku propozycji konkretnych środków ochrony prawnej sygnalistów wzmacniających i zrównujących ich prawa w całej Unii Europejskiej. Eurodeputowani domagają się wprowadzenia bardzo szerokich ram takowej ochrony, do których propozycja ministra Kamińskiego na obecnym etapie zupełnie nie przystaje.
Nawet służby i prokuratura chciały innej regulacji!
Lepszej ochrony sygnalistów mogliśmy też oczekiwać biorąc pod uwagę opinie krajowych instytucji. W 2016 roku Ministerstwo Sprawiedliwości przeprowadziło pre-konsultacje dotyczące pożądanego statusu sygnalistów. Żadna z 14 organizacji i instytucji (w tym wielu rządowych) biorących w nich udział w swoich opiniach nie proponowała rozwiązania takiego jaki znalazł się w projekcie ministra Kamińskiego (opinie można pobrać ze strony sygnalista.pl). Najbardziej znamienne w tym kontekście są stanowiska Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Prokuratury Krajowej. Pierwsza z tych instytucji sugerowała przyjęcie dwustopniowego mechanizmu zgłaszania nieprawidłowości: w pierwszym kroku zgłoszenia trafiałyby do specjalnie utworzonych komórek lub stanowisk wewnątrz instytucji, a dopiero w kolejnym do organów ścigania lub mediów. Druga z kolei uznała za najbardziej kompetentny organ do rozpatrywania zgłoszeń sygnalistów Rzecznika Praw Obywatelskich.
Niestety, w tej i innych kwestiach regulacja sygnowana przez ministra Kamińskiego odstaje od tego, co demokratyczny świat, a nawet jego rządowi partnerzy, rozumieją przez ochronę sygnalistów. Trudno oprzeć się wrażeniu, że jedynym celem tych przepisów jest ułatwienie pracy organom ścigania, nie zaś deklarowana troska o pracowników w dobrej wierze informujących o nieprawidłowościach. To regulacja mająca wszelkie szanse stać się kolejnym wycinkowym aktem prawnym zawężonym do jednego obszaru, w tym przypadku korupcji. Nie rozwiązuje on problemu braku ochrony sygnalistów w sposób kompleksowy. Co najgorsze, może przyczynić się do spowolnienia czy nawet całkowitego zatrzymania prac nad osobną ustawą o ochronie sygnalistów, których podjęcie wielokrotnie deklarowało Ministerstwo Sprawiedliwości. Przyjęty przez rząd plan działania na rzecz wdrażania wytycznych ONZ dotyczących biznesu i praw człowieka, udział resortu sprawiedliwości w tegorocznych konsultacjach Komisji Europejskiej na temat unijnej polityki ochrony sygnalistów czy wspomniane pre-konsultacje zapowiadały legislacyjną ofensywę ministerstwa Zbigniewa Ziobry w tej materii. Paradoksem byłoby, gdyby przyjęcie tej nieprzemyślanej i wycinkowej regulacji ministra Kamińskiego stało się impulsem do tego, by uznać temat ochrony sygnalistów w Polsce można uznać za zakończony.
