Na drogi trzeba płacić. Podwyżka opłaty paliwowej to złe rozwiązanie prawdziwych problemów
Poselski projekt ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych, który w ubiegłym tygodniu został złożony w Sejmie przez posłów partii rządzącej, zdążył już na dobre rozpalić debatę publiczną. Niestety, obecna dyskusja oparta na emocjach nie ma większego sensu. Lepiej bowiem dyskutować o faktach dotyczących infrastruktury drogowej niż przerzucać się hasłami o „łupieniu kierowców” czy „patriotyzmie sprzedanym za 20 groszy”. A fakty są takie, że samorządy pilnie potrzebują pieniędzy na drogi. Problem w tym, że podwyżka opłaty paliwowej nie jest rozwiązaniem optymalnym.
Jakie są zatem fakty? Po pierwsze, większość kosztów budowy i utrzymania infrastruktury drogowej w Polsce ponoszą samorządy. Drogi w ich zarządzie to ponad 93% wszystkich utwardzonych dróg w kraju. Co więcej, w latach 2006‒2015 samorządy wybudowały łącznie 37,7 tys. km nowych dróg, zarządzając siecią długości ponad 271 tys. km. Dla porównania, sieć znajdująca się w gestii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) to zaledwie 19,2 tys. km. Warto podkreślić, że wraz z długością dróg, wzrastały również wydatki samorządów na ten cel – województw aż o 81%, powiatów i miast na prawach powiatu o 50%, a gmin o 47%. Tym samym wydatki na infrastrukturę drogową stały się jedną z głównych pozycji w budżetach samorządów.
Po drugie, w przeciwieństwie np. do edukacji, drugiej istotnej pozycji budżetowej jednostek samorządu terytorialnego (JST), samorządy nie otrzymują dotacji celowej z budżetu państwa na budowę i zarządzanie infrastrukturą. JST nie posiadały i nie posiadają bowiem żadnego udziału w podatkach i opłatach związanych (choćby pośrednio) z eksploatacją infrastruktury ‒ przychody z ich tytułu trafiają bezpośrednio do budżetu państwa oraz Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), do których samorządy nie mają dostępu (nie licząc realizowanego w latach 2008‒2015 Programu Przebudowy Dróg Lokalnych). Również opłaty pobierane za korzystanie z dróg krajowych i autostrad w całości zasilają KFD, choć trzeba pamiętać, że ich wysokość do 2015 roku włącznie nie wystarczała nawet na pokrycie płatności wobec koncesjonariuszy autostrad.
Po trzecie, system prawny wciąż nie pozwala samorządom na pobieranie myta za przejazd swoimi drogami, a na wprowadzenie poboru opłat za korzystanie z mostów żaden z samorządów się jeszcze nie zdecydował.
W efekcie samorządy pokrywają całość kosztów utrzymania dróg znajdujących się pod ich zarządem, nie będąc w stanie czerpać przychodów z odbywającego się na nich ruchu.
W świetle przedstawionych wyżej danych, pomysł opodatkowania paliw daniną na rzecz samorządów wydaje się czymś oczywistym, a wręcz mocno spóźnionym. Oczywiście, nie należy zapominać, że JST w ostatnich latach mogły korzystać ze środków unijnych oraz krajowych, m.in. w ramach Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, który opiewał na 6,2 mld zł (przez 8 lat). Pieniądze te były jednak zaledwie kroplą w morzu potrzeb – samorządy wojewódzkie rocznie wydają na drogi 7 mld zł, powiatowe – 10,6 mld zł, a gminne 7 mld zł.
W przeciwieństwie jednak do dróg zarządzanych przez GDDKiA, użytkownicy dróg samorządowych w żaden sposób nie partycypują w kosztach ich eksploatacji. A użytkowników tych z roku na rok jest coraz więcej – w latach 2005‒2015 ruch wyłącznie na drogach wojewódzkich zwiększył się ogółem o 28%, przy czym sam ruch samochodów ciężarowych z przyczepą zwiększył się aż o 58%.
Tym samym władze lokalne dotują sektor przewozów ciężarowych, który bardzo chętnie korzysta z dróg samorządowych, omijając płatne odcinki dróg krajowych i autostrad.
Przygotowana przez posłów PiS odpowiedź na ten problem nie jest innowacyjna, bowiem stanowi kompilację istniejących przepisów – ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2003 nr 217 poz. 2124) oraz uchwały Rady Ministrów w sprawie ustanowienia „Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych”. Z pierwszego z wymienionych aktów prawnych zaczerpnięto konstrukcję nowego podatku, opierającą się na nominalnym opodatkowaniu paliw, oraz konstrukcję nowego funduszu celowego, jak również sposób kierowania na jego rachunek przychodów z tytułu nowej daniny (i sposób jej waloryzacji). Z drugiego natomiast powielono konkursowy tryb przydzielania środków. Wizję legislatora uzupełnia zaczerpnięty z unijnych programów operacyjnych obowiązek informowania o kwocie zrealizowanej inwestycji i źródle jej finansowania. Nowością jest jedynie skala jednorazowego wzrostu opodatkowania, gdyż nawet w latach 2010 i 2012, gdy skokowo zwiększano wysokość najpierw opłaty paliwowej, a następnie akcyzy na olej napędowy, jednorazowa skala podwyżki (choć zdeterminowana przez regulacje unijne) była niższa niż obecnie proponowana.
Warto podkreślić, że choć największy sprzeciw opinii publicznej budzi skokowy wzrost opodatkowania paliwa (szacowany w detalu na 0,25 zł brutto za litr), to jednak znacznie poważniejsze skutki dla polskiej gospodarki mogą przynieść inne aspekty omawianej regulacji.
Pierwszym zagrożeniem jest krótki okres vacatio legis ‒ wprowadzenie w życie nowej ustawy będzie bowiem wymagać aneksowania dziesiątek umów o realizację usług budowlanych (w szczególności dot. budowy dróg) ze względu na zmianę prawną, o której wykonawca nie mógł wiedzieć w momencie zawierania umowy. Będzie to konieczne, gdyż zaniechanie takiego działania, czy wręcz odmowa zwiększenia wynagrodzenia dla wykonawców robót spowoduje serię pozwów wobec Skarbu Państwa o zapłatę, podobną do tej, z jaką mieliśmy do czynienia w roku 2012. Wtedy wykonawcy dróg krajowych i autostrad masowo pozywali Skarb Państwa m.in. ze względu incydentalny wzrost opodatkowania oleju napędowego. Drugim zagrożeniem jest możliwy spadek sprzedaży paliw płynnych w kraju na rzecz dokonywania zakupów w krajach sąsiednich. Wreszcie, w debacie publicznej nie zwraca się uwagi na zapis znajdujący się w art. 40 projektu zmiany ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, który zwiększa dolny limit wydatków budżetowych na infrastrukturę transportową (jego wysokość, zależna od wpływów z akcyzy, ma zostać podniesiona z 18% do 25% wpływów z tego podatku).
Podsumowując, choć sam cel nowej ustawy jest zasadny, to sposób jego osiągnięcia budzi wątpliwości. Warto podkreślić, że skala spodziewanych wpływów z tytułu nowego podatku (4 mld zł rocznie) zbieżna jest z prognozą, jaką w lipcu ubiegłego roku przedstawiliśmy w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego „Odkorkować Polskę”. Postulowaliśmy w nim upowszechnienie poboru opłat na całość sieci dróg krajowych, co w stosunkowo krótkim czasie mogłoby przynieść porównywalny wzrost przychodów, ale bez konieczności wprowadzania nowych podatków lub podnoszenia istniejących.
Wskazywaliśmy również na korzyści wynikające z objęcia opłatami dróg samorządowych w postaci likwidacji zjawiska „objeżdżania” odcinków płatnych dróg przez kierowców samochodów ciężarowych i zapewnienia wpływów do budżetów samorządów z tytułu eksploatacji dróg.
Takie rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć opisanych wyżej roszczeń wykonawców inwestycji infrastrukturalnych i nie przełożyło się na bezpośredni wzrost kosztów eksploatacji samochodów osobowych (odpłatność dotknęłaby wyłącznie pojazdów powyżej 3,5 tony). Pozostaje mieć nadzieję, że skala protestów przeciw propozycji posłów PiS skłoni Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa do zainteresowania się przedstawioną przez nas propozycją upowszechnienia poboru opłat.
Materiał został pierwotnie opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
