Wszystko, co powinieneś wiedzieć o deglomeracji. 46 tez o rozwoju solidarnym terytorialnie

W polaryzacyjny model rozwoju Polski wpisuje się lokalizacja siedzib największych przedsiębiorstw. Dostępne dane wskazują na pogłębianie się różnicy pomiędzy największymi ośrodkami a pozostałą częścią kraju. Tymczasem to właśnie ulokowanie w konkretnej miejscowości siedzib największych firm może mieć bardzo istotne znaczenie miastotwórcze i wpłynąć pozytywnie na rozwój społeczno-gospodarczy regionu.  Likwidacja siedziby dużego przedsiębiorstwa ma szczególne znaczenie w przypadku mniejszych miejscowości nie tylko w kontekście „ucieczki” ważnego źródła dochodów podatkowych czy likwidacji miejsc pracy. Nie zachodzą wówczas bowiem także efekty mnożnikowe – zmniejsza się zapotrzebowanie na różnorodne usługi otoczenia biznesu.

Prezentujemy streszczenie najnowszej publikacji Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, raportu „Polska średnich miast” autorstwa prof. Przemysława Śleszyńskiego, w 46 punktach. Zachęcamy do lektury pełnej wersji opracowania, którą za darmo możecie pobrać tutaj.

1. Zróżnicowanie tempa rozwoju jest nieuniknione, a czasem nawet potrzebne, aby pobudzić procesy mobilności ludności czy kapitału. Jednak w Polsce poziom zróżnicowania regionalnego zaczął osiągać niebezpieczne rozmiary, zagrażające długookresowemu rozwojowi kraju. Uaktywniły się bowiem obszary peryferyjne, których przyszłość jest zagrożona z powodu depopulacji i obniżania się poziomu dochodów. Problem ten dotyczy zwłaszcza Suwalszczyzny, znacznych części Podlasia, Warmii i Mazur, Roztocza oraz Pomorza Środkowego. Zagrożony jest byt takich miast jak Łomża, Ostrołęka, Suwałki czy Zamość.

2. Globalizacja i rewolucja informacyjna prowadzą do rozpadu spójności istniejących układów osadniczych. Pozytywnym skutkiem tych zmian jest wykształcanie się sieciowego układu osadniczego, w którym ze względu na różnorodność powiązań jeden z utraconych elementów może w łatwy sposób zostać zastąpiony przez inny. W efekcie układ sieciowy pozwala na stabilizację przestrzenną systemów społeczno-gospodarczych. Dzieje się to jednak zarówno kosztem dostępności przestrzennej, jak i efektywności ze względu na wzrost kosztów jednostkowych potrzebnych na utrzymanie każdej relacji (np. kosztów transportu).

3. Stabilność i odporność systemów miejskich na zakłócenia są kluczowe z perspektywy długofalowego rozwoju. Choć w krótkim okresie dopuszczalne jest zwiększanie efektywności kosztem dostępności (lub odwrotnie), to dłuższe utrzymywanie się tej nierównowagi może generować problemy z przepływem bodźców rozwojowych.

4. Polska, obok Niemiec i Włoch, uważana jest za kraj o jednym z najwyższych w Europie stopniu policentryzmu w systemie osadniczym. W systemie takim ukryty jest potencjał, który nie musi podlegać „dziejowemu determinizmowi”, różnicującemu świat na wygrane wielkie aglomeracje i przegrane obszary peryferyjne. Teza, że ze względu na efektywność pożądana jest koncentracja zasobów, nie oznacza wcale, że każda koncentracja jest z definicji dobra.

5. Policentryczny system osadniczy, w którym ośrodki miejskie różnego rzędu i różnej wielkości są dość równomiernie rozłożone na obszarze danego terytorium, umożliwia wyważenie dwóch celów: efektywności (związanej z koncentracją przestrzenną) i dostępności przestrzennej.

6. Sprawne funkcjonowanie policentrycznego systemu osadniczego wymaga aktywnej polityki deglomeracyjnej państwa. Do najważniejszych narzędzi takiej polityki należą kształtowanie podziału administracyjno-terytorialnego (hierarchizacja i wyznaczenie optymalnych zasięgów oddziaływania ośrodków osadniczych) oraz polityka lokalizacyjna dotycząca koncentracji i dekoncentracji funkcji związanych ze społeczno-ekonomiczną działalnością człowieka (urzędy, uczelnie, spółki publiczne, itd.).

7. Przykładem państwa o bardzo zaawansowanej, wręcz wzorowej polityce deglomeracyjnej są Niemcy, które wspierają zrównoważony model rozwoju kraju, oparty m.in. o policentryczną sieć funkcji administracyjnych najwyższego rzędu. W praktyce oznacza to np. lokalizację najważniejszych instytucji państwowych (zwłaszcza urzędów centralnych, nawet niektórych ministerstw) w różnych miastach.

8. Rozwój miast w Polsce na przestrzeni wieków był pochodną peryferyjnego położenia kraju. W Polsce piastowskiej w zwartych osadach zamieszkiwało zaledwie kilka procent ludności. Odsetek ten do XVI wieku za sprawą lokacji ponad 800 miast na prawie niemieckim powiększył się do około 20%. Wielki regres przyniósł potop szwedzki, kiedy niemal całkowitemu zniszczeniu uległa większość polskich miast. Strat tych nie udało się odrobić do czasów rozbiorów.

9. Zaborcy prowadzili celową politykę osłabiania podstaw gospodarczych rozwoju miast. Miało to miejsce szczególnie w zaborze rosyjskim po powstaniu styczniowym, kiedy cofnięto prawa miejskie niemal 300 ośrodkom. Innym przejawem polityki dyskryminacji polskich miast było ich celowe omijanie podczas wytyczania tras kolejowych. W rezultacie np. trasa kolejowa Warszawa-Białystok biegnie poza niemal wszystkimi większymi miastami regionu.

10. Powojenna zmiana granic, skutkująca utratą Wilna oraz Lwowa, a z drugiej strony przejęciem Wrocławia, Szczecina i Gdańska, radykalnie zmieniła mapę osadniczą kraju. Rozpadowi uległy naturalne kierunki ciążeń. System osadniczy był wyjątkowo niespójny, co przejawiało się nie tylko w braku naturalnych, historycznie wykształconych silnych więzi kulturalnych, społecznych czy gospodarczych, ale i braku twardej infrastruktury transportowej, łączącej efektywnie poszczególne ośrodki ze sobą.

11. W okresie PRL hamowany był rozwój demograficzny i ekonomiczny Warszawy, co umożliwiło wzrost innych dużych ośrodków, m.in. dzięki reformie administracyjnej z 1975 roku. Szybki i intensywny wzrost ekonomiczno-społeczny i demograficzny naszej stolicy, który obserwujemy po 1990 roku, może być zatem wzrostem kompensacyjnym, dostosowującym wielkość Warszawy do jej „naturalnego” potencjału rynkowego.

12. Dla rozwoju polskich miast w okresie PRL istotną rolę odegrał kryzys lat 80. ubiegłego wieku. Podczas gdy na świecie, w tym także w innych krajach tzw. demokracji ludowej, czyniono wówczas starania rewitalizacyjne oraz rozwiązywano narastające problemy infrastrukturalne (np. w postaci budowy obwodnic wewnątrzmiejskich), miasta w Polsce ze względu na brak środków finansowych odnotowały postępującą dekapitalizację zabudowy.

13. Po 1989 roku nie wyłonił się żaden ośrodek, który mógłby zaburzyć strukturę osadniczą odziedziczoną po okresie PRL. Istotna zmiana zaszła jedynie w przypadku Łodzi i części miast konurbacji katowickiej. Łódź jest najszybciej wyludniającym się miastem tej wielkości w Europie, co jest spowodowane nie tylko zapaścią gospodarczą po przemianach 1990 roku, ale także zbyt bliskim położeniem i konkurencją ze strony Warszawy, czyli tzw. „cieniem stolicy”.

14. W Polsce istnieje stosunkowo duża liczba ośrodków średnich i dużych. W przedziale 100-200 tys. mieszkańców mieszczą się 23 miasta, a w przedziale 200-500 tys. – kolejnych 11. W ciągu ostatnich dekad PRL obserwowana była koncentracja ludności miejskiej, szczególnie w miastach o wielkości 50-100 i 200-500 tys. mieszkańców.

15. Dane z Narodowego Spisu Powszechnego z 2002 roku pokazują, że poprzez nierejestrowaną emigrację zagraniczną szczególnie „wydrenowane” zostały Opolszczyzna, Podlasie, Podkarpacie oraz Warmia i Mazury. Stanowi to osłabienie bazy migracyjnej zwłaszcza dla Olsztyna, Białegostoku, Warszawy, Lublina i Rzeszowa.

16. Liczba ludności ma spaść w latach 2013-2050 z 38,5 do 34,0 mln mieszkańców, a więc o 4,5 mln, co stanowi blisko 12%. Prognoza GUS uwzględnia jednak rejestrowaną (zameldowaną) liczbę ludności, a ta jest zawyżona z powodu niewymeldowania się dużej liczby osób pozostających faktycznie na stałe poza granicami kraju. W efekcie można szacować, że w 2050 roku liczba ludności Polski może się zmniejszyć nawet o 6,5-7,5 mln do stanu 31-32 mln, co oznacza spadek o 17-20%.

17. Z aktualnych 12,6 mln mieszkańców miast powiatowych grodzkich ubędzie około 3 mln mieszkańców, a więc prawie 1/4 populacji. Znaczący ubytek, sięgający nawet połowy ludności będzie dotyczył m.in. niektórych miast konurbacji katowickiej (Bytom, Świętochłowice, Zabrze) oraz Tarnowa. Obserwowana suburbanizacja (przenoszenie się mieszkańców do stref podmiejskich) tylko w nikłym stopniu zrównoważy regres populacyjny.

18. Według oficjalnych, zawyżonych statystyk, około 600 gmin (jedna czwarta) ma mniej niż 5 tys. mieszkańców, a liczba ta zwiększy się w 2030 roku do ok. 700 (prawie 30% wszystkich gmin). Aby utrzymać dotychczasową jakość życia i standard usług oraz zahamować degradację szeroko rozumianej infrastruktury, nie ma innego sposobu jak łączenie niektórych jednostek.

19. Większa emigracja wewnętrzna z terenów wiejskich i „małomiasteczkowych” może wskazywać, że uruchomione zostały procesy związane z dokończeniem tzw. niepełnej urbanizacji. Choć proces ten będzie skutkować silniejszą depopulacją terenów wiejskich, to jednak będzie on łagodzić zjawisko wyludniania się miast średnich. Taki kierunek rozwoju może wymusić lepszą organizację lokalnych systemów osadniczych przy rozproszonym osadnictwie wiejskim.

20. Wraz z silną zmianą struktury demograficznej powiększał się będzie dysonans między potrzebami społecznymi a siecią usług publicznych. Rosnące niedopasowanie miejsc pracy, zamieszkania i usług będzie prawdopodobnie najpoważniejszymi czynnikiem, który może przyczynić się do poważnych zmian w strukturze społeczno-gospodarczej Polski. Oznacza to jednak, że istnieje poważne ryzyko dalszej polaryzacji społeczno-gospodarczej kraju, związanej z „wypłukiwaniem” zasobów z regionów peryferyjnych.

21. Imigracja z Ukrainy może stanowić istotne uzupełnienie ubytków demograficznych. Ze względu na bliskość geograficzną może to być korzystne dla Polski Wschodniej, najbardziej zagrożonej wyludnianiem miast. Zwłaszcza że imigranci z Ukrainy podejmują pracę także w mniejszych ośrodkach. Taki model imigracji byłby zasadniczo odmienny od spotykanego w Europie Zachodniej i do niedawna jeszcze w Polsce, który dotyczy w pierwszej kolejności największych aglomeracji, zarówno ich obszarów centralnych, jak i przedmieść.

22. Po 1989 roku awans w rankingu atrakcyjności migracyjnej miast odnotowała zdecydowana większość miast wojewódzkich, z wyjątkiem Szczecina i Katowic. Z kolei spadek znaczenia dotknął miasta konurbacji katowickiej. Straciła też zdecydowana większość mniejszych ośrodków. Największy spadek zanotowała Słupca (z miejsca 450 na 828), a największy wzrost – Wieliczka (z miejsca 270 na 55). Wśród miast, które były stolicami województw do 1999 roku, pogorszyła się pozycja aż 23 z nich. Największy spadek dotyczył Tarnobrzega (aż o 83 pozycje) oraz Sieradza i Skierniewic.

23. W polaryzacyjny model rozwoju Polski wpisuje się lokalizacja siedzib największych przedsiębiorstw. Dostępne dane wskazują na pogłębianie się różnicy pomiędzy największymi ośrodkami a pozostałą częścią kraju. Tymczasem to właśnie ulokowanie w konkretnej miejscowości siedzib największych firm może mieć bardzo istotne znaczenie miastotwórcze i wpłynąć pozytywnie na rozwój społeczno-gospodarczy regionu.

24. W pierwszej fazie prywatyzacji kapitał zagraniczny utrwalał istniejącą strukturę przestrzenną funkcji decyzyjno-kontrolnych, by po konsolidacji zakupionych przedsiębiorstw przenieść swoje polskie centrale do Warszawy i kilku innych dobrze rozwiniętych aglomeracji. Dopiero w ostatnim etapie transformacji (po roku 2000) firmy zagraniczne zwiększyły zainteresowanie inwestycjami typu greenfield, jednak i w tym przypadku w decyzjach lokalizacyjnych preferowano największe metropolie.

25. Istotny spadek znaczenia w hierarchii gospodarczej w całym okresie odnotowały miasta stojące na czele powiatów grodzkich. Podczas gdy jeszcze w roku 1994 koncentrowały one 11,6% siedzib największych 500 spółek, w roku 2014 było to już tylko 7,6%. Silny spadek wystąpił zwłaszcza po 1999 roku. Największą utratę znaczenia zanotowały Szczecin i inne miast Wybrzeża (Świnoujście, Koszalin, Kołobrzeg, Słupsk) oraz Dolny Śląsk (głównie miasta sudeckie).

26. W przypadku siedzib spółek zatrudniających co najmniej 250 osób, miastami w najgorszej sytuacji są Łódź, Szczecin, Zielona Góra, Opole i Gdańsk. W niektórych z tych ośrodków w okresie 1995–2014 spadek wyniósł ponad 40%. Spośród obecnych miast wojewódzkich spadek nie dotknął jedynie Poznania i Torunia.

27. W grupie miast średnich najwięcej siedzib, bo ponad połowę, straciły Chełm, Jelenia Góra, Rybnik, Siedlce, Słupsk oraz Bytom, Łomża, Tarnobrzeg, Świnoujście i Zamość. Pomijając okres transformacji i restrukturyzacji, po 2004 roku szczególnie szybka likwidacja siedzib dotyczyła pięciu ostatnio wymienionych miast.

28. Likwidacja siedziby dużego przedsiębiorstwa ma szczególne znaczenie w przypadku mniejszych miast, i to nie tylko w kontekście „ucieczki” ważnego źródła dochodów podatkowych czy likwidacji miejsc pracy. Nie zachodzą bowiem także efekty mnożnikowe – zmniejsza się zapotrzebowanie na różnorodne usługi otoczenia biznesu. Z powyższych powodów przenoszenie siedzib największych firm jest jedną z ważniejszych przyczyn pogłębiania się polaryzacji społeczno-gospodarczej kraju.

29. Znaczenie gospodarczej funkcji kontrolnej zwiększyło się bardzo w ostatnich dekadach. Wystarczy powiedzieć, że PKN Orlen w 2016 roku osiągnął przychody ze sprzedaży w wysokości 79,6 mld zł, co stanowi 78% (!) dochodów budżetowych wszystkich gmin w Polsce. Dla kształtowania policentrycznego systemu osadniczego pożądane są zatem działania na rzecz równoważenia rozmieszczenia siedzib dużych spółek publicznych, szczególnie tam, gdzie brakuje wykształconych metropolii (Białystok, Lublin, Rzeszów i Olsztyn).

30. Pięć województw koncentruje około 2/3 liczby gmin problemowych. Są to województwa: lubelskie, mazowieckie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie. Warto dodać, że określona grupa problemów wyraźnie dotyczy pograniczy województw. Te „peryryferia wewnętrzne” wynikają z dużej odległości od stolic województw, będących „motorami” rozwoju swoich regionów.

31. W wyniku nieodpowiedzialnej polityki samorządów nastąpiła silna dekoncentracja osadnictwa, nie tylko na obszarach podmiejskich (urban sprawl), ale także w regionach turystycznych (Mazury, Karpaty) i w niektórych korytarzach transportowych (np. wzdłuż trasy Wrocław-Kraków i Warszawa-Poznań). Skutkuje to znacznym podwyższeniem kosztów obsługi, jak też stratami społecznymi i środowiskowymi. Koszty te według ostrożnych wyliczeń sięgają dziesiątków miliardów złotych rocznie.

32. Zapewnienie zrównoważonego rozwoju całego kraju oznacza konieczność restrukturyzacji sieci osadniczej. W innym razie trzeba się będzie liczyć z negatywnymi efektami zewnętrznymi, wynikającymi z „bycia ośrodkami ponad miarę” lub niekontrolowanym „kurczeniem się miast”. Będzie to nieuniknione w sytuacji spadających dochodów, które okażą się niewystarczające na utrzymanie infrastruktury, zaplanowanej na znacznie większy potencjał demograficzny.

33. Na podstawie badań dojazdów do pracy stwierdzono, że w skali kraju istnieje około ok. 150 naturalnych centrów regionalnych. Tymczasem wszystkich powiatów w Polsce jest 380 (w tym 314 ziemskich), a więc ponad dwukrotnie więcej. Dlatego bardziej racjonalna byłaby sytuacja, w której naturalne regiony pokrywałyby się z powiatami, oczywiście w przypadku decyzji o ich utrzymaniu.

34. Liczba województw jest nieoptymalna. Bardziej zasadne byłoby zmniejszenie jej do 12-14 albo zwiększenie do 18-25. W pierwszym przypadku należałoby zlikwidować dwa z trzech województw: lubuskiego, opolskiego i świętokrzyskiego. W drugim, stolicami województw mogłyby się stać Radom, Częstochowa i Bielsko-Biała oraz układy wielobiegunowe: Kalisz-Ostrów Wielkopolski-Konin, Koszalin- -Słupsk-Kołobrzeg, Włocławek-Płock, Legnica-Lubin-Głogów, Ełk-Łomża (lub Ełk-Suwałki) i Tarnów-Nowy Sącz.

35. Z punktu widzenia deglomeracji bardziej efektywny byłby któryś z dwóch modeli podziału administracyjno-terytorialnego: zwiększenie liczby województw przy likwidacji powiatów lub zmniejszenie liczby województw przy zwiększeniu wielkości powiatów i zmniejszeniu ich liczby do 100-150. Prawdopodobnie bardziej efektywny byłby pierwszy z modeli z uwagi na mniejszą liczbę szczebli hierarchicznych.

36. Potrzebna jest hierarchizacja szkolnictwa wyższego stosownie do potencjału ludzkiego i gospodarczego. Stąd też zasadna jest koncentracja uniwersytetów w kilku metropoliach, przy równoczesnym wzmocnieniu wyższego szkolnictwa zawodowego w mniejszych ośrodkach. W obydwu przypadkach konieczne jest też łączenie potencjałów, zwłaszcza mniejszych uczelni funkcjonujących w tym samym ośrodku.

37. Polityka transportowa powinna wspierać sieciowe układy osadnicze. Oznacza to konieczność rozwoju sieci komunikacyjnej nie tylko z metropolii do mniejszych miast, ale także między miastami średnimi. Dlatego równie ważne co relacja Kraków-Nowy Sącz powinny być połączenia Nowy Sącz-Tarnów, Tarnów-Sandomierz czy też Nowy Sącz-Krosno. Mając na uwadze, że struktura sieciowa mimo swej stabilności nie zawsze jest efektywna, należy wskazać priorytety w budowie poszczególnych odcinków.

38. Z punktu widzenia efektywności społeczno-gospodarczej systemu osadniczego nieodzowna jest jego spójność wewnętrzna, której służyć powinna sieć transportowa. Niestety, jeszcze w połowie pierwszej dekady XXI wieku plany rozbudowy autostrad i innych dróg szybkiego ruchu w Polsce nastawione były na tranzyt międzynarodowy, a niekiedy nawet (Via Baltica i Białystok) omijanie ważniejszych ośrodków krajowych.

39. Szachownicowy układ komunikacyjny w Europie skutkuje utrwaleniem podziału na rdzeń i peryferie, czyli lepiej rozwinięte regiony Europy Zachodniej oraz uzależnione od nich obszary Europy Środkowej. Nie rezygnując z tak ważnych projektów jak południkowa Via Carpathia, warto także wspierać tworzenie układów skośnych (zwłaszcza na kierunku Praga-Wrocław-Warszawa-Białystok-państwa bałtyckie), jak też silniejsze wiązanie siecią transportową systemu policentrycznego miast.

40. Zatrudnienie w przemyśle wynosi 25% i przekracza poziom wskazywany w dokumentach strategicznych UE (20%). Istotnym problemem jest jednak wewnątrzgałęziowe niedopasowanie geograficzne, gdyż lokalizacja części zakładów przemysłowych słabo koreluje ze strukturą osadniczą, co powoduje konieczność niepotrzebnych dojazdów do pracy.

41. Należy przeprowadzić audyt funkcjonujących w Polsce specjalnych stref ekonomicznych (SSE), w których istnieją nie tylko silne dysproporcje rozwojowe w zakresie takich wskaźników jak zatrudnienie czy liczba podmiotów, ale przede wszystkim brakuje wykształcania się bardziej trwałych więzi kooperacyjno-biznesowych z otoczeniem regionalnym i lokalnym.
42. Deglomeracja funkcji różnego typu nie powiedzie się bez równoległych działań związanych z optymalizacją podaży zasobów pracy. W warunkach rynkowych pobudzanie mobilności pracowniczej może odbywać się poprzez dwa rodzaje zachęt: nakłady na przekwalifikowywanie się pracowników oraz wspieranie mobilności przestrzennej w postaci ułatwiania zmiany miejsca zamieszkania.

43. Chociaż w kraju występuje stosunkowo duże zróżnicowanie cen nieruchomości czy kosztów wynajmu, różnica między dochodami a kosztami zakupu lub wynajmu mieszkania jest zbyt wysoka, aby skutecznie poprawić mobilność przestrzenną. Dlatego rządowe programy mieszkaniowe (w rodzaju Mieszkanie+) powinny być kierowane do określonych kategorii miast, zwłaszcza średnich i dużych niewojewódzkich i uwzględniać aktualne oraz przyszłe uwarunkowania rynku mieszkaniowego i rynku pracy.

44. Rośnie natężenie dojazdów do pracy do innej gminy. W 2011 roku osiągnęło ono poziom 3,1 mln pracowników, a przeciętna długość dojazdu w linii prostej wyniosła 46 km, a w niektórych podobszarach (gołdapski, hrubieszowsko-tomaszowski, szczecinecki) sięgała nawet 70–80 km. Biorąc pod uwagę relację wynagrodzeń do kosztów dojazdów, nie powinny być one dłuższe niż przeciętnie z promienia 20–30 km.

45. Polityka deglomeracyjna powinna zakładać zmniejszenie tzw. janosikowego w miastach określonej wielkości (50–150 tys. mieszkańców), odejście w systemie podatkowym od metody przedsiębiorstw na rzecz metody zakładowej (według realnego rozmieszczenia filii, oddziałów, pracujących, itd.), oraz zwiększenie kontroli transferów międzynarodowych przy jednoczesnym stworzeniu zachęt dla reinwestowania zysków w miejscu ich wytwarzania, np. poprzez wprowadzenie walut lokalnych.

46. W Polsce możemy wyróżnić około 20 lokalizacji potencjalnych biegunów wzrostu, mogących być „kołami” zamachowymi rozwoju regionalnego. Podstawowymi kryteriami służącymi do ich identyfikacji i wydzielenia są: poziom koncentracji zasobów endogenicznych, prawdopodobieństwo wystąpienia pozytywnych sprzężeń zwrotnych, efektywność zainwestowania, znaczenie dla optymalnego kształtowania policentrycznej i zrównoważonej struktury osadniczej czy wreszcie możliwość wykorzystania zjawiska synergii średnich ośrodków miejskich, mogących tworzyć regionalne i ponadregionalne układy powiązań funkcjonalnych.