Czy nowa ulga na inwestycje pomoże średnim miastom?

W pierwszym tygodniu września weszło w życie rozporządzenie wykonawcze do ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, którą wiosną uchwalił Sejm, a rząd od dawna budował wokół niej narrację o „całej Polsce jako Specjalnej Strefie Ekonomicznej”. Dokument określa warunki wydawania decyzji o możliwości skorzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego. Nowy system miał stanowić również realną zachętę do inwestowania wokół podupadających miast średnich. Wydaje się jednak, że słuszne intencje nie przełożą się na masowe decyzje inwestycyjne.

„Cała Polska Specjalną Strefą Ekonomiczną”

Tak podczas Forum Ekonomicznego w Krynicy w 2017 r. Mateusz Morawiecki, jeszcze jako wicepremier i szef resortów gospodarczych, charakteryzował różnicę pomiędzy systemem wsparcia opartym o Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) a nowym rozwiązaniem. Podobieństwa tych preferencji podatkowych są istotne. W obu przypadkach podstawą skorzystania jest otrzymanie indywidualnej decyzji. Pomoc ma formę zwolnienia z podatku dochodowego (zarówno CIT, jak i PIT). O kwocie przysługującego zwolnienia decyduje wartość wydatków kwalifikowanych, pomnożona przez wskaźnik intensywności pomocy publicznej i zdyskontowana.

Ostatnie, nieco enigmatyczne kryterium, najlepiej opisać przykładem. Podatnik ponosi wydatki kwalifikowane (np. na środki trwałe, takie jak linia produkcyjna) w wysokości 10 mln złotych. Jeżeli inwestycję zlokalizuje w województwie, w którym intensywność pomocy publicznej (współczynnik, z zastosowaniem którego „przelicza się” koszty kwalifikowane na przysługującą kwotę zwolnienia z podatku) wynosi 35% (np. województwo zachodniopomorskie), ma prawo do pomocy publicznej w wysokości 3,5 mln PLN. Nie zapłaci więc 3,5 mln złotych podatku dochodowego. Zakładając, że płaci podatek według stawki 19%, zwolniony z opodatkowania będzie jego dochód do wysokości 18 421 052,60 PLN.

W przykładzie pominięto wpływ dyskontowania – jest on jednak niewielki i ma formę wzoru matematycznego określonego wprost w przepisach (celem jest uwzględnienie zmian siły nabywczej pieniądza w czasie).

Nowe miejsca pracy w cenie

Dotychczasowy system miał zachęcać do inwestowania w określonych miejscach, w których zostały wyznaczone Specjalne Strefy Ekonomiczne. Granice stref –czyli tereny, na których fizycznie musi być zlokalizowana inwestycja, aby korzystać ze zwolnień podatkowych – został określone rozporządzeniami Rady Ministrów. W praktyce jednak „wejście” do strefy zlokalizowanej w dobrze prosperującym rejonie nie było trudniejsze niż uzyskanie zezwolenia na działalność w SSE położonej w miejscu obiektywnie bardziej potrzebującym doinwestowania. Jedyną „barierą wejścia” był tytuł prawy do gruntu w SSE i poniesienie nakładów inwestycyjnych w kwocie 100 000 EUR.

Rozporządzenie określające warunki ubiegania się o decyzję o wsparciu  zawiera znacznie więcej zachęt do inwestowania w regionach słabiej rozwiniętych. Z systemem SSE dzieli on określenie intensywności pomocy (w obu waha się ona od 10% dla Warszawy do 50% dla np. województwa podlaskiego czy lubelskiego).

To różnica w niezapłaconym podatku. Rozporządzenie stanowi natomiast, że już otrzymanie decyzji może być uzależnione od lokalizacji. W jednym aspekcie, tzw. kryterium ilościowego, wynika to z różnicy w kwocie minimalnych nakładów inwestycyjnych. Duży przedsiębiorca inwestujący w powiecie, w którym stopa bezrobocia przekracza 250% średniej krajowej, będzie musiał, co do zasady, wyłożyć 10 mln złotych. Jeżeli zlokalizuje zakład w miejscu, gdzie wynosi ono mniej niż 60% średniej, konieczne nakłady sięgną aż 100 mln złotych.

Co szczególnie należy pochwalić, kryterium określa się na podstawie corocznie wydawanego komunikatu prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jest więc „ruchome”; w zależności od zmiany stopy bezrobocia, inwestycja w danym powiecie może wymagać więcej lub mniej nakładów.

Oby nadzieja średnich miast nie okazała się złudna

Drugim istotnym narzędziem zachęcającym do zlokalizowania inwestycji w regionie tego potrzebującym jest tzw. kryterium jakościowe. Jego spełnienie wymaga zdobycia co najmniej od czterech do sześciu punktów. Im niższy poziom intensywności pomocy publicznej, czyli lepiej rozwinięty obszar, tym punktów do zdobycia więcej – to kolejny czynnik wsparcia słabiej rozwiniętych terenów. Kryteria przyznawania punktów określa załącznik do Rozporządzenia.

Jeden z dziesięciu możliwych do zdobycia punktów można uzyskać za zlokalizowanie inwestycji „w mieście średnim tracącym funkcje społeczno-gospodarcze” lub gminie graniczącej z nim. Lista 122 takich ośrodków została zamieszczona w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia, ale została opracowana już wcześniej na potrzeby Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju przez prof. Przemysława Śleszyńskiego z Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyńkiego Polskiej Akademii Nauk, autora niedawnego raportu Klubu Jagiellońskiego pt. „Polska średnich miast”.

Niestety, można mieć do tej części rozporządzenia trzy istotne zastrzeżenia.

Po pierwsze, w praktyce zlokalizowanie inwestycji w niektórych województwach uniemożliwia zdobycie tego punktu. W województwie lubuskim znajdują się tylko cztery takie miasta, a w pomorskiem – trzy. Można mieć wrażenie, że na listę nie trafiły wszystkie ośrodki miejskie, których umieszczenie tam byłoby uzasadnione.

Po drugie, za położenie można zdobyć tylko jeden punkt. Przedsiębiorcy prawdopodobnie będą więc starać się spełnić inne, prostsze kryteria, niewymagające tak krytycznej decyzji biznesowej jaką jest lokalizacja inwestycji. Gdyby omawiane kryterium było warte np. dwa punkty, zachęta do wzięcia go pod uwagę byłaby niewątpliwie istotniejsza.

Po trzecie, jest to kryterium „sztywne”, które można zaktualizować wyłącznie w formie nowelizacji przepisów. Jeśli sytuacja któregoś z miast radykalnie się poprawi, a innego spoza listy gwałtownie pogorszy, konieczna będzie zmiana rozporządzenia, by móc premiować inwestycje w drugim z ośrodków. Ten zarzut jest poważny, gdy wziąć pod uwagę, jak bardzo nieaktualne stawały się „sztywne” wielkości zapisane w rozporządzeniach z biegiem lat.

Jako przykład można podać kwotę tzw. kilometrówki (określającą m. in. wynagrodzenie dla pracownika za użycie jego auta do celów służbowych). Jej obecna wartość obowiązuje nieprzerwanie od… 1 stycznia 2002 r.

Należy docenić, że projektodawca uczynił jeden wyłom z tej zasady. Do przyznania punktu uprawnia także dokonanie inwestycji na obszarze powiatu lub miasta na prawach powiatu, w którym stopa bezrobocia wynosi co najmniej 160% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Musimy jednak pamiętać, że stopa bezrobocia nie jest jednak jedynym probierzem sytuacji gospodarczej regionu. Prawdziwie „elastyczny” miernik powinien brać pod uwagę istotne czynniki statystyczne (np. migrację ludności, poziom wynagrodzeń, strukturę wieku), tak, by podlegał „samoczynnej” aktualizacji.

***

Decyzje o wsparciu inwestycji mają szansę stać się narzędziem równoważenia rozwoju dalece skuteczniejszym niż SSE uzależniając od lokalizacji inwestycji wartość koniecznych nakładów. Jeżeli przedsiębiorca nie zdobędzie odpowiednich punktów za kryteria jakościowe, to w ogóle straci szansę na skorzystanie ze zwolnienia podatkowego. Ostatecznie wprowadzony kształt regulacji nie jest jednak idealny. Zachęta w postaci punktu za położenie jest niewielka, a zamknięta lista miast średnich stanowiących preferowaną lokalizację inwestycji budzi obawy o „aktualizację” systemu. Warto o tych wątpliwościach pamiętać ewaluując nowy system wsparcia i przy okazji jego nowelizacji uwzględnić, jeżeli  faktycznie chcemy zachęcić przedsiębiorców do inwestowania w najbardziej potrzebujących impulsów rozwojowych miastach.