Jakubowski: Kto korzysta, ten powinien płacić

Jedenaście miliardów złotych. Tyle wynosi różnica między wpłatami z viaTOLL-a i bramek autostradowych a środkami przeznaczonymi w latach 2011–2015 na autostrady i drogi krajowe z budżetu państwa. Musimy zmienić system finansowania infrastruktury drogowej i wprowadzić zasadę „kto korzysta, ten płaci”. Koszt utrzymania i inwestycji drogowych w większym stopniu musi zostać przeniesiony z podatków wszystkich obywateli do kieszeni samych kierowców. Kierowców, którzy dzisiaj są przez państwo faworyzowani kosztem choćby kolei i jej pasażerów. O tym, jak w praktyce miałby funkcjonować taki system z Bartoszem Jakubowskim, jednym z autorów raportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego pt. „Odkorkować Polskę”, rozmawia Maciej Dulak.

Co skłoniło Was do przygotowania raportu na tak, wydawałoby się, specjalistyczny temat właśnie teraz?

Po pierwsze, lato jest okresem, w którym drogi szybkiego ruchu stają się bardziej obciążone, co ostatecznie prowadzi do powstawania olbrzymich korków, szczególnie w okolicach bramek autostradowych. Po drugie, w roku 2018 dobiegnie końca umowa rządowa z firmą Kapsch, która jest operatorem systemu poboru płatności elektronicznych viaTOLL.

Pojawiają się więc sprzyjające okoliczności, aby poruszyć tematykę związaną z poborem opłat od użytkowników dróg, tym bardziej, iż obecny minister infrastruktury uważa bieżący system za przestarzały i nienadający się do dalszego użytkowania. Ta przesłanka skłoniła nas do zastanowienia się, jak tak naprawdę powinien wyglądać system elektronicznego poboru opłat w nowoczesnym kraju, który poważnie traktuje swoich obywateli. Po analizach prawnych oraz technicznych dotyczących funkcjonowania aktualnego systemu powstał raport, który – mamy nadzieję – zainicjuje na poważnie debatę publiczną dotyczącą tego zagadnienia. Do roku 2018 mamy jeszcze trochę czasu i być może uda się zainspirować rząd do mądrych i odpowiedzialnych działań, unikając przy tym podejmowania pochopnych decyzji.

Jeśli mówimy o wprowadzeniu nowego systemu odpłatności za korzystanie z dróg, warto wyjaśnić, jak aktualnie wygląda model finansowania bieżących potrzeb związanych z utrzymaniem systemu dróg i autostrad. Czy jest on efektywny, skoro według Waszych danych w latach 2011–2015 dopłaciliśmy do niego w sumie 11 miliardów złotych?

Bieżący system wygląda całkiem nieźle, szczególnie jeśli porównamy go np. z koleją, gdzie w zależności od zebranych opłat od przewoźników część szlaków jest wyremontowana, a reszta zostawiona „dziurawa”. W przypadku dróg i autostrad takich sytuacji zasadniczo nie ma, gdyż państwo w całości finansuje ich utrzymanie ze środków publicznych. Stąd te 11 miliardów. Jest to różnica między wpłatami z viaTOLL-a i bramek autostradowych a tym, ile państwo wydaje na utrzymanie wszystkich dróg krajowych i autostrad (obejmuje także drogi ekspresowe).

Tabela 1.: Funkcjonowanie systemu poboru myta w Polsce w latach 2011–2015 oraz dane o kosztach utrzymania dróg krajowych i autostrad (dane w mln złotych). Autorzy opracowania: Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

Należy tutaj również pamiętać o opłatach dla koncesjonariuszy. Autostrady A1 oraz A2 powstały na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego, ponieważ rząd nie dysponował wtedy odpowiednimi środkami. Teraz koncesję, którą udzielił, musi spłacać. Można to porównać do zwykłego kredytu, którego raty należy regularnie uiszczać. Oczywiście – jak sama nazwa wskazuje – drogi są drogie, więc ten kredyt dużo kosztuje, znacznie więcej niż w przypadku wybudowania tych autostrad przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przy wykorzystaniu środków unijnych i własnych. Niestety panujące wtedy warunki (brak odpowiednich środków w budżecie państwa) oraz presja związana z rozwojem dróg szybkiego ruchu wymusiła takie inwestycje.

Od kilku lat mamy w Polsce system, który jest stabilny i zapewnia odpowiednie środki, czego dowodem jest poprawiający się w Polsce stan dróg – nie tylko pod kątem długości, ale również jakości czy bezpieczeństwa. Problemem nie jest więc jego złe działanie, ale to, że dopłacają do niego wszyscy obywatele kraju, a nie sami użytkownicy.

Czy taki system partnerstwa publiczno-prywatnego jest efektywnym i korzystnym rozwiązaniem, czy powinniśmy unikać takiego modelu w przyszłości?

Kiedyś środki unijne się skończą i nie będziemy mieć możliwości innego finansowania budowy nowych dróg. Natomiast nie może odbywać się to na takich zasadach, jak dotychczas, gdzie umowy koncesyjne były tajne, a operator autostrady zawsze miał zagwarantowane wynagrodzenie. Można również wrócić do bardzo konserwatywnego pomysłu z poprzedniego wieku, aby budować nowe autostrady na zasadzie tworzenia spółek celowych, finansowanych obligacjami państwowymi. Jest to przewidziane w polskim prawie i samo Ministerstwo Infrastruktury wspominało już o korzystaniu ze spółek celowych i uważam to za rozwiązanie lepsze od systemu partnerstwa publiczno-prywatnego.

Oprócz środków z viaTOLL-a i bramek autostradowych istnieją inne wpływy, takie jak opłata paliwowa, która zasila Krajowy Fundusz Drogowy w 80%. W przypadku wprowadzenia waszego projektu zostałaby ona zlikwidowana czy też obniżona?

Opłata paliwowa nie musi istnieć. Odpowiednia dyrektywa unijna określa jedynie minimalny poziom opodatkowania metra sześciennego paliwa płynnego. Czy my je opodatkujemy akcyzą, czy opłatą paliwową, czy jakimkolwiek innym podatkiem niż VAT, nie ma to żadnego znaczenia. Z opłaty paliwowej w obliczu powszechnej opłaty drogowej możemy zupełnie zrezygnować, tak aby opodatkowanie litra paliwa wynosiło minimum narzucone w dyrektywie UE. Naszym zdaniem to dobry pomysł, ponieważ należy opodatkować jeżdżenie po drogach, a nie koszenie trawy. Poza tym 80% środków z opłaty paliwowej trafia do Krajowego Funduszu Drogowego, a pozostałe 20% zasila Fundusz Kolejowy, co jest nieco dziwne.

W takim razie powinna pozostać jedynie opłata drogowa? Przy istnieniu kilku różnych podatków kierowcy mogą czuć się zirytowani, iż państwo „wyciąga” od nich pieniądze na kilka różnych sposobów.

Póki jesteśmy w UE, nie zrezygnujemy całkowicie z dodatkowych podatków nałożonych na paliwa płynne. Można natomiast zejść do absolutnego minimum określonego dyrektywą i oprzeć się na opłatach drogowych. Bardzo bym chciał, aby nasi politycy lobbowali w Parlamencie Europejskim za włączeniem systemu płatności dróg jako podatku powiązanego z podatkami paliwowymi. Ten sam olej napędowy wlewamy do kosiarki, traktora czy lokomotywy spalinowej, a przecież nie wiążę się to z korzystaniem z dróg.

System poboru opłat za korzystanie z dróg szybkiego ruchu (autostrad i dróg ekspresowych) w Polsce przerabialiśmy już dwukrotnie. Najpierw były bramki, na które wydaliśmy 1,5 mld złotych, następnie system viaTOLL, na który przeznaczyliśmy kolejne 1,5 mld złotych. Propozycja CAKJ opiera się na systemie satelitarnym, który śledzi odległości przejechane przez pojazdy. Jaki będzie koszt implementacji tego rozwiązania? Nie obawiacie się, że za kilka lat okaże się ono nieadekwatne i znowu będziemy szukać nowego, kosztownego rozwiązania?

Po pierwsze, taki system, który zaproponowaliśmy, funkcjonuje już na Słowacji i nie słychać głosów, aby chciano z niego rezygnować. Po drugie, zgodnie z regulacjami unijnymi, musi być on interoperacyjny. Jeśli ktoś ze Słowacji przyjedzie ze swoją „puszką” (urządzenie do poboru opłat) do Polski, musi ona zadziałać i odwrotnie. Jest to droga, którą będą podążać inne kraje europejskie, dlatego powinniśmy postawić na metodę umożliwiającą za kilka lat przejazd z jednym urządzeniem przez cały kontynent. Implementacja takiego rozwiązania pozwoli uniknąć sytuacji z przeszłości, kiedy całe szyby były wyklejone winietami lub obecnych rozwiązań z posiadaniem dziesięciu różnych urządzeń i każdorazowego włączania i wyłączania ich po przekroczeniu granicy.

Oczywiście istnieją koszty wdrożenia, ale ograniczają się one w zasadzie do zakupu urządzeń pokładowych i są o wiele niższe od tego, co przerabialiśmy w 2011 roku z viaTOLL-em, kiedy przez pierwsze dwa lata praktycznie wszystkie przychody systemu pożarły koszty montażu bramownic. Było to szczególnie widoczne w miejscach, gdzie nie było prądu, co powodowało konieczność korzystania z agregatów prądotwórczych, które pochłaniały ogromne pieniądze. Praktycznie pierwsze dwa lata były spłacaniem powstałej infrastruktury i dopiero od trzech lat przynoszą one zyski.

No właśnie, o ile w systemie viaTOLL płatne są tylko poszczególne odcinki, Wasz projekt zakłada dla pojazdów powyżej 3,5 tony odpłatność za każdy przejechany kilometr, bez względu jakiego rodzaju będzie to droga.

Docelowo tak miałoby to wyglądać. Wszystko zależy jednak od regulacji na szczeblu krajowym. Przy systemie, który proponujemy, władze centralne mogą regulować wszystko swoją polityką. Mogą wskazywać, czy wszystkie przejazdy na drogach krajowych są płatne, czy tylko ich część. Mogą również rozszerzyć zakres płatności o drogi wojewódzkie, powiatowe itd. Nasz system będzie na te wszystkie działania pozwalać. Należy jednak zaznaczyć, iż nie wszystkie drogi będą objęte opłatami, bo np. drogi wewnętrzne będą z systemu wyłączone. Implementacja zakresu tych opłacanych będzie opierać się jedynie o rozporządzenia ministra, który zadecyduje, gdzie płacimy i wprowadzenia tych danych do systemu informatycznego. Oczywiście chcielibyśmy, aby wszystkie drogi były płatne. System ma być przede wszystkim elastyczny i umożliwić jego stopniowe rozszerzanie na wszystkie drogi krajowe, autostrady, a w przyszłości resztę dróg.

Jak będzie wyglądać w takim razie opłata za przejazd pojazdów osobowych? Mam dziwne przeczucie, że ich kierowcy zaczną uciekać z płatnych odcinków, nawet kosztem wydłużonego czasu podróży.

Nic takiego się nie wydarzy, czego dowodem są choćby obecne korki na płatnych przecież autostradach A4 oraz A1. Dla użytkowników pojazdów osobowych kluczowy jest czas podróży, nie te dodatkowe opłaty. Chyba że mamy do czynienia z tak ich horrendalnym poziomem jak w wypadku autostrady A2. Ale to już przypadek wyjątkowy i w naszym systemie do wyeliminowania. Warto jeszcze dodać, że nieraz powodem do ucieczki nie jest wcale istnienie opłat, lecz problemy z przepustowością bramek – ludziom zwyczajnie nie chce się stać w gigantycznych kolejkach, aby tę opłatę za wjazd na autostradę uiścić. Wyłączenia samochodów osobowych z opłat mają dotyczyć tych dróg, które nie posiadają innej bezpłatnej trasy alternatywnej. Będą to miejsca, gdzie zbudowano obwodnice lub gdzie nastąpiła przebudowa drogi krajowej na drogę ekspresową, np. cały odcinek drogi S7 od Gdańska do granicy województwa warmińsko-mazurskiego. Opłatami byłby objęty np. odcinek drogi S8 z Łodzi do Wrocławia, który jak najbardziej ma alternatywę i jest odcinkiem nowym, nieprzebudowanym.

Czyli odcinki autostrad A1, A2 czy A4 będą w pełni odpłatne, jako że posiadają trasy alternatywne?

Zgadza się. Te odcinki, które nie są obwodnicami, występują bowiem obwodnice autostradowe – np. A8 wokół Wrocławia czy fragment A2 jako obwodnica Poznania. Na nich opłaty nie będą pobierane. Natomiast wszystkie pozostałe jak najbardziej.

W przypadku pojazdów ciężarowych dane o trasie będą pobierane z urządzenia znajdującego się w środku pojazdu. Natomiast przy pojazdach osobowych proponujecie trzy formy odpłatności.

Tak, jest to adaptacja dobrych rozwiązań z innych krajów. Pierwsza opcja to urządzenie analogicznie działające do viaBOX. Kierowcy mogą go już używać, ale działa jedynie na dwóch odcinkach, więc niewielu użytkowników z niego korzysta. Podsumowując, jest to model, który aktualnie istnieje w wersji systemu viaTOLL, działający tak samo, jak dotychczas, czyli urządzenie zlicza opłaty za kolejny odcinek. Jest to opcja dla osób, które często podróżują.

Druga możliwość to wykup jednorazowego przejazdu, czyli coś, co funkcjonuje m.in. w Portugalii czy Australii. Wykupujemy na stronie internetowej lub za pomocą aplikacji mobilnej operatora systemu trasę, podajemy swój numer rejestracyjny i jedziemy. Czytnik tablic rejestracyjnych umieszczony przy wjeździe na autostradę odczyta naszą tablicę, zweryfikuje, czy mamy uprawnienia i – jeśli wszystko będzie w porządku – pozwoli nam na dalszą podróż.

Trzecia opcja to winieta, która w naszym rozwiązaniu nie jest tania, ponieważ ma być ona skierowana do tych, którzy jeżdżą krótko, ale intensywnie, czyli w tym przypadku turystów lub osoby dojeżdżające płatnymi odcinkami do pracy. Istnieje tutaj opcja wykupu rocznego pakietu, która oczywiście nie należy do najtańszych, ale będzie opłacać się bardziej niż urządzenia pokładowe lub jednorazowe wykupy trasy dla osób, które często podróżują.

Ile mogą wynieść przychody przy założeniu, że system poboru opłat dla pojazdów ciężarowych będzie istnieć na każdym odcinku, a dla pojazdów osobowych na wszystkich odcinkach, gdzie dostępna jest alternatywna trasa? Innymi słowy – kiedy Wasze rozwiązanie będzie w 100% zaimplementowane?

Pytanie co oznacza w 100% zaimplementowane. Szacowaliśmy, że przy poszerzeniu opłat na wszystkie drogi krajowe, co można zrobić w tym momencie przy obecnym stanie prawnym, można liczyć, że przychody wzrosną dwukrotnie. Natomiast to wszystko zależy od postawy przewoźników. Czy system, który zaproponujemy, będzie wdrożony poprawnie i czy nie znajdą się w nim żadne luki. Teoria to jedno, a praktyka – drugie. Często istnieje pokusa, aby coś uprościć i skrócić drogę. Niewątpliwie nasz system będzie wymagać poprawy skuteczności pracy policji i Inspekcji Transportu Drogowego, którą coraz to częściej władza próbuje zlikwidować, a jest bardzo potrzebna. Ktoś musi weryfikować, czy można poruszać się drogą płatną i czy ta opłata została wniesiona. Bez skutecznej kontroli ten system może okazać się nieefektywny.

Jak w takim razie oceniacie szanse na wprowadzenia całkowitej odpłatności dla pojazdów ciężarowych? Transport drogowy zawsze był uprzywilejowany, choćby względem kolejowego. Uważacie, że lobby firm drogowych da sobie narzucić odpłatność za każdy przejechany przez ich ciężarówki kilometr?

Infrastruktura drogowa była droga, jest droga i będzie droga, szczególnie biorąc pod uwagę niezbyt optymistyczne prognozy demograficzne dla naszego kraju. I teraz musimy odpowiedzieć na fundamentalne pytanie: kto ma za nią płacić? Państwo, dokładając rokrocznie do tego „biznesu” kilka miliardów złotych z budżetu, a więc z kieszeni każdego z podatników? Czy może jednak sami użytkownicy dróg w postaci postulowanej przez nas powszechnej opłaty drogowej? Powszechnej pod kątem zasięgu geograficznego, rozszerzonej wobec obecnego modelu, gdzie płatne są tylko autostrady. Ale jednocześnie ograniczonej do samych użytkowników. Ewentualne koszty utrzymania dróg może uratować jedynie przełożenie tych opłat ze wszystkich obywateli na osoby korzystające z infrastruktury.

Jesteśmy krajem tranzytowym na linii wschód-zachód. Chyba lepiej ściągać opłaty z przewoźników zagranicznych, korzystających z naszej infrastruktury drogowej niż całość ciężaru finansowego składać na barki tylko naszych obywateli? Już teraz taka filozofia opłat funkcjonuje w Wielkiej Brytanii, gdzie nacisk kładziony jest na to, aby to właśnie obcokrajowcy wjeżdżający ciężarówkami do kraju płacili za tę podróż. To jest właściwa filozofia i właściwy kierunek zmian.

Wasz projekt różnicuje również stawki za dostęp do infrastruktury ze względu na porę dnia, w której kierowcy się poruszają. Jest to nowe rozwiązanie.

Jest to implementacja obecnych przepisów, które już dziś umożliwiają różnicowanie stawek dostępu ze względu na porę dnia, tylko obecny rząd niespecjalnie się do tego pali. Dodatkowo będzie to próba przeciwdziałania zatorom na autostradach, w momencie kiedy mamy szczyty przewozowe. Daje to możliwość uregulowania ruchu pojazdów, kiedy jest on największy i kiedy popyt przewyższa podaż. Można obniżyć stawkę nocą, kiedy droga jest pusta lub podnieść ją w godzinach szczytu zgodnie z prawami ekonomii. Premiujemy kierowców, którzy wykorzystują w sposób najbardziej efektywny istniejącą infrastrukturę.

Autobusy również będą rozliczane na bardziej preferencyjnych warunkach?

Tak, ponieważ transport autobusowy „zwija się” jeszcze bardziej niż kolej, o czym w Polsce się nie mówi. Obniżenie stawek będzie próbą nie tyle pomocy, co poprawy efektywności przewozów autobusowych, aby w miejscach do których kolej nie dociera (jeśli płatność ma być powszechna), przewoźnicy drogowi byli nadal w stanie utrzymać swoje połączenia i przewozić pasażerów.

Jak więc zmienią się opłaty dla „zwykłego Kowalskiego”, który będzie podróżować z Krakowa do Gdańska? Czy wprowadzenie opłat będzie dla niego dużym kosztem i czy mocno to odczuje?

Dla osób jeżdżących pojazdami samochodowymi będą to właściwie nieodczuwalne zmiany. Wysokość stawek w naszym projekcie pozostaje na stałym poziomie, rozszerzamy tylko katalog dróg objętych opłatami. Jest to szansa, aby zapewnić im utrzymanie, a z drugiej strony to impuls, aby nie budować infrastruktury, która nie będzie w stanie sama się utrzymać. Mamy w Polsce drogi ekspresowe, na których natężenie ruchu nie uzasadniało ich budowy. Za przykład może posłużyć tutaj droga S22 z Elbląga do granicy z Obwodem kaliningradzkim, która z przyczyn oczywistych nie jest w ogóle wykorzystywana, a będziemy ją musieli utrzymywać. Ciężko wymagać, żeby GDDKiA zamknęła drogę ekspresową, ponieważ korzysta z niej zbyt mało osób. Niestety, jeśli chcemy mieć wysoką jakość dróg, to użytkownicy muszą za nie płacić. Nie możemy dopuścić do tego, aby osoby, które nigdy nie korzystają z autostrady czy ekspresówki, były zmuszone do ich finansowania.

Rozmawiał Maciej Dulak