Chaos przestrzenny kosztuje nas kilkadziesiąt miliardów rocznie [ROZMOWA]

O potencjalnym PKB uwięzionym w niewykorzystanym potencjale średnich miast, polityce transportowej prowadzonej według kolonialnych wzorców, niedostosowanym do potrzeb rozwojowych kraju podziale administracyjnym i łapczywej stolicy, która wszystkie instytucje publiczne chce zatrzymać u siebie – między innymi o tym rozmawiamy z prof. Przemysławem Śleszyńskim, geografem gospodarczym, ekspertem Polskiej Akademii Nauk, autorem ekspertyz do Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju.

Ministerstwo Rozwoju najwyraźniej uważa, że średnie miasta są dla rozwoju kraju na tyle ważne, że zasługują na specjalnie im dedykowany pakiet rządowych instrumentów wsparcia. Czy czuje się Pan współautorem tej diagnozy?

Jak najbardziej. Jako ekspert Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wspierałem te rozwiązania i bardzo się cieszę, że średnie miasta zostały w polityce rozwoju docenione. Polska, jak każdy inny kraj, ma bowiem swój miejski system osadniczy. Rozumiem przez to sieć miast wraz z ich powiązaniami. Nasz system na tle świata i Europy charakteryzuje się bardzo korzystną strukturą, jest bowiem autentycznie policentryczny. To znaczy, że mamy miasta różnej wielkości w miarę równomiernie rozmieszczone w przestrzeni. To rzecz naprawdę cenna, ponieważ zrównoważone systemy policentryczne są bardziej efektywne – nie ma w nich tendencji do ujemnych sprzężeń zwrotnych, czyli coraz większego wzmacniania negatywnych procesów prowadzących do nadmiernej koncentracji różnego rodzaju zasobów na wybranych obszarach.

To sytuacja z gruntu inna niż np. na Węgrzech, gdzie aktywność gospodarcza, społeczna, kulturalna itd. koncentruje się w Budapeszcie, czy w Hiszpanii, z bardzo wyraźną dominacją Madrytu i Barcelony. System bardziej zrównoważony istnieje w Niemczech, ale jego policentryczność też nie jest bez zarzutu – najlepsze indeksy policentryczności w Europie ma właśnie Polska. Dziś w politykach rozwoju na Zachodzie do policentryczności przywiązuje się bardzo dużą wagę – co ciekawe, ta idea została tam przeszczepiona z gruntu polskiego, gdzie rozwinęła się w latach 60. i 70. zwłaszcza pod wpływem prof. Kazimierza Dziewońskiego. To swoisty paradoks, że z komunistycznego kraju wyszła racjonalna idea, ale pamiętajmy, że koncepcje te tworzyli ludzie, wychowani i ukształtowani jeszcze przed II wojną światową.

Można więc powiedzieć, że premier Morawiecki prowadzi politykę kontynuacji?

Po roku 1990 w polityce rozwoju realizowanej przez kolejne rządy postawiono na wielkie metropolie. Zamiast porządku, w którym wszystkie składniki systemu osadniczego – wielkie, średnie i małe miasta – są ułożone hierarchicznie i połączone relacjami pomiędzy każdym z tych szczebli, przyjęto model polaryzacyjno-dyfuzyjny, którego zresztą sam byłem kiedyś zwolennikiem, gdyż teoretycznie jest on najbardziej efektywny. W tej koncepcji stawiamy wprawdzie na wielkie miasta, ale zapewniając jednocześnie, że bodźce rozwojowe rozlewają się w ich otoczeniu i spływają w dół hierarchii ośrodków osadniczych.

W rzeczywistości niestety okazało się, że ten przepływ ma mocno ograniczony zasięg i zakres, a model polaryzacyjno-dyfuzyjny jest w istocie po prostu polaryzacyjnym. Duże miasta, zwłaszcza po reformie administracyjnej 1999 roku, poszły bardzo do przodu, w szczególności zaś polska „wielka piątka”, czyli Warszawa, Kraków, Wrocław, Poznań i Trójmiasto. Dystans między tymi miastami – Warszawą w szczególności – a pozostałymi składnikami systemu osadniczego zaczął się zwiększać.

Kosztem innych miast?

Tak, przede wszystkim tych średnich. One po przełomie, a zwłaszcza po reformie administracyjnej 1999 roku, stały się najbardziej poszkodowaną w Polsce kategorią. Wielkie miasta potrafiły kreować rozwój same dla siebie – to możliwe, gdy ma się do dyspozycji duże dochody podatkowe i siedziby dużych firm. Równocześnie mniejsze miasta łatwiej zniosły ostry kryzys gospodarczy początku transformacji, gdyż albo same zaczęły szukać swoich potencjałów rozwojowych, albo lepiej wykorzystywały szanse związane z napływem środków unijnych. Małe miasta były bowiem niemal zawsze identyfikowane jako obszary problemowe, wymagające wsparcia ze strony polityki regionalnej, zwłaszcza na poziomie nowych województw. O średnich miastach zupełnie zapomniano – one wyraźnie odstają. To ważne w kontekście odwrócenia trendów demograficznych.

Jeszcze do całkiem niedawna te ośrodki funkcjonowały jako-tako, bo mieliśmy do czynienia wciąż z napływem, a nie odpływem ludności (przynajmniej jeśli chodzi o bilans migracji wewnętrznych, abstrahuję w tym momencie od wielkiego zjawiska emigracji zagranicznej). Tymczasem następujące zmiany demograficzne najbardziej uderzyły właśnie w miasta średnie. Wyraźne załamanie w tej grupie nastąpiło po roku 1999, czyli wraz z reformą administracyjną. Trzeba też pamiętać, że mamy w Polsce do czynienia z depopulacją, faktycznie od lat 90. ubiegłego wieku. Baza migracyjna, z której miasta mogą teoretycznie czerpać, kurczy się. Na to nałożyła się emigracja zagraniczna – 2-3 miliony Polaków, które wyjechały za granicę, to ludność, która zgodnie z wcześniejszymi trendami powinna była zasilić polskie miasta, także te średnie – lub w nich po prostu pozostać. Stało się tak, ponieważ polskie miasta miały zbyt mało do zaoferowania, w szczególności jeśli chodzi o miejsca pracy czy relację wynagrodzeń do cen mieszkań i kosztów życia.

Mam wrażenie, że na razie patrzymy na sprawę z punktu widzenia interesu lokalnego – „średnie miasta są poszkodowane, więc powinniśmy szukać instrumentów, które im tę szkodę zrekompensują”. Przyznam, że kiedy mówimy o zaangażowaniu w jakąś sprawę rządu, bardziej interesuje mnie perspektywa interesu gospodarki narodowej jako całości. Na zdrowy rozsądek można by sądzić, że system osiedleńczy monocentryczny albo oparty tylko na kilku dużych miastach będzie bardziej efektywny niż system bardziej równomierny z dużą rolą miast średnich – czy synergie nie biorą się właśnie z koncentracji zasobów?

Teoretycznie tak rzeczywiście jest, tylko pod warunkiem, że po pierwsze mamy dobrą dostępność przestrzenną i spójny system transportowo-osadniczy, a po drugie – że miast średnich jest niewiele i relacje nawiązywane są bezpośrednio z małymi ośrodkami. My jednak mamy sporą grupę średnich miast, a koszty złej sytuacji tych, które nie wchodzą w skład „wielkiej piątki” czy inaczej zdefiniowanej grupy wiodącej, mogą być bardzo wysokie. W związku z depopulacją ich potencjał rozwojowy będzie się obniżać. Nagle może się okazać, że miasta zaczną się na tyle wyludniać, że trzeba będzie pompować w nie olbrzymie pieniądze, tylko po to, aby nie dochodziło tam do patologii. Obawiam się, że miasta takie jak Grudziądz, Inowrocław, Słupsk albo Piła, miasta 70- i 100-tysięczne, za chwilę będą wymagały znacznie większej pomocy, np. w formie wydatków na pomoc społeczną.

Dochodzimy więc do wniosku, że to raczej ograniczanie strat niż inwestycja w bardziej dynamiczny rozwój.

Częściowo tak, bo straty na pewno będą rosły wraz z depopulacją, przed czym wciąż chowamy głowę w piasek, nie zdając sobie sprawy z rozmiarów zagrożenia. O wyludnieniu kraju mówią przecież oficjalne prognozy GUS, a moje własne wyglądają jeszcze bardziej pesymistycznie – przynajmniej przy założeniu braku silniejszej imigracji z zagranicy czy reemigracji. Liczba ludności w perspektywie roku 2050 może bowiem spaść  do poziomu 31-32 milionów, czyli nawet o 15-20%. Jeszcze groźniejsze jest jednak pogorszenie się struktury wieku, czyli wzrost udziału osób starszych i spadek populacji w wieku produkcyjnym, co grozi silną luką podażową na rynku pracy, już zresztą coraz lepiej widoczną.

Biorąc pod uwagę wielkość kraju, czy państwo powinno inwestować w całą tę, było nie było dużą, populację 255 średnich miast, czy prowadzić politykę bardziej selektywnego rozwoju. Innymi słowy, czy należy chronić przed utratą funkcji każde z tych miast, czy raczej przyjąć do wiadomości degradację części z nich jako procesu naturalnego? Może dążąc do efektywnej alokacji zasobów powinniśmy wybrać tylko miasta położone „strategicznie”, np. ze względu na dużą odległość do innych ośrodków.

Oczywiście, że potrzebne jest różnicowanie polityki rozwoju wobec tych miast, bo jedne z nich poradzą sobie – i mamy przecież takie przykłady – a inne nie. Przykładem takiego strategicznie położonego miasta może być Ełk. On ewidentnie wymaga wsparcia, ponieważ wokół niego jest duży region bez dużego ośrodka, to naturalny potencjalny biegun wzrostu. Takich przykładów jest więcej – chociażby Piła czy Koszalin ze Słupskiem.

Tutaj trzy kwestie wymagają poważnego rozważenia. Po pierwsze, czy obecny podział terytorialny jest najbardziej efektywny z punktu widzenia policentryczności i zjawiska depopulacji. Po drugie, jak wspierać pewne funkcje, które te średnie miasta mogą spełniać – trzeba się najpierw zastanowić jakie i gdzie. To jest kwestia wykorzystania potencjałów endogenicznych, jakie miasta mają na swoim zapleczu. Mówiąc w uproszczeniu: w jednym miejscu jest sens wspierać turystykę, w innym przemysł, jeszcze gdzieś indziej ze względu na położenie geograficzne widzimy potencjał dla rozwoju logistyki. Trzecie pytanie dotyczy jakości życia i dostępności mieszkań, bo to kształtuje atrakcyjność osiedleńczą, a miasta są przecież napędzane młodymi dynamicznymi ludźmi.

Zatrzymajmy się na razie przy pierwszym z tych pytań. Według jakich kryteriów powinniśmy oceniać właściwość podziału administracyjnego?

Generalnie podział terytorialny powinien się opierać na naturalnych ciążeniach. Powinien też być wyznaczony z myślą o powiązaniach funkcjonalnych – albo tych, które już istnieją, albo tych, które chcemy wykształcić. Trzeba też wychodzić od hierarchizacji systemu osadniczego. Mamy stolicę i ośrodki różnego rzędu – najpierw pojawia się pytanie, ile tych ośrodków drugiego, trzeciego czy czwartego rzędu powinno być. Każdy z tych poziomów jest potrzebny, bo spełnia określone, komplementarne funkcje w całym systemie osadniczym.

Reforma administracyjna przyjęta w roku 1998 zakładała, że funkcja powiatu pomoże mniejszym miastom. Tyle tylko, że wtedy myślano o mobilności i dostępności przestrzennej w kategoriach trochę średniowiecznych, czyli tak jakby liczyła się możliwość przejechania tam i z powrotem w ciągu jednego dnia z pomocą najwyżej konia. Powiaty są po prostu w dużej części zbyt małe, żeby pełnić rolę lokalnych motorów wzrostu. Jeżeli już zdecydowaliśmy się na trzyszczeblowy system podziału terytorialnego, powiatów powinniśmy mieć nie więcej niż jakieś 100-130. A obecnie, łącznie z miastami na prawach powiatu, jest ich 380.

Dlaczego te ośrodki nie mogą być prężnymi biegunami gospodarczymi? Po pierwsze dlatego, że potencjał obecnych stolic powiatowych jest często zbyt mały. Po drugie, kompetencje, w jakie wyposażone są obecnie powiaty, są zbyt ograniczone, aby mogły istotnie kompensować słabość małego ośrodka i być katalizatorem dla innych funkcji. Po trzecie, musimy pamiętać, że w związku ze zmianami demograficznymi wiele miast będzie naturalnie schodzić pod względem potencjału na niższy szczebel hierarchii osadniczej i nie będzie szans, żeby utrzymać aż tyle ośrodków powiatowych. Ich baza ekonomiczna okaże się zbyt słaba, aby utrzymać całą administrację, obsługę itd. Zwłaszcza w obliczu rosnących wydatków na opiekę społeczną w związku ze starzeniem się populacji. To będzie nieracjonalne.

Tylko na tym poziomie dostrzega Pan niedostosowanie?

Powiaty to jeden problem, ale powinniśmy zastanowić się też nad gminami. W Polsce jest ich dzisiaj ok. 2500 – tu znowu trzeba postawić niestety niepopularne pytanie, czy potrzeba ich aż tyle. To, co jest do poprawienia na pewno, to kwestia tzw. gmin obwarzankowych, czyli gmin wiejskich mających siedzibę w nienależącym do nich mieście (jest ich obecnie 157). Jest tutaj pozytywny precedens, czyli Zielona Góra, gdzie gminę miejską połączono w jedno z okalającą ją gminą wiejską o tej samej nazwie. Miasto i tak współpracowało ze swoją gminą podmiejską, bo po roku 2000 mieliśmy tam silną suburbanizację – ludzie przenieśli się pod miasto, ale dojeżdżali do pracy i do szkoły do miasta. W ten sposób przynajmniej zmniejszono balast urzędniczy – nie ma sensu w mnożeniu administracji dla ośrodka głównego i strefy podmiejskiej.

To się w pewien sposób wiąże z dyskusją o polityce metropolitalnej, którą bym rozszerzył na mniejsze miasta. Ciekawe, że właściwie wszystkie opcje polityczne kierunkowo wspierają model, w którym miasto i strefa podmiejska są wspólnie zarządzane. Niestety stanowiska się rozchodzą, kiedy dochodzimy do tego, jak to robić. Jedni twierdzą, że taka integracja musi się wytworzyć naturalnie i oddolnie, inni są zdania, że potrzebna jest jakaś odgórna ingerencja. Osobiście uważam, że stawiając na zmiany oddolne, nie doczekamy się realnej poprawy – państwo musi tutaj zadziałać aktywnie, oczywiście konsultując to z zainteresowanymi.

Nie wspomniał Pan dotąd o województwach, a to przecież one budzą najwięcej emocji.

Właśnie dlatego zostawiłem je na koniec (śmiech). W 1998 roku po wielu targach politycznych przyjęto ostatecznie zasadę, że Polska będzie podzielona na 16 województw. Było przy tym wiele koncepcji wysuwanych przez środowiska naukowo-eksperckie, ale ostatecznie oczywiście zdecydowała polityka – finalny kształt reformy był niewiadomą prawie do ostatniej chwili. I w tym kontekście trochę dziwi mnie obecna sytuacja w środowisku naukowym. Kiedy przed reformą ostatecznie ogłoszono wszystkie granice i stolice, nie pozostawiano na tych rozwiązaniach suchej nitki – eksperci byli praktycznie jednogłośni w krytyce, chociaż już mniej zgodni, jeśli chodzi o to, jak być powinno. Kiedy ten podział się w następnych latach ugruntowywał, zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej, wykształciła się duża grupa ekspertów wspierająca go, mimo że stopniowo ujawniały się wywołane przez niego tendencje polaryzacyjne.

Jeżeli chodzi o mój własny pogląd, uważam, że bardziej efektywny byłby któryś z dwóch modeli. Model pierwszy: zwiększenie liczby województw przy likwidacji powiatów. Model drugi: zmniejszenie liczby województw przy zwiększeniu wielkości powiatów i zmniejszeniu ich liczby.

Mówiąc o zwiększeniu liczby województw ma Pan na myśli te 1-2 raz po raz wracające w dyskusjach, czy bardziej generalny odwrót w stronę modelu małych województw podobnego do tego sprzed reformy?

Mam na myśli przedział w liczbie mniej więcej między 20 a 25, może maksymalnie 30, czyli o połowę mniej, niż było w latach 1975-1998. To by wymagało bardziej dogłębnych analiz. Jest w Polsce na pewno szereg rejonów silnie niedowartościowanych, takich jak np. otoczenie Koszalina i Słupska, o bardzo złej dostępności do stolic województw. Innym przykładem jest województwo mazowieckie – wielkie powierzchniowo, skrajnie spolaryzowane, na peryferiach którego jest kilka ośrodków, które można by wesprzeć. Weźmy Płock, ważny punkt na gospodarczej mapie kraju, siedziba giganta paliwowego PKN Orlen i lokalizacja wielkiej rafinerii. Podobny przykład to Tarnów w województwie małopolskim, siedziba Grupy Azoty. Inni kandydaci to Radom, Częstochowa, Legnica, może Bielsko-Biała. Natomiast nowe województwo mazowieckie, czy raczej warszawskie lub środkowomazowieckie, powinno mieć specjalny status wynikający z tego, że to obszar stołeczny, i mieć terytorium pokrywające się z obszarem naturalnego, najsilniejszego ciążenia Warszawy, czyli mniej więcej od Żyrardowa do Wyszkowa i od Nowego Dworu Mazowieckiego do Grójca. Na południu, zachodzie i wschodzie to jest mniej więcej obszar wyznaczony drogą krajową nr 50.To się powinno wiązać z dążeniem do reindustrializacji. Polska ze swoim błyskawicznie sprywatyzowanym przemysłem weszła w międzynarodowe cykle życia produktów, lokując się w ich środkowych częściach. Kierowane do Polski bezpośrednie inwestycje zagraniczne nie służyły jednak przesuwaniu się naszej gospodarki do najbardziej korzystnych, początkowych faz tych cykli, czyli awansowi z roli podwykonawcy do roli kreatora. To jest to, co się nazywa pułapką średniego dochodu. Duże miasta są z reguły wielofunkcyjne, w związku z czym gospodarczo mogą być oparte niemal na samych usługach. Najlepszym przykładem jest Warszawa, gdzie przemysłu prawie nie ma. Stolica rozwija się dlatego, że jest stolicą i są tu centrale firm, urzędy i inne instytucje, słowem: funkcje decyzyjno-kontrolne. Mniejsze miasta tego nie mają, muszą więc bazować na czym innym. Pamiętam dyskusję z 2006 roku dotyczącą nowej lokalizacji utworzonej parę lat wcześniej największej spółki Skarbu Państwa, czyli holdingu BOT. Zdecydowano się przenieść ją do Lublina, chcąc w ten sposób wzmocnić wschodnią część kraju. Po ogłoszeniu tej decyzji prezydent miasta Andrzej Pruszkowski zwołał konferencję prasową, na której ogłosił, że lokalizacja BOT-u jest najważniejszym dla Lublina wydarzeniem po II wojnie światowej. Myślę, że miał rację. Wielka firma przemysłowa nie tylko zasila budżet samorządowy swoimi podatkami, ale też obrasta spółkami, które ją obsługują i z nią kooperują. A są to wysoce wartościowe miejsca pracy – największa spółka potrzebuje najlepszych kancelarii prawniczych, najlepszego marketingu itd.

Ale nie potrzebuje ich w Lublinie – po takie usługi można łatwo sięgać do Warszawy, bo i stamtąd łatwo je w dzisiejszych czasach świadczyć.

Możliwość kontaktu twarzą w twarz i łatwego spotkania bywa jednak wciąż bardzo ważna. To tworzy na miejscu jakąś pulę stanowisk przyciągających najbardziej kreatywne osoby, które w tym przypadku mogłyby zostać w Lublinie, a nie wyjechać do Warszawy, czy za granicę. Oczywiście nie ma aż tylu najlepszych i największych spółek, aby poumieszczać je w każdym mieście. Można jednak prowadzić politykę przemysłową w tym kierunku, stwarzając zachęty dla lokalizacji właśnie w średnich miastach, wykorzystując dotychczasowe doświadczenia, powiązania, kontakty ludzi itd. Takie struktury istniały przed transformacją, więc można powiedzieć, że jest to kwestia ich odtworzenia, o ile w ciągu już ponad jednego pokolenia nie zaszły zbyt dalekie zmiany, które te sieci współpracy zniszczyły.

Rozumiem, że to dotyczy tylko spółek Skarbu Państwa?

Tak, przede wszystkim. Należało by się zastanowić, czym jeszcze Skarb Państwa dysponuje, co dało by się przenieść poza główne miasta. To zresztą nie tylko kwestia spółek, państwo ma też w ręku różnego rodzaju urzędy i instytucje.

Czyli jest Pan zwolennikiem deglomeracji?

Wolę nazwę „dekoncentracja funkcji”. W Warszawie niewątpliwie mamy do czynienia z hipertrofią, czyli przerostem funkcji. Cóż stoi na przeszkodzie, aby siedzibą Trybunału Konstytucyjnego był choćby i Piotrków Trybunalski? Na Słowacji na przykład jeden z głównych urzędów ochrony środowiska ma centralę wcale nie w Bratysławie, ale w Bańskiej Bystrzycy. Może to jest pomysł, żeby Ministerstwo Środowiska umieścić w Białymstoku, w najbardziej „ekologicznym” regionie? Jakaś dekoncentracja funkcji z Warszawy na pewno jest potrzebna – stolica, mówiąc kolokwialnie, „się wyżywi”, bez tych urzędów na pewno nie podupadnie.

Czy poza zmianą podziału administracyjnego i przenoszeniem kontrolowanych przez siebie instytucji z miejsca na miejsce rząd ma jakieś inne instrumenty w ręku?

Druga ścieżka to wspomniana polityka reindustrializacyjna, która już niestety musi wiązać się z wpompowaniem dużych pieniędzy w gospodarkę. Powinno to być jednak zasilenie punktowe i bardzo precyzyjnie wycelowane w branże i produkty, w których mamy szansę się specjalizować tak, żeby w tych obszarach być najlepsi na świecie. Tymczasem uzależniliśmy się od międzynarodowych koncernów, zainteresowanych głównie niskimi kosztami produkcji i rynkiem zbytu. One nigdy nie zbudują u nas centrów badawczych tworzących nowe, konkurencyjne produkty, to mrzonka. W najlepszym razie założą centra wyspecjalizowanych usług, ale to nie jest rozwój na dłuższą metę. To jest utrwalenie roli podwykonawcy w międzynarodowym cyklu życia produktu i międzynarodowym podziale pracy, a nie o to przecież powinno nam chodzić. Oczywiście, zagraniczny kapitał, kultura organizacyjna, know-how itd. były nam niezwykle potrzebne na początku transformacji. Nie stworzono jednak mechanizmów, choćby takich jak na Węgrzech, gdzie jakiś procent inwestycji musiał być lokowany w przedsięwzięcia prorozwojowe.

Można też tworzyć specjalne zachęty do osiedlania się. Programy takie jak Mieszkanie Plus powinny być tak skonstruowane, żeby zachęcać młodych ludzi do sprowadzania się do Radomia, a nie do Warszawy.

Zastanawiam się, jak wszystko to, o czym rozmawiamy, ma się do popularnej narracji mówiącej, że w epoce, w którą weszliśmy, to wielkie miasta będą głównymi motorami wzrostu. Z drugiej strony mamy popularną już od lat koncepcję klastrów, która również podkreśla znaczenia geograficznej koncentracji przedsiębiorstw, instytucji nauki i całego zróżnicowanego otoczenia biznesu dla powstawania efektów synergicznych, swobodnego przepływu wiedzy i kształtowania się sieci zaufania stymulujących innowacyjność. My mówimy, że depopulacja średnich miast będzie się dla nas wiązać z istotnymi kosztami, w związku z czym należy ją hamować. Czy to jest tak, że skoro logika rozwoju idzie w przeciwnym kierunku, to nasza polityka nakierowana na inwestowanie w średnie miasta, mająca pozwolić na uniknięcie problemów społecznych, będzie nas kosztować jakąś część potencjalnego przyszłego wzrostu PKB? Czy to jest ten rodzaj dylematu, w którym musimy zdecydować, czy bardziej nam zależy na spójności społecznej, czy na globalnej konkurencyjności?

Nie uważam tak. Moim zdaniem bardziej zrównoważony, policentryczny system osadniczy służy rozwojowi gospodarczemu, więc taka polityka byłaby inwestycją w zwiększenie dynamiki PKB. Myślę tak, ponieważ widzimy wyraźnie, że większość polskich miast dzisiaj gospodarczo funkcjonuje poniżej swojej potencjalnej efektywności. W tym wszystkim chodzi więc o aktywowanie niewykorzystanego potencjału.

Natomiast jeżeli wspomina Pan o koncepcji klastrów, to w Polsce dotychczas zbyt dużo poświęcano uwagi jej „miękkim”, społecznym elementom. Niewątpliwie są one ważne, ale podstawą jest sprawna infrastruktura. Według mnie, aby uzyskiwać efekty synergii z koncepcji usieciowienia, po pierwsze trzeba związać miasta będące ogniwami tych klastrów efektywną siecią komunikacyjną, w tym transportową. Ja nazywam to spójnością transportowo-osadniczą. Tutaj mieliśmy niestety do czynienia z kolosalnymi błędami polityki transportowej. Jeżeli chcemy mówić o efektywności, to musimy po pierwsze łączyć największe ośrodki miejskie, przemysłowe, usługowe itd. Tymczasem po roku 1990 Polska zamiast wiązać największe swoje miasta w spójny i efektywny system transportowy, w pierwszej kolejności inwestowała w trasy głównie tranzytowe, jak na przykład A2 i A4, w dużej mierze obsługujące import z Zachodu. Doprowadzono do tego, że odtworzył się system szachownicowy, który jest nieefektywny…

System szachownicowy?

Najbardziej efektywny schemat transportowego związania miast to tzw. system koncentryczno-radialny. Gdybyśmy chcieli go schematycznie rozrysować, to przypominałby koło od roweru – piastę, od której odchodzą szprychy, a pomiędzy nimi są jeszcze kolejne okręgi. Taki układ zapewnia najkrótsze czasy przejazdu. Jeszcze do lat 70. ubiegłego wieku wszystkie plany budowy dróg pierwszego rzędu były oparte właśnie na tym modelu – drogi wychodzące z Warszawy, a dalej układające się z grubsza w okręgi otaczające w mniejszej lub większej odległości stolicę. Co ciekawe, gdy się spojrzy na mapę, nasz układ transportowy może rzeczywiście wyglądać na koncentryczno-radialny, ale nie z perspektywy Warszawy, tylko… Berlina. To nie jest teoria spiskowa – po prostu w transporcie uwidoczniły się naturalne procesy ekonomiczne, siła niemieckiego rynku. Mamy w Polsce system policentryczny z głównymi ośrodkami: Warszawą, Krakowem, Górnym Śląskiem, Wrocławiem, Poznaniem i Trójmiastem. To jest tzw. polski heksagon, który trzeba związać w pierwszej kolejności.

Natomiast system szachownicowy polega na tym, że układ transportowy poprowadzony jest „w kratkę”, tworzy się siatka z głównymi drogami schodzącymi się prawie prostopadle w osiach północ-południe i wschód-zachód. Był on zaprojektowany po I wojnie światowej dla kolonii afrykańskich, można to znaleźć w starszych podręcznikach geografii transportu. Objawem takiego myślenia jest strategiczna decyzja, by największy priorytet przyznać trasie biegnącej z Gdańska do Łodzi i Górnego Śląska, a nie z Gdańska do Warszawy i z Warszawy do Krakowa lub Wrocławia. Szkielet naszego systemu stanowią obecnie autostrady A4, A2 i A1 oraz drogi ekspresowe S3, S6 i S19 – układ szachownicowy z punktu widzenia Polski, koncentryczno-radialny z punktu widzenia Berlina.

Uważam tu za rzecz oczywistą, że powinniśmy byli w większym stopniu postawić na połączenia skośne. To złe rozpoznanie priorytetów mści się do dziś. Droga ekspresowa Gdańsk-Warszawa jest wciąż niedokończona, powinna być zresztą budowana w pierwszej kolejności wzdłuż Wisły na odcinku Toruń-Włocławek-Płock-Warszawa, bo to jedno z najbardziej efektywnych pasm potencjalnej współpracy średnich i dużych miast w Polsce, jeśli liczyć liczbę, wielkość i odległości między nimi. Najważniejszego według mnie geopolitycznie połączenia, czyli ciągu S8-Via Baltica, środkowej części osi Praga-Wrocław-Łódź-Warszawa-Białystok-Wilno-Ryga-Tallin, cały czas nie ma, a w dodatku jeszcze podjęto błędną decyzję o ominięciu przez tę trasę stolicy Podlasia. Od roku 1990 minęło prawie 30 lat, a my to połączenie budujemy dopiero teraz! Mamy więcej takich niekonsekwencji, na przykład autostradę A2, która nie biegnie ani przez Gorzów Wielkopolski, ani przez Zieloną Górę, tylko dokładnie wpół drogi między obydwoma miastami, gdzie przecina się z przeprowadzoną południkowo drogą S3. Główne drogi powinny krzyżować się przy ważnych miastach, a nie w lesie. Rozumiem, że w tym przypadku decyzja była zdeterminowana przez historyczne uwarunkowania rozwoju sieci transportowej w Niemczech i dowiązanie do autostrady A12 po niemieckiej stronie.

W naszej rozmowie pojawił się przelotnie wątek suburbanizacji – chciałbym do niego wrócić. Myślę, że wspólnym mianownikiem tego wszystkiego, o czym mówiliśmy, jest pytanie o najbardziej efektywne sposoby na okiełznanie przestrzeni, którą dostaliśmy do dyspozycji. Rozlewanie się miast chyba bardzo dobrze się w ten tok myślenia wpisuje – wiele atramentu wylano w ostatnich latach, żeby uświadomić jak niekorzystne jest to zjawisko. Przywoływał Pan przykład Zielonej Góry, która włączyła do miasta podmiejską gminę obwarzankową. Biorąc pod uwagę wszystkie uwarunkowania kulturowe – to jak Polacy myślą o dobrym, wygodnym życiu, które w powszechnym wyobrażeniu jest zlokalizowane w wolno stojącym domu pod lasem i z dala od sąsiadów – zastanawia mnie, czy to jest rzeczywiście recepta, czy raczej zaproszenie do jeszcze bardziej ekstensywnej gospodarki przestrzenią.

Suburbanizacja ma różne oblicza. Polski urban sprawl jest inny niż zachodni. Na Zachodzie powstają całe ulice niskich domków otoczonych trawnikami, z charakterystycznymi ślepymi uliczkami, tzw. sięgaczami. Są to jednak zwarte osiedla podmiejskie, z wyznaczonymi liniami zabudowy. W Polsce mamy wiejską ulicę z nierównymi działkami, które są zabudowywane osobno i nie po kolei – mamy więc dom, potem cztery puste działki, znowu dom, trzy puste działki i kolejny dom dopiero za „rogiem”, który wyznaczają tylko krzyżujące się ulice, bo narożna działka też stoi pusta. Jedno i drugie jest nieefektywne, ale na Zachodzie jest w tym przynajmniej porządek – wiemy, gdzie jest las, gdzie pole, a gdzie zabudowa. W Polsce kompletny miszmasz.

Zabudowa nam się rozprasza z dwóch powodów. Pierwszym są czynniki ekonomiczno-społeczne i kulturowo-modernizacyjne, czyli to, że chcemy mieszkać w większym domu, lepszym otoczeniu itd. Ale drugi czynnik jest tu ważniejszy: mamy bardzo zły system planowania przestrzennego. Nie tylko złe regulacje prawne, ale też złe orzecznictwo. Dlatego dostajemy plany miejscowe, w których jest wielka nadpodaż gruntów budowlanych – obecnie to już 1,2-1,3 mln hektarów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową! Są już głosy, że mamy bańkę spekulacyjną, niektórzy ekonomiści szacują jej wartość na 300-550 miliardów złotych – jest to kwota, o jaką spadłaby wartość gruntów budowlanych w Polsce, gdyby wszyscy chcieli je w jednym czasie sprzedać i okazałoby się, że na taką ilość nie ma nabywców, bo podaż przekracza popyt kilkudziesięciokrotnie. Jeżeli podliczymy, ile osób mogłoby zamieszkać na tej przestrzeni, wyjdzie nam…

…słyszałem wersję o 300 milionach.

To trochę przesada, według naszych szacunków wykonanych w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN dla resortu infrastruktury i budownictwa w planach miejscowych jest to jakieś 58-60 milionów, z czego na terenach odrolnionych po 2003 roku około 12 milionów potencjalnych mieszkańców do zasiedlenia. Ale pamiętajmy też, że planami miejscowymi pokryte jest na razie tylko ok. 30% powierzchni kraju, więc to zdecydowanie nie wyczerpuje powierzchni, którą można zagospodarować na cele mieszkaniowe. Łącznie z tymi miejscami, gdzie można budować na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, sądzimy, że w Polsce mamy grunty przygotowane pod zasiedlenie w nowej zabudowie przez 120-150 milionów ludzi. 60, 150 czy 300 milionów, każda z tych liczb jest horrendalnie wysoka! Ważne jest w tym to, że mamy w Polsce wielką nadpodaż gruntów budowlanych. Właśnie przez to rozprasza się zabudowa – można budować właściwie gdziekolwiek się chce.

To bardzo kosztowna gospodarka. Jeżeli dom od domu stoi w odległości 100 metrów, a gdzieś indziej domy stoją co 300, czy nawet 1000 metrów, to wiadomo co jest droższe do obsłużenia. To można dosyć dobrze policzyć – koszty budowy dróg, wodociągów, kanalizacji, oświetlenia, odśnieżania, już nie mówiąc o kosztach prywatnych związanych z uzależnieniem od samochodu, bo nie ma przecież szans, żeby taką strukturę sensownie związać komunikacją publiczną.

To, co się stało w Polsce jest bardzo charakterystyczne. W klasycznych teoriach suburbanizacja dotyczy rozlewania się dużych miast. Z naszych badań wynika jednak, że w Polsce zjawisko to dotyczy nie tylko Warszawy czy Poznania, już nawet nie tylko takich miast jak Olsztyn czy Rzeszów, ale nawet takich jak Zambrów i Pińczów! Rozpraszają nam się wszystkie miasta i w ogóle cała zabudowa w kraju – tak miejska, jak i wiejska.

Skoro koszty rozproszenia zabudowy są tak konkretne, to czy dysponujemy danymi obrazującymi ich skalę?

Tak się składa, że Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN przygotowuje właśnie raport na temat kosztów chaosu przestrzennego w Polsce. Uczestniczę w pracach zespołu, który się tym zajmuje. Wychodzi nam, że każdego roku kosztuje to gospodarkę i społeczeństwo kilkadziesiąt miliardów złotych (konkretne liczby wymagają jeszcze doprecyzowania). Same nadmierne dojazdy do pracy – dodatkowe kilometry, dodatkowo spalona benzyna, czas zmarnowany w korkach – generują koszty idące w miliardy. W samej aglomeracji warszawskiej to ok. 2 mld złotych. Nie mówię nawet o tym, jak to wpływa na więzi społeczne i rodzinne, na których zawiązywanie i pielęgnowanie brakuje już czasu. Cały czas jednak liczymy kolejne rodzaje tych uchwytnych kosztów i myślę, że możemy nawet dojść do sumy 100 miliardów złotych rocznie. O tyle mniej konkurencyjna jest polska gospodarka.

Co z tym można robić?

To trudny problem. Do pewnego stopnia trzeba przyjąć, że mleko się rozlało, nie możemy przecież po prostu tych wszystkich rozproszonych domów poprzenosić. Skoro mamy złe plany miejscowe, z nadpodażą gruntów budowlanych, to można powiedzieć, że trzeba je ponaprawiać – np. grunty wcześniej odralniane z powrotem „urolnić”. Tyle tylko, że robiąc to trzeba by powypłacać odszkodowania właścicielom. Policzyłem, że byłby to koszt mniej więcej w granicach 150-300 miliardów złotych – jest oczywiste, że budżetów gmin na to nie stać. Skoro tak, to trzeba szukać innych pomysłów.

Jednym z rozwiązań mogłoby być to, żeby osoby i przedsiębiorstwa, które pobudowały się daleko i funkcjonują w rozproszeniu, ponosiły jakąś część kosztów publicznych generowanych przez takie decyzje. Dlaczego wszyscy w gminie, także ci mieszkający w zabudowie zwartej, mają się składać na bardzo wysokie koszty np. odśnieżania do odległych posesji? To jest kwestia bardziej odważnej polityki podatkowej gmin. Drugie możliwe narzędzie: trzeba się zastanowić nad wprowadzeniem podatku od gruntów niezabudowanych. Może wtedy ich właściciele sami zechcą wrócić do stawki, która obowiązywała dla poprzedniego przeznaczenia terenu, np. funkcji rolnej. W ten sposób moglibyśmy ukrócić spekulacje i powiązane z nią zjawiska korupcyjne.

Dobrze, ale to są wszystko działania podmiotów trzecich. A co z samym zainteresowanym samorządem? Hipotetyczna sytuacja: jestem prezydentem i chcę zrobić coś z moim miastem, które się rozlewa. Jakie mam możliwości, żeby zapoczątkować powrót do miasta?

Niewielkie. Prawdę mówiąc sądzę, że to się da rozwiązać tylko na poziomie centralnym. Gmina powinna mieć ustawowo wyznaczony pułap przeznaczania terenów na cele budowlane, zwłaszcza mieszkaniowe. Dlatego osobiście bardzo kibicuję pracom nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Tam znajduje się rozwiązanie nakładające na gminę obowiązek opracowania najpierw prognozy demograficznej, do której musi być później dostosowana podaż terenów. Nie można będzie zaplanować terenów mieszkaniowych dla liczby mieszkańców wielokrotnie przekraczającej prognozę demograficzną. Uważam zresztą, że plany miejscowe dla częściowych, małych powierzchni powinny być w ogóle wycofane – zamiast nich powinny być plany dla całej gminy, albo chociaż dla całych sołectw, dzielnic, większych kwartałów ulic w dużych miastach. Tę rolę próbuje teraz wypełnić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale ono nie jest aktem prawa miejscowego. W każdym razie nie może być tak jak teraz, że w gminie mamy rozplanowane różne mniejsze lub większego skrawki przestrzeni, a nie mamy spójnego planu dla całości.

W Pańskiej ekspertyzie o średnich miastach napisanej dla Ministerstwa Rozwoju stwierdzał Pan, że w kontekście zmiany demograficznej najczarniejszym scenariuszem byłoby, gdyby gminy teraz zaczęły konkurować między sobą i wyszarpywać sobie wzajemnie mieszkańców. Wydaje mi się, że zjawisko rywalizacji między gminami można obserwować już od dawna. Ona istnieje również między miastami a ich gminami podmiejskimi, a suburbanizacja, przynajmniej częściowo, jest moim zdaniem jej wynikiem.

Tak, oczywiście, że jest.

Ale czy rywalizacja nie jest wpisana w samą ideę zarządzania opartego na samorządności?

Wytoczył Pan ciężkie działa (śmiech). Dochodzimy więc do fundamentów, do pytania o reformy roku 1990. Czy my jako społeczeństwo, znajdując się na pewnym poziomie rozwoju, dorośliśmy wtedy i dziś do demokracji i samorządności? Chcę przez to zapytać, czy umiemy na przykład myśleć kategoriami dobra wspólnego i spojrzeć poza czubek własnego nosa.

W samorządach myślimy kategoriami dobra wspólnego zakreślonego granicami lokalnymi.

Właśnie, tu jest istota problemu. Myślimy kategoriami własnego  podwórka, ulicy i miasta, ale zbyt często zapominamy, że stanowimy też część większej całości – kraju, społeczeństwa, narodu. Daliśmy gminom bardzo dużą władzę, co ilustruje konstytucyjna zasada domniemania kompetencji na ich rzecz. Gminy mogą właściwie swobodnie ignorować plany zagospodarowania wyższego rzędu. Nawet Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju była z góry bojkotowana przez wiele gmin. Myślę, że to zły porządek. Lokalne potrzeby muszą być zharmonizowane z interesem państwa i temu interesowi się nieraz nawet podporządkowywać. To myślenie jest potrzebne też na dole – myślimy nie tylko o naszej gminie, ale mamy też jakieś miejsce i rolę w województwie czy kraju. To powinno działać w dwóch kierunkach.

Szczególnym przypadkiem jest stolica. Jeżeli miasto pełni funkcje stołeczne, to nie może uważać się za zwykłą gminę, ponieważ służy całemu krajowi, i jemu też zawdzięcza tak silną pozycję ekonomiczną i dochody. Z tymi korzyściami powinny więc nierozerwalnie wiązać się pewne obowiązki. Dlatego zarządzanie miastem i planowanie przestrzenne nie może być w związku z tym domeną samej gminy – państwo powinno tu mieć również coś do powiedzenia.

Gminy mają zbyt dużo kompetencji?

W zakresie planowania przestrzennego samorządy posiadają na pewno zbyt dużo swobody. Nawet najwięksi apologeci reformy samorządowej 1990 r. przyznają, że planowanie przestrzenne się nie udało. Paradoksalnie, wiele gmin chętnie zmniejszyłoby swoje prerogatywy. Znam przykłady urzędów, które nie mogą zablokować złej dla ładu przestrzennego inwestycji, bo skonstruowane „na górze” prawo daje zbyt wielką swobodę lokalizacyjną. To kwestia związana z panującym obecnie w orzecznictwie praktycznym brakiem możliwości ograniczenia prawa do zabudowy w stosunku do własności gruntu. Po roku 1990 wyzbywaliśmy się planowania przestrzennego jako przeżytku komunizmu, chociaż kraje najsilniej wolnorynkowe mają w tym zakresie regulacje wysoce rozwinięte. To w połączeniu ze złym prawem i orzecznictwem skończyło się u nas chaosem przestrzennym, którego skutki zmuszeni jesteśmy znosić wszyscy.

Materiał został dofinansowany ze środków programu Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego „Promocja literatury i czytelnictwa” na realizację projektu „Idee mają znaczenie”.