Polacy chcą czystego powietrza. Czas dostosować działania do ich oczekiwań

Walka o czyste powietrze to jedna z największych i najważniejszych akcji społecznych ostatniej dekady w Polsce. Oddolne działania w małych społecznościach przerodziły się w masową i ogólnopolską kampanię walki ze smogiem – z udziałem aktywistów, celebrytów, ale również polityków. Efekty są już zauważalne – rząd i samorządy traktują czyste powietrze jako jedno z najważniejszych wyzwań, a Polski Alarm Smogowy stał się wiodącą organizacją typu public advocacy. Niestety, żeby zerwać z mianem jednego z najmocniej zanieczyszczonych krajów w Europie, potrzebujemy zdecydowanie odważniejszych działań politycznych na wszystkich szczeblach rządzenia krajem oraz skutecznej egzekucji już istniejących przepisów. Dopiero wtedy, za kilka lub kilkanaście lat, Polacy odetchną wreszcie czystym powietrzem.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „ZIELONY KONSERWATYZM. WYZWANIA I REKOMENDACJE W 10 KLUCZOWYCH OBSZARACH”]

Polska jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych powietrzem państw w Europie. Rocznie setki tysięcy Polaków cierpią zdrowotnie z powodu złego stanu powietrza. Zanieczyszczenia mają również wpływ m.in. na edukację, sport czy turystykę. Według bazy Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) w latach 2012-15 w pierwszej setce najbardziej zanieczyszczonych pyłami PM10 miast europejskich aż 45 spośród nich było w Polsce.

Z danych Europejskiej Agencji Środowiska wynika, że rocznie w Polsce z powodu zatrutego powietrza (z uwagi na oddziaływanie PM2,5) umiera ponad 46 tys. ludzi.

Ostrożniejsze są szacunki Łukasza Adamkiewicza, który w raporcie przygotowanym dla ówczesnego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii wskazał, że smog przyczynia się do przedwczesnych zgonów od 19 do 22 tys. osób rocznie w Polsce. Szacunki Adamkiewicza wskazują także, że koszty zdrowotne niskiej emisji ponoszone przez Polskę wynoszą co roku od 13 do 30 mld euro. Podobne liczby prezentowały inne organizacje i instytucje, które zajęły się tym tematem – Deloitte, Polski Alarm Smogowy, Greenpeace czy firma Airly.

Nie ma wątpliwości, że powyższe liczby są uproszczeniem. W dyskusji publicznej pojawiało się ich zdecydowanie więcej – szacowano nie tylko śmiertelność, ale i koszty dla systemu ochrony zdrowia, wzrost zachorowań dzieci wychowanych w środowisku z zanieczyszczonym powietrzem czy też wpływ na długość życia. Często podawanie takich liczb spotykało się z krytyką – oczywistym jest, że tak złożonego zjawiska nie da się przedstawić na precyzyjnych wykresach i tabelach statystycznych. Jednak to właśnie „szokowanie” takimi liczbami potrafi przyciągnąć uwagę do niewygodnych problemów.

Skąd się bierze smog?

Smog jest mieszaniną substancji i pyłów powstałą w wyniku działalności człowieka oraz niekorzystnych warunków atmosferycznych. Ze względu na skład chemiczny i miejsce występowania określenie smog często dotyczy różnych zanieczyszczeń obecnych w powietrzu.

Zanieczyszczenie powietrza w Polsce jest przede wszystkim efektem niskiej emisji, czyli emisji pyłów i szkodliwych gazów na niewielkiej wysokości. Zanieczyszczenia te pochodzą z domowych pieców grzewczych i lokalnych kotłowni węglowych, w których spalanie węgla odbywa się w nieefektywny sposób. „Polski” smog składa się przede wszystkim z tlenków węgla, azotu i siarki, i najbardziej szkodliwych pyłów PM10 i PM2,5 oraz benzo(a)pirenu.

Nie można zapominać, że walka o czyste powietrze w Polsce odnosi się nie tylko do kwestii smogu. Lokalnie dużym problemem bywają także zanieczyszczenia emitowane przez przemysł (m.in. zakłady chemiczne, przetwórstwo spożywcze, spalarnie śmieci, firmy zajmujące się selekcją odpadów). Choć w ostatnich dekadach nastąpiła w tym zakresie znacząca poprawa (głównie za sprawą modernizacji lub upadku najbardziej „brudnych” sektorów przemysłu w Polsce), to wciąż zauważalnym problemem jest nieskuteczność egzekucji obowiązujących przepisów oraz niski poziom kar dla przedsiębiorców, którzy lekceważą wymogi dotyczące środowiska. Niskie mandaty rzędu kilkuset złotych za przekraczanie norm zanieczyszczeń (same normy są dosyć restrykcyjne i dostosowane do europejskich przepisów) nie robią żadnego wrażenia na przedsiębiorcach. Sytuacji nie poprawia fakt, że Inspekcja Ochrony Środowiska w praktyce nie posiada ani sprzętu, ani ludzi do kontrolowania, czy normy są przestrzegane.

Niedostatek czystego powietrza w Polsce jest również pośrednim efektem chaosu przestrzennego. Inwestycje mieszkaniowe realizowane na podmiejskich (często porolniczych) terenach pozbawione są dostępu do transportu zbiorowego i do systemu ciepłowniczego. „Rozlewanie się” miast jest jednym z najpoważniejszych systemowych problemów, którego efekty będziemy odczuwać przez wiele dekad.

Niestety, dynamika chaosu przestrzennego w Polsce wcale nie wygasa. Potrzebna jest nie tylko naprawa systemu planowania przestrzennego, ale także zmiana zarządzania obszarami funkcjonalnymi miast, która pozwoli na skuteczne planowanie ich rozwoju nie tylko w granicach administracyjnych, ale i w jego faktycznym obszarze oddziaływania. Przykład Krakowa pokazuje, że likwidacja źródeł zanieczyszczeń na terenie miasta nie wystarczy – problemem są również zanieczyszczenia przenoszone przez wiatr z tzw. obwarzanka, czyli gmin okalających miasto. To wyzwanie mogłoby zostać rozwiązane przez skuteczne zarządzanie na terenie obszaru funkcjonalnego, ale obecnie funkcjonujące przepisy w praktyce to uniemożliwiają.

„Dbaj o zdrowie – nie oddychaj”. To nie nazwa kolejnej akcji z udziałem celebrytów, a tytuł niezwykle krytycznego raportu Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z 2018 r., który podkreślał, że działania naprawcze ministerstw, samorządów wojewódzkich i gminnych (z wyjątkiem nielicznych przypadków) były daleko niewystarczające. Jako główne przyczyny braku zauważalnych postępów wskazano: nadmiernie skomplikowany system ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, brak spójności wdrażanych rozwiązań oraz niedostateczna koordynacja działań. Raport bardzo krytycznie ocenił też działalność samorządów, wskazując, że choć lokalni politycy i urzędnicy dostrzegli problem czystości powietrza, to podejmowane przez nich działania są niedostateczne lub pozorowane.

Jeszcze w 2018 r. autorzy raportu NIK twierdzili, że osiągnięcie wymaganych poziomów redukcji emisji pyłów i benzo(a)pirenu z sektora komunalno-bytowego, przy obecnym tempie działań, może zająć w skali poszczególnych województw objętych kontrolą od 24 do niemal 100 lat.

Trzy lata po publikacji raportu wydaje się, że możemy mówić o pewnym przełomie, choć jego efekty wciąż są ograniczone.

Polityczna rewolucja (na efekty wciąż czekamy)

Gdy w 2015 r. rozpoczęły się rządy Prawa i Sprawiedliwości, wydawało się, że z perspektywy walki o czyste powietrze kolejne lata zostaną stracone. Do władzy doszli politycy, którzy wprost opowiadali się za obroną polskiego „czarnego złota”, a wielu z nich związanych było z regionami górniczymi. A to właśnie lobbyści górnictwa w Polsce byli przez lata największymi i najbardziej wpływowymi przeciwnikami jakichkolwiek zmian związanych z ograniczeniem emisji – podkreślając, że uderzy to w polskich górników. Od podobnej retoryki nie stroniła również ówczesna premier, Beata Szydło.

Rzeczywiście, w pierwszych latach rządów PiS walka ze smogiem raczej stała w miejscu. Wygaszono kilka programów wspierających samorządy w walce ze smogiem, w tym program KAWKA, który nie był idealny, ale po jego likwidacji powstała kilkuletnia luka we wsparciu likwidacji źródeł niskiej emisji.

Ponadto proponowane przez Ministerstwo Energii czy Ministerstwo Środowiska regulacje realizowały postulaty branży górniczej i firm z nią związanych – w tym również tych, które swój model biznesowy oparły na sprzedaży pieców na paliwo stałe czy też najgorszej jakości węgla. Jednak rząd nie był w podejściu do smogu i węgla jednolity. Zdecydowanie bardziej antysmogowe stanowisko prezentowała choćby Jadwiga Emilewicz czy Mateusz Morawiecki, ale ich wpływ na ówczesną politykę obozu rządzącego był mocno ograniczony.

Pierwsze rysy na prowęglowym wizerunku Zjednoczonej Prawicy pojawiły się w 2017 roku, kiedy ogłoszono program „Czyste powietrze”. Wtedy też za narrację związaną z klimatem i środowiskiem zaczęli odpowiadać Morawiecki i Emilewicz. Efektem był m.in. wspomniany wcześniej raport przygotowany na zlecenie Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, równie krytyczny dla rządzących jak opisywana publikacja NIK.

„Zielona” narracja członków Zjednoczonej Prawicy nie została jednak przekuta w konkretne działania od razu. W praktyce lata 2015-19 to dla walki o czyste powietrze czas politycznego zawieszenia. Pojawiły się co prawda normy jakości węgla i pieców, ale działania rządu były fragmentaryczne i przez to nieskuteczne. Potwierdza to zarówno raport NIK, jak i coroczne analizy Polskiego Alarmu Smogowego. Stan powietrza w Polsce w tym czasie (de facto od 20 lat) ulegał stopniowej poprawie, ale tempo tych zmian nie pozwalało nawet przewidzieć granicznej daty uporania się z problemem.

Dopiero działania i zmiany legislacyjne wprowadzone po 2019 r. są urzeczywistnieniem „antysmogowej” narracji, która z biegiem czasu zdominowała wypowiedzi i obietnice członków rządu tworzonego przez Zjednoczoną Prawicę. Smog jako jedno z kluczowych wyzwań pojawił się nawet w exposé Mateusza Morawieckiego.

Inaczej ma się sytuacja w „Polsce lokalnej”. Najważniejszym ośrodkiem walki ze smogiem w naszym kraju jest od początku Kraków i województwo małopolskie. Powody są prozaiczne – z racji na ukształtowanie terenu (tereny górskie i podgórskie na zdecydowanie większości powierzchni województwa) oraz niezwykle rozlany układ przestrzenny miast i wsi (konsekwentnie psuty od czasów zaboru austriackiego aż do dzisiaj), to właśnie na południu Polski smog jest najbardziej odczuwalny. W powszechnej świadomości Kraków wciąż jest postrzegany jako miasto z najgorszą jakością powietrza w kraju.

Przykład Krakowa i Małopolski pokazuje jednak, że presja społeczna może być skuteczna. Stolica regionu jest dzisiaj miastem, które może się pochwalić skuteczną walką z niską emisją. Według danych z ostatnich sezonów grzewczych zamieszczonych na oficjalnej stronie miasta jakość powietrza w Krakowie sukcesywnie się poprawia. W sezonie 2017/2018 średnie stężenie pyłu PM10 wyniosło 54 mikrogramy na metr sześcienny, rok później – 47 µg/m³, a w 2019/20 wskaźnik wyniósł 39 µg/m³ i tym samym osiągnięto wartość zgodną z normą. Drastycznie spadła również liczba dni z przekroczoną normą zanieczyszczenia. Kraków wciąż ma okresowo problemy ze smogiem, jednak na tle największych polskich miast jest prymusem.

O politycznej rewolucji jeszcze dobitniej świadczy przykład Małopolski. Rządzone od kilku lat przez Zjednoczoną Prawicę województwo nie może wprawdzie pochwalić się namacalnymi efektami, np. w postaci mniejszej liczby dni ze smogiem, jednak wrażenie robią uchwalone – z krótkim (na tle innych polskich regionów) okresem dostosowawczym – regulacje antysmogowe, które nakreślają sposób i termin wprowadzenia na terenie województwa kolejnych ograniczeń spalania paliwa stałego i montażu pieców na nie o stale określonej jakości. Ponadto to w Małopolsce jest najwięcej gmin, które przyjęły (lub wkrótce to zrobią) uchwały antysmogowe określające, kiedy na ich terenie wejdzie w życie zakaz palenia paliwem stałym. I choć daty często są odległe (zazwyczaj wskazuje się 2030 r.), to trzeba uczciwie powiedzieć, że mniejsze miasta i gminy mają przed sobą zdecydowanie większe wyzwanie niż Kraków – mieszkańcy często nie mają dla palenia węglem alternatywy w postaci podłączenia do miejskich systemów ciepłowniczych, a atrakcyjne programy wspierające zeroemisyjne rozwiązania pojawiły się dopiero niedawno.

Śladami Małopolski nieśmiało podążają samorządy na Śląsku (choć same działania samorządu województwa są pod ostrzałem antysmogowych aktywistów). Niestety, w innych regionach brakuje determinacji do walki ze smogiem. Dużym rozczarowaniem jest postawa władz większości największych miast (na czele z Warszawą), gdzie wciąż nie ma planów na skuteczną redukcję emisji powstających w wyniku spalania w piecach.

Warto pamiętać, że uchwały antysmogowe to jedynie połowa sukcesu – bez ich realnej egzekucji i stworzenia narzędzi, które pozwolą mieszkańcom dostosować się do przewidzianych wymogów, mogą okazać się nic nie wartym zbiorem martwych regulacji. Przykład Krakowa pokazuje jednak, że przy odpowiedniej motywacji mogą być skutecznym narzędziem walki ze smogiem.

Rządowe plany walki ze smogiem

Tak drastycznie nierównomierny stopień zaawansowania w polityce antysmogowej poszczególnych regionów jasno potwierdza tezę wielu ekspertów – Polska wciąż nie ma kompleksowego programu walki ze smogiem. Głównym dokumentem strategicznym określającym narzędzia dbania o jakość powietrza powinien być Krajowy Program Ochrony Powietrza do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.). Niestety, uchwalony w 2015 r. dokument nie przedstawia ani konkretnych terminów, ani tym bardziej skutecznych rozwiązań i narzędzi, które powinny zostać wprowadzone przez polski rząd i samorządy. Wszystko to sprawia, że obecne „antysmogowe” działania rządu są realizowane obok tej strategii.

Innym dokumentem strategicznym jest Narodowy Program Zdrowia 2021-2025. Przyjęta końcem marca przez rząd strategia jest jednak kolejnym dokumentem, w którym sprawy smogu są traktowane w sposób zdawkowy i nie uwzględniają nawet działań, które już są podejmowane przez rząd. Pokazuje to nie tylko słabość procesu tworzenia takich dokumentów (programowo Ministerstwo Zdrowia nie odpowiada przecież za jakość powietrza), ale i brak koordynacji działań na szczeblu międzyresortowym. Oczywistym jest przecież, że sektor zdrowia może być jednym z najważniejszych beneficjentów walki z zanieczyszczeniem powietrza w Polsce. Mimo tego autorzy najważniejszego dokumentu strategicznego dla systemu ochrony zdrowia na kolejne pięć lat uznali, że postawienie twardych rekomendacji w tym obszarze nie leży w zakresie ich obowiązków.

Najważniejszym dokumentem wskazującym kierunek i dostępne narzędzia jest więc 15 obietnic przedstawionych w 2017 r. jako program „Czyste powietrze”. Dodajmy – program nieco zapomniany, bo obecnie pod tą samą nazwą funkcjonuje rządowy program wsparcia dla wymiany pieców oraz termomodernizacji dla właścicieli budynków jednorodzinnych.

Obietnice rządzących podsumował Polski Alarm Smogowy (PAS). Po dwóch latach od ich przedstawienia PAS ocenił, że z szeregu różnorodnych i słusznych postulatów traktujących wyzwania ze smogiem bardzo szeroko (ciepłownictwo, transport, ubóstwo energetyczne, planowanie przestrzenne) jedynie dwa z nich – standardy emisji kotłów oraz promocja transportu niskoemisyjnego – znajdują się w toku zaawansowanych prac legislacyjnych. Przy sześciu postulatach wskazano umiarkowany postęp, zaawansowanie czterech oceniono jako niedostateczne, a przy pozostałych trzech obietnicach zauważono brak rozpoczęcia ich realizacji. Większość z nich nadal dzisiaj jest nierealizowana.

Cztery lata po ogłoszenia rządowego programu walki ze smogiem warto jednak zauważyć, że mimo niewywiązania się z większości przedstawionych wtedy obietnic, podjęto inne działania. Przede wszystkim wystartował rządowy program „Czyste powietrze” (po zmianach wprowadzonych w 2020 r. trafniej nazywać go „Czyste powietrze 2.0”), którego celem jest zlikwidowanie do 2030 roku ponad trzech milionów emisyjnych źródeł ciepła w polskich domach.

Program ten ma kosztować 100 miliardów złotych. I wydaje się, że nie jest to przesadzona kwota. Choć według PAS od 2014 r. liczba używanych w domach jednorodzinnych w Polsce „kopciuchów” spadła o około 850 tysięcy sztuk, to takie kotły nadal dymią w prawie 3 milionach domów, a ponad 30 proc. domów w Polsce nie ma żadnego ocieplenia. Jednocześnie tylko 14 proc. pytanych wie, do kiedy musi wymienić stare kotły.

Przez pierwsze dwa lata funkcjonowania programu wymieniono jedynie 70 tysięcy pieców najgorszej jakości. Gdybyśmy założyli, że program rzeczywiście ma przynieść pożądany efekt, to rocznie wymienianych powinno być nawet 300 tysięcy pieców. Program, mimo kilku rewolucji, które zmieniły jego funkcjonowanie w 2020 r., wciąż ma wady, które dają podstawy, by sądzić, że wyznaczony na 2030 r. cel jest obecnie mało realny.

Zdecydowanie najważniejszym wyzwaniem dotyczącym programu jest włączenie w jego realizację najuboższych, dla których format częściowej dotacji czy zwrot kosztów po wymianie pieca jest dalece niewystarczającą zachętą. Kolejną kwestią jest większa współpraca na linii rząd-Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej-samorządy. Obecny model jest dysfunkcjonalny dla administracji lokalnej, ponieważ pozbawia ją realnego wpływu na funkcjonowanie programu. Wydaje się, że nie jest możliwe jego zrealizowanie, jeżeli samorządy nie zostaną weń włączone jako partner, a nie petent. Ich obecny status jest prawdopodobnie główną przyczyną tak niskiej świadomości Polaków o możliwościach, jakie daje im „Czyste powietrze 2.0”.

Kluczowe jest również wskazanie, skąd rządzący zamierzają pozyskać w najbliższej dekadzie 100 mld złotych na finansowanie wymiany pieców. Ta astronomiczna kwota wzbudza wątpliwości wielu ekspertów i polityków opozycji. Ostatnie miesiące napawają jednak optymizmem – w Krajowym Planie Odbudowy, jak i prawdopodobnie w Funduszu Spójności na kolejną unijną perspektywę, znajdą się znaczące środki na programy antysmogowe.

Ostatecznie jednak program „Czyste powietrze 2.0” należy ocenić pozytywnie. Jest to pierwsze w historii naszego kraju tak wielkoskalowe działanie, którego celem jest likwidacja jednej z głównych przyczyn zanieczyszczenia powietrza w Polsce. Pewną nadzieję dają zresztą nie tylko zapowiedzi rządzących, ale i ich działania z ostatnich lat.

Druga wersja programu została znacząco poprawiona względem pierwotnej wersji „Czystego Powietrza” – uproszczono możliwość składania wniosku i włączono w jego realizację także banki, które udostępnią niskooprocentowane kredyty. Obecnie sam program jest dobrym przykładem dla innych urzędników, jak powinno się tworzyć e-usługi w sposób przyjazny dla obywateli.

Wciąż brakującym ogniwem rządowej walki ze smogiem są programy związane ze wsparciem dla budynków wielorodzinnych. Jest to jeden z najważniejszych zarzutów podnoszonych obecnie przez Polski Alarm Smogowy, którego eksperci wskazują, że brakuje rządowego programu wspierającego likwidację niskiej emisji w budynkach wielorodzinnych, w których kilkaset tysięcy lokali ogrzewanych jest przy użyciu pieców węglowych.

Jednym z najważniejszych działań rządzących w ostatnich latach jest utworzenie Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Program, który dopiero zacznie funkcjonować, pozwoli w końcu na zidentyfikowanie i bieżące monitorowanie źródeł emisyjności w całym kraju. Tworzenie rejestru potrwa do 2023 r. Będzie to szczególnie cenne narzędzie, gdy w poszczególnych samorządach zaczną obowiązywać przepisy wprowadzane w ramach uchwał antysmogowych.

Nieoczekiwanie kluczowym dokumentem w walce o czyste powietrze w Polsce stał się Krajowy Plan Odbudowy (KPO). Bezprecedensowe unijne fundusze na postpandemiczną odbudowę europejskiej gospodarki muszą być przeznaczone w największej części na „zielone” projekty, a dodatkowo być wydane w stosunkowo krótkim czasie. Wszystko to sprawia, że program „Czyste powietrze”, który realizuje zielone rekomendacje Komisji Europejskiej, a dodatkowo jest gotowy, może i powinien być jednym z najważniejszych beneficjentów polskiego KPO.

W przygotowanym przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego raporcie Jak wydamy 100 miliardów złotych? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy Paweł Musiałek wskazywał, że wśród planowanych w KPO przedsięwzięć znajdują się inwestycje w źródła ciepła w systemach ciepłowniczych oraz inwestycje w efektywność energetyczną budynków jednorodzinnych. Ten obszar, ze względu na niską efektywność energetyczną polskich domów (70% nieefektywnych energetycznie), nie tylko stwarza potencjał redukcji popytu na energię, ale także eliminuje problem smogu.

Przewidziane w KPO fundusze na „Czyste powietrze” są jednak zdecydowanie zbyt niskie. Jeżeli wspominana wcześniej kwota 100 miliardów złotych do 2030 r. ma być realna, to potrzebne jest większe wsparcie niż proponowane w KPO 3,2 mld euro. Nawet kosztem innych, mniej priorytetowych obszarów wskazanych w planie odbudowy.

Dosyć niespodziewanie „Czyste powietrze” w ramach KPO zostało skrytykowane przez urzędników Komisji Europejskiej. Z informacji docierających nieoficjalnie pod koniec kwietnia wynika, że przedstawiciele KE zwrócili uwagę, że w ramach programu wciąż możliwe jest dotowanie montażu kotłów węglowych w domach jednorodzinnych. Jest to również zarzut podnoszony przez polskich ekspertów. Polscy urzędnicy tłumaczą jednak, że w wielu miejscowościach nie ma obecnie alternatywy dla węgla lub gazu jako źródła ogrzewania, dlatego z korzyścią dla jakości powietrza w Polsce jest wymiana pieców najgorszej jakości na zdecydowanie nowsze źródła ciepła.

Fala renowacji zaleje Polskę

Sama wymiana pieca to za mało. Aby zmniejszyć emisyjność naszej gospodarki, należy znacząco poprawić efektywność energetyczną budynków. Na krajowy zasób budowlany składa się ponad 13,2 mln budynków, z czego ponad 40% to jednorodzinne budynki mieszkalne. Te budowane w ostatnich latach cechują się relatywnie wysoką efektywnością energetyczną. Problemem są jednak te starsze, które mają wysokie zapotrzebowanie na energię i wymagają renowacji. Najgorzej wygląda sytuacja w przypadku domów wybudowanych przed 1945 rokiem, które stanową aż jedną piątą budynków mieszkalnych.

Efektywność energetyczna budynków to problem ogólnoeuropejski. Dlatego w 2020 r. Komisja Europejska opublikowała strategię na rzecz „fali renowacji”.

Jak pisze Michał Frącz, strategia dotyczy istotnych zmian w zakresie zwiększenia efektywności energetycznej budynków. Obecnie około 75% budynków w UE jest nieefektywnych energetycznie, w konsekwencji czego część energii w nich zużywanej jest marnowana. Według szacunków renowacja istniejących budynków zmniejszy zużycie energii o 5-6% oraz obniży emisję dwutlenku węgla o około 5%.

Jednym z wymogów, które postawiła KE przed wszystkimi krajami członkowskimi było przygotowanie długoterminowej strategii renowacji (DSR). Polska projekt strategii opublikowała na początku 2021 roku. W wersji, która trafiła do konsultacji i ma wkrótce zostać przyjęta przez rząd, wskazano, że renowacja zasobów budowlanych jest jednym z największych wyzwań infrastrukturalnych Polski do 2050 r. Podobnie jak w przypadku sektorów budowlanych pozostałych państw członkowskich UE, polskie budynki w długim okresie powinny zostać zmodernizowane w sposób spójny z transformacją w kierunku gospodarki neutralnej klimatycznie. Autorzy DSR podkreślają również, że krajowa polityka publiczna musi uwzględnić wyzwanie sprawiedliwego rozłożenia kosztów modernizacji budynków.

Odpowiedzialne za wdrożenie strategii jest Ministerstwo Rozwoju. Według wiceminister Anny Korneckiej strategia zaplanowana jest na najbliższe 30 lat, ale zakłada stopniowe zwiększanie tempa renowacji budynków poprzez połączenie szybkiego wzrostu skali płytkiej termomodernizacji w perspektywie do 2030 r. ze stopniowym upowszechnieniem głębokiej termomodernizacji (czyli takiej po wykonaniu audytu energetycznego, co w praktyce oznacza przebudowę budynku), tak aby po 2035 r. był to dominujący sposób realizacji tego typu inwestycji.

Celem jest zwiększenie tempa renowacji, które obecnie wynosi 1% rocznie, do poziomu 3-4% rocznie, co jest kluczowe w osiągnięciu zeroemisyjności budynków do 2050 r., przy jednoczesnej wymianie najbardziej emisyjnych źródeł ciepła. Projekt pozwoli na zbudowanie odpowiednich kompetencji i potencjału wśród rodzimych dostawców.

DSR przyjmuje perspektywę transformacji zasobu budowlanego w kierunku neutralności klimatycznej do 2050 r., co wymusi m.in. całkowitą rezygnację z wykorzystania węgla w celach grzewczych. Strategia rekomenduje możliwie szybkie wycofanie możliwości stosowania ogrzewania opartego na bezpośrednim spalaniu węgla w budynkach objętych renowacją i wymianą źródeł ciepła oraz niemal całkowite wycofanie stosowania gazu ziemnego w budynkach mieszkalnych i niemieszkalnych do 2050 r.

Warto jednak pamiętać, że renowacja budynków to ciągły proces i trwa już w Polsce od wielu lat. Ten proces finansowany jest również z już funkcjonujących programów antysmogowych. Według badań CBOS Termomodernizacja – potrzeby i plany z kwietnia 2021 r., blisko co dziesiąty badany (9%) twierdzi, że jego gospodarstwo domowe korzystało z dofinansowania wymiany lub modernizacji instalacji grzewczej lub innych prac termomodernizacyjnych w swoim mieszkaniu lub domu – takich, jak docieplenie ścian, stropów, wymiana okien. Co czwarty ankietowany (25%) deklaruje, że jego gospodarstwo domowe chce skorzystać z takiego dofinansowania. Wśród tych, którzy już skorzystali z dopłat do szeroko rozumianej termomodernizacji, odsetek planujących ubieganie się o dofinansowanie kolejnych inwestycji sięga 33%.

Renowacja budynków w Polsce jest ważna nie tylko z perspektywy osiągnięcia neutralności klimatycznej, ale i jakości powietrza. Kluczowe jest wsparcie dla budynków jednorodzinnych. Nie można jednak zapominać, o czym alarmował PAS, o wsparciu termomodernizacji budynków wielorodzinnych, w których mieszka połowa Polaków.

Istniejący Fundusz Termomodernizacji i Remontów od dawna nie jest wspierany finansowo, a kolejne szanse na wsparcie tego obszaru są marnowane. Według zapowiedzi Ministerstwa Klimatu większość budżetu przeznaczonego na modernizację budynków mieszkalnych wykorzystana będzie na program „Czyste powietrze”, czyli wsparcie dla renowacji budynków jednorodzinnych. Jak wskazywał Paweł Musiałek w raporcie CAKJ poświęconym KPO, koniecznie jest stworzenie programu wsparcia efektywności energetycznej dla wszystkich budynków publicznych w Polsce.

Zbyt wiele pojazdów na ulicach

Za zanieczyszczenie powietrza w znacznej części odpowiada transport. To problem przede wszystkim w dużych miastach. Głównym źródłem emisji transportowych są pojazdy kołowe, które emitują spaliny, tlenki azotu i cząstki mikroplastiku uwalniane przy tarciu kół o nawierzchnię drogi. Dodatkowo tworzą tzw. unos wtórny poprzez wzbijanie zanieczyszczeń osadzających się na ulicach. Popularność samochodów spalinowych na całym świecie sprawia, że smog jest wyzwaniem nie tylko polskich miast, ale również wielu europejskich metropolii, których nie dotyczy problem zanieczyszczeń emitowanych przez piece węglowe.

Zdecydowana większość działań związanych z likwidacją „smogu transportowego” sprowadza się do realizowania zasad zrównoważonego transportu opisanych w tym raporcie przez Bartosza Jakubowskiego.

W miastach kluczowy jest rozwój zero- lub niskoemisyjnej komunikacji publicznej, która powinna być najszybszym i najwygodniejszym środkiem transportu po obszarze funkcjonalnym (inaczej aglomeracji) miasta, a nie tylko w centralnych dzielnicach. Także ogólna popularyzacja komunikacji zbiorowej jest istotna – problemem największych miast nie jest emisyjność obecnie jeżdżących autobusów w komunikacji publicznej. Z badań, które przeprowadził Kraków, wynika, że autobusy miejskie charakteryzują się najmniejszą emisją szkodliwych substancji. Najbardziej emisyjne są prywatne busy, które funkcjonują na liniach regionalnych, ale końcowe przystanki mają w centrum miasta. Emitują nawet 40 razy więcej tlenków azotu niż pojazdy miejskiej komunikacji zbiorowej. Gdy wziąć pod uwagę cały transport zbiorowy, autobusy miejskie odpowiadają jedynie za emisję 7 proc. tlenków azotu. 93 proc. tych związków emitują prywatne autobusy i autokary. W przypadku pyłów zawieszonych prywatni przewoźnicy emitują… 99,5 proc. z nich.

Ważne jest również tworzenie strategii transportowych miasta nadających priorytet poruszaniu się po mieście pieszo lub z użyciem urządzeń transportu osobistego (rowery, hulajnogi, rolki) w powiązaniu z tworzeniem przyjaznych i bezpiecznych miejskich ulic. Charakterystyczne dla polskich miast są tzw. śródmiejskie autostrady, które nie pełnią roli obwodnic, ale tworzą trasy przelotowe przez centra miast i dzielnic mieszkalnych. Jest to relikt komunistycznego planowania tak głęboko zakorzeniony w myśleniu o zagospodarowaniu przestrzennym, że mimo wielu przykładów i badań potwierdzających destrukcyjny wpływ takich arterii na miasta, wciąż są politycy, którzy forsują ich budowę.

Jednak najważniejszym wyzwaniem w walce o czyste powietrze jest zmniejszenie liczby samochodów na ulicach. Polska należy do czołówki europejskich krajów pod względem liczby samochodów na 1000 mieszkańców.

Co więcej, do mieszkańców Warszawy należy nawet dwa razy więcej samochodów niż do mieszkańców Berlina czy Wiednia (również w przeliczeniu na 1000 mieszkańców). Nie lepiej jest w innych największych miastach w Polsce, które często przodują w rankingach najbardziej zakorkowanych miast Europy. W rankingu TomTom „zwyciężyła” Łódź, a w TOP20 znalazły się jeszcze Lublin, Kraków i Warszawa.

Nadmiar samochodów na ulicach wynika przede wszystkim z błędnej polityki transportowej. Jak wskazuje Polski Alarm Smogowy, zarządzaniu polityką transportową w większości dużych polskich miast w ciągu ostatnich dwóch dekad przyświecał deklarowany cel rozwoju efektywnej komunikacji publicznej przy równoczesnym kontynuowaniu inwestycji wspierających rozwój indywidualnego transportu samochodowego. W efekcie rosła liczba pojazdów na ulicach – wydłużało to czas przejazdu komunikacji miejskiej, a kierowcy i tak stali w korkach, bo nowe drogi szybko się zapychały, przyciągając nowych użytkowników samochodów. Często byli to pasażerowie komunikacji miejskiej, którzy uznali, że jeżeli ich codzienne podróże muszą być tak długie, to wolą je odbywać we własnym samochodzie, a nie zatłoczonym pojeździe komunikacji zbiorowej.

Wyzwania związane z ograniczaniem smogu komunikacyjnego dotyczą nie tylko liczby pojazdów na ulicach. Ważny jest również rodzaj silnika (a w praktyce wiek) samochodów. Te nowsze w procesie produkcji były objęte zdecydowanie bardziej rygorystycznymi wymogami dotyczącymi ich emisyjności.

Z tego powodu już kilkaset europejskich miast wprowadziło obszary (czasem obejmujące całą powierzchnię miasta), do których wjeżdżać mogą jedynie pojazdy spełniające określone normy emisji. Efekty takiej polityki odczuliśmy w Polsce bardzo szybko. Jak wskazują eksperci PAS, w 2019 r. do Polski sprowadzono około miliona używanych aut – głównie starych, wyeksploatowanych i niespełniających ekologicznych norm na Zachodzie. Średni wiek samochodów sprowadzanych do Polski wynosi około 12 lat. Wszystko to powoduje, że tylko 30% samochodów poruszających się po polskich drogach w 2018 r. miało 10 lat lub mniej.

Niestety, wobec napływu starych aut jesteśmy bezbronni. W momencie wejścia do Unii Europejskiej zliberalizowano przepisy o imporcie samochodów (wcześniej można było sprowadzać maksymalnie pięcioletnie pojazdy). Dodatkowo plagą jest wycinanie filtrów DPF w samochodach – po ulicach jeżdżą więc samochody z niesprawnym układem wydechowym, które pomyślnie przechodzą kontrolę w stacjach przeprowadzających badania sprawności pojazdów.

Nawet gdyby polskie miasta chciały, to wciąż nie mogą na wzór zachodnich rozwiązań skutecznie wprowadzić stref czystego powietrza (SCT), które pozwoliłyby kontrolować jakość samochodów poruszających się po miejskich drogach. Mimo że w polskim prawodawstwie pojawiła się taka możliwość, to przepisy okazały się wadliwe i dziurawe. Kraków, który jako pierwsze miasto próbował je wprowadzić w życie, wycofał się po kilku miesiącach. Obecnie trwają prace nad nowelizacją przepisów. Wersja projektu zaprezentowana w lutym przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska powinna pozwolić zainteresowanym samorządom na skuteczne tworzenie SCT. Początkowo planowano, aby nałożyć taki obowiązek na wszystkie ośrodki powyżej 100 tysięcy mieszkańców, jednak się z tego wycofano. Wydaje się jednak, że nawet bez regulacyjnego przymusu co najmniej kilka polskich miast zdecyduje się na zastosowanie tego mechanizmu w najbliższej przyszłości.

Polacy chcą czystego powietrza

Wszystko, co udało się dotychczas zrobić w kwestii polityki antysmogowej w Polsce, wynikało m.in. z pozyskania szerokiego poparcia społecznego, głównie dzięki działalności organizacji pozarządowych. Na poziomie centralnym właściwie nie ma już polityków, którzy otwarcie negowaliby konieczność walki o czyste powietrze. Sytuacja nie jest tak jednoznaczna w lokalnych samorządach, jednak i tam wyraźną większość stanowią już politycy nie bojący się głosować za działaniami antysmogowymi.

Poparcie dla czystego powietrza widać przede wszystkim w badaniach społecznych, gdzie ogólne cele związane z czystym powietrzem nie są już w żaden sposób kontrowersyjne. Powszechna nie jest jednak wciąż świadomość, jakie zachowania są szkodliwe dla siebie samych, swoich rodzin oraz sąsiadów. Według Polskiego Instytutu Ekonomicznego dwóch na trzech Polaków nie wie, że głównym źródłem emisji jest palenie w piecach. Jednak równocześnie ponad 70% mieszkańców budynków wielorodzinnych (i 54% właścicieli domów jednorodzinnych) potępia ogrzewanie domów piecem niespełniającym aktualnych norm technicznych oraz akceptuje zgłaszanie odpowiednim organom korzystania przez sąsiadów z niewłaściwego pieca lub paliwa i karanie mandatami użytkowników niedozwolonych pieców.

Ważniejsze są jednak wnioski autorów raportu PIE wskazujące na potencjalny konsensus wśród Polaków w zakresie oceny zachowań negatywnie wpływających na jakość i ochronę powietrza. Eksperci rekomendują, aby w komunikacji programów modernizujących energetycznie gospodarstwa domowe odwoływać się do rodzimych norm moralnych i oczekiwań większości społeczeństwa dotyczących ochrony powietrza.

Analizując zmiany podejścia do smogu w Polsce, nie można pominąć Polskiego Alarmu Smogowego (PAS) oraz powiązanych z tą organizacją lokalnych Alarmów Smogowych. Jest to obecnie jedna z najlepiej i najsprawniej funkcjonujących organizacji społecznych w naszym kraju, która stała się niezwykle skuteczna zarówno na poziomie samorządowym, jak i ogólnokrajowym. To właśnie Krakowski Alarm Smogowy przekonał władze Krakowa do – wciąż bezprecedensowej w swojej skali – wymiany pieców w mieście.

Najważniejszy wydaje się jednak wpływ PAS na społeczeństwo. O smogu rozmawia się w Polsce jako o jednoznacznie negatywnym zjawisku, co przy wciąż bardzo silnym lobbingu organizacji związanych z górnictwem wydawało się jeszcze dekadę temu niemożliwe.

Kościół z racji na swój bliski i regularny kontakt z wiernymi mógłby również mieć znaczący wpływ na wybory członków wspólnoty. Jeszcze dekadę temu problem zanieczyszczonego powietrza był dla Kościoła niezauważalny. Obecne wiele parafii wspólnie z lokalnymi samorządami cyklicznie informuje o programach rządowych i samorządowych. Ponadto same kościoły i budynki parafialne często stają się przykładami, że zmiany w ekologicznej świadomości postępują również u księży. Oczywiście, chciałoby się, aby Kościół zaangażował się mocniej – szczególnie na poziomie diecezji i najważniejszych hierarchów, którzy mogliby zdecydowanie mocniej naciskać na edukowanie w tych kwestiach zarówno księży, jak i parafian.

Należy jednak podkreślić, że środowisko kościelne nie jest jednorodne i część hierarchów dostrzega, że problem jakości życia mieszkańców powinien być dla Kościoła priorytetem. Najdobitniejszym tego przykładem jest słowo biskupów z diecezji z terenu województwa śląskiego skierowane do wiernych i odczytane w trakcie niedzielnych mszy. „Stajemy więc przed poważnym wezwaniem, polegającym na podjęciu wspólnych działań, których celem jest radykalna zmiana jakości powietrza, którym na co dzień oddychamy. Opracowane i realizowane przez samorządy plany likwidowania tzw. niskiej emisji trzeba już dzisiaj wzmocnić ekologicznym rachunkiem sumienia” – pisali biskupi. „Wzywa nas do tego nie tylko papież Franciszek w encyklice »Laudato si«, ale także zdrowy rozsądek i wola przestrzegania Bożych przykazań, zwłaszcza przykazania: nie zabijaj! Odejście od takiego postępowania będzie wyrazem troski o nasze zdrowie i wczesną profilaktyką, zapobiegającą licznym chorobom. Od naszej świadomości i odpowiedzialności zależy, czy powietrze w miejscowości naszego zamieszkania i całego regionu będzie służyło naszemu zdrowiu”.

Rekomendacja: uspójnienie narracji o smogu

Wyborcze obietnice, ministerialne zapowiedzi, a w końcu także i działania, pokazują, że zdecydowana większość polskich polityków traktuje już walkę z zanieczyszczeniami powietrza jako jedno z najważniejszych wyzwań cywilizacyjnych Polski. Choć permanentna walka polityczna sprawia, że trudno w naszym kraju wypracować działania, które byłyby akceptowane przez wszystkie strony partyjnego sporu, to istnieje duża szansa, że nawet po ewentualnej zmianie władzy realizowana obecnie polityka antysmogowa będzie kontynuowana.

Żeby tak się jednak stało, potrzebne jest wprowadzenie polityki antysmogowej nie tylko do debaty politycznej, ale również do strategicznych dokumentów rządowych.

Narodowy Program Zdrowia, Program Ochrony Powietrza, ale również inne strategie powinny zostać znowelizowane, aby uwzględniały podjęte i planowane działania związane z jakością powietrza. Czyste powietrze jest celem na tyle przekrojowym, że jedynie poprzez uspójnienie dokumentów jest możliwe tworzenie wspólnego frontu działań wszystkich rządowych i samorządowych instytucji.

Rekomendacja: wzmocnienie kluczowych instrumentów walki ze smogiem

Funkcjonujące już programy i narzędzia finansowe, których celem jest walka ze smogiem, pozwolą w perspektywie dekady na znaczne ograniczenie problemu niskiej emisji w Polsce, oczywiście pod warunkiem, że zagwarantowane zostanie finansowanie, a kolejne rządy utrzymają ich funkcjonowanie. Utrwaleniem ich funkcjonowania powinno być zapisanie w Krajowym Planie Odbudowy oraz kolejnej perspektywie Funduszu Spójności środków, które zagwarantują ich realizację. Jak wskazujemy w ocenie KPO, mając na uwadze ogromne potrzeby finansowe, należy wyraźnie podkreślić, że potrzebne jest większe wsparcie niż proponowane w projekcie KPO 3,2 mld euro.

Ostatnie miesiące pokazały, że konieczne są również pewne korekty. Szczególnie istotne jest zakończenie dotowania wymiany pieców węglowych w ramach programu „Czyste powietrze”. Takich zmian oczekuje Komisja Europejska oraz Bank Światowy (który potencjalnie może w znacznym stopniu sfinansować cele programu). Co więcej, ciągłe dotowanie montażu kotłów węglowych jest niezgodne z Długoterminową Strategią Termomodernizacji.

Kolejnym obszarem do poprawy jest wsparcie dla najuboższych. Zarówno w ramach „Czystego Powietrza”, jak i programu „Stop Smog” nie udało się do tej pory znaleźć efektywnych rozwiązań. Jak wskazuje Polski Alarm Smogowy, należy jak najszybciej stworzyć powszechny program wspierający wymianę kotłów i termomodernizację domów osób ubogich. Według PAS powinien on funkcjonować we wszystkich województwach, w których uchwały antysmogowe nakładają obowiązek wymiany źródeł ciepła niespełniających norm emisyjnych.

Długoterminowa Strategia Renowacji (DSR) to pierwszy strategiczny dokument rządowy, w którym dostrzeżono brak skutecznych rozwiązań dla termomodernizacji budynków wielorodzinnych. Niestety, wciąż brakuje wskazania konkretnych środków finansowych, które mogłyby finansować ten cel. DSR wskazuje już istniejący Fundusz Termomodernizacji i Remontów, który jednak w obecnej formie jest narzędziem bez realnego wpływu na termomodernizację; Konieczne jest więc albo znalezienie nowych środków finansujących jego funkcjonowanie, albo stworzenie innych instrumentów wspierających właścicieli budynków wielorodzinnych.

Omawiane wcześniej badania społeczne pokazują, że jest jeszcze spora grupa Polaków, która nie jest świadoma istnienia programów wsparcia w wymianie kotłów i termomodernizacji. Warto więc także zadbać o ogólnopolską kampanię medialną, która dotrze do nowych odbiorców programów.

Rekomendacja: ograniczenie liczby (starych) pojazdów na ulicach i wsparcie transportu zbiorowego

Smog komunikacyjny musi być na poziomie centralnym traktowany z podobną determinacją jak smog powstający wskutek niewłaściwego ogrzewania, nawet jeżeli skutki tego pierwszego najbardziej odczuwalne są w największych metropoliach.

Najpoważniejszym wyzwaniem związanym z ograniczaniem smogu komunikacyjnego jest zmniejszenie liczby pojazdów, które nie spełniają obecnych norm emisji zanieczyszczeń. Powinno to się wydarzyć poprzez stworzenie regulacji prawnych pozwalających na skuteczne tworzenie stref czystego transportu (SCT) w centrach większych miast oraz poprzez ograniczenie importu używanych samochodów do naszego kraju.

Nowelizacja przepisów regulujących tworzenie SCT wydaje się być na dobrej drodze. Jeżeli ostatecznie w życie wejdzie najnowszy projekt nowelizacji (po etapie konsultacji czeka na dalsze procedowanie), to miasta będą miały możliwość tworzenia obszarów, do których wjazd będzie uzależniony od emisyjności danego pojazdu (choć ustawodawca pozostawia decyzję samorządom, jakie samochody będą mogły wjechać do danego obszaru). Obowiązek tworzenia SCT będą miały jedynie te samorządy, w których średnioroczne stężenie NO₂ w powietrzu przekracza normy.

Same regulacje na poziomie ogólnokrajowym nie będą więc restrykcyjne, ale w końcu pozwolą samorządom na wprowadzenie rozwiązań, które od dawna postulowały. To również egzekucja tych przepisów przez włodarzy poszczególnych miast przesądzi, czy mechanizm będzie skuteczny. Europejskie przykłady pokazują, że najbardziej skuteczne są niezbyt rygorystyczne, ale obowiązujące na znacznych obszarach miasta regulacje oparte na normach z serii europejskich standardów spalin (EURO).

Zdecydowanie więcej emocji budzą pomysły na ograniczenie importu starych samochodów do Polski. Jednak z racji coraz bardziej rygorystycznych przepisów środowiskowych w Europie Zachodniej, tylko w taki sposób jesteśmy w stanie zatrzymać sprowadzanie pojazdów, które trują mieszkańców miast.

Eksperci Polskiego Alarmu Smogowego rekomendują zmiany w podatku akcyzowym. Według nich stawka akcyzy powinna być uzależniona od wieku samochodu, poziomu emisji spalin oraz rodzaju wykorzystywanego paliwa.

Oczywistym jest, że miasta, które chcą przekonać swoich mieszkańców do ograniczenia podróży samochodami, muszą zapewnić efektywną alternatywę komunikacyjną w postaci transportu publicznego. Tworzenie niezawodnej i punktualnej komunikacji miejskiej i aglomeracyjnej jest poważnym wyzwaniem szczególnie w tych miastach, które w ostatnich latach rozwijały się chaotycznie. Szereg przykładów z Europy pokazuje jednak, że sama „marchewka” w postaci dobrego transportu zbiorowego nie wystarczy – w dalszej kolejności potrzebne są również regulacje takie jak wspomniane strefy czystego transportu czy urealnianie stawek za parkowanie. Tylko wtedy uda się skutecznie osiągnąć cel, jakim jest tworzenie zrównoważonego i efektywnego systemu transportowego dla wszystkich mieszkańców, w tym także tych, którzy są zmuszeni korzystać z samochodu w codziennej komunikacji. Mniejsza liczba samochodów na ulicach oznacza mniejsze korki, a w związku z tym również krótszy czas spędzany w podróży.

Szacuje się, że do Krakowa dziennie wjeżdża od 200 do 250 tysięcy pojazdów. W przypadku Warszawy jest to nawet 500 tysięcy samochodów. W zdecydowanej większości ich pasażerami są osoby dojeżdżające do pracy oraz szkół. Zazwyczaj samotnie, gdyż średnia liczba osób w samochodzie wynosi według szacunków około 1,3. Eksperci są zgodni, że przekonanie jedynie połowy podróżujących samochodem do wybrania transportu zbiorowego rozwiązałoby w dużej mierze problem korków na ulicach, a natężenie ruchu w dni robocze byłoby podobne jak obecnie w dni wolne od pracy lub wakacje.

Wybór samochodu przez mieszkańców obszaru funkcjonalnego wynika przede wszystkim z braku porównywalnej czasowo alternatywy w postaci transportu publicznego. Choć polskie miasta całkiem nieźle radzą sobie z organizacją komunikacji na terenie miasta, to systemy komunikacji na terenie aglomeracji są złe lub bardzo złe.

Miasta dostrzegają ten problem. Większość działań, które chciałyby podejmować, rozbija się jednak o przepisy regulujące funkcjonowanie samorządów w Polsce. Poza nielicznymi wyjątkami największe metropolie nie potrafią dojść do porozumienia z innymi jednostkami samorządu (okoliczne gminy oraz samorząd województwa) w tworzeniu spójnej oferty komunikacji. Przyczyny są bardzo różne – od ambicjonalnych po finansowe. Wydaje się jednak, że jeżeli ten problem ma być systemowo rozwiązany, konieczne jest uregulowanie funkcjonowania obszarów funkcjonalnych – przykładowo poprzez uchwalenie ustawy regulującej tworzenie metropolii w Polsce. Jednym z zadań takich metropolii powinno być organizowanie transportu na całym swoim obszarze.

Rekomendacja: zwiększenie sprawności instytucji kontrolnych

Nawet najbardziej rygorystyczne normy wprowadzane przez uchwały antysmogowe nie przyniosą skutku, jeżeli ich przestrzeganie nie będzie kontrolowane. Problem skuteczności instytucji publicznych jest dużo szerszy niż jedynie kwestie środowiskowe. Pandemiczna dysfunkcjonalność Sanepidu pokazała, że funkcjonowanie takich instytucji powinno stać się przedmiotem głębszego namysłu i reform.

Tak skomplikowane wyzwanie cywilizacyjne wymaga jednak naprawienia również instytucji kontrolnych. Konieczne jest przekazanie odpowiednich narzędzi Inspekcji Ochrony Środowiska oraz wsparcie dla tworzenia lokalnych straży gminnych (a w największych metropoliach wprowadzenie przepisów pozwalających na tworzenie straży metropolitalnych). Wzorem dla funkcjonowania GIOŚ może być francuska Agence de la transition écologique.

Istotną kwestią jest również przemysłowe zanieczyszczenie powietrza. Lokalnie wciąż w Polsce zdarzają się sytuacje, gdzie dane przedsiębiorstwo ekstremalnie wpływa na jakość życia mieszkańców. Brakuje skutecznego systemu monitoringu emisji lokalnych oraz narzędzi do karania przedsiębiorstw za przekraczanie norm. System ochrony ludzi przed zanieczyszczeniami przemysłowymi nie działa, gdyż zaprojektowano go tak, żeby przedsiębiorstwa nie musiały się zbytnio martwić problemami, które generują dla otoczenia. Co więcej – instytucje państwowe często są „ślepe”, gdyż nie dysponują narzędziami kontroli zanieczyszczeń. Również i w tym przypadku potrzebna jest reforma całej instytucji, a przede stworzenie skutecznej egzekucji za pomocą odczuwalnych kar finansowych.

***

Walka z zanieczyszczeniami powietrza jest wyzwaniem cywilizacyjnym. Jednak likwidacja smogu nie powinna być celem samym w sobie. Poprawa jakości tego, czym oddychamy, świadczy o rozwoju kraju oraz znacząco zwiększa jakość życia obywateli. Efekty są oczywiście również bardziej wymierne – mniejsze obciążenie systemu ochrony zdrowia, dłuższa jakość życia, lepsze wyniki edukacyjne czy sportowe.

Działania „antysmogowe” są związane z transformacją energetyczną Polski, która w najbliższych dekadach pochłonie setki miliardów złotych. Jest jednak nieunikniona, a za jej odkładanie w czasie przyjdzie nam zapłacić jeszcze więcej. Ważne, aby astronomiczne wydatki zagwarantowały Polsce skok rozwojowy. Niewątpliwie program „Czyste powietrze” jest do tego doskonałym narzędziem, które wymiernie wpłynie na jakość życia Polaków – zarówno w aspekcie zdrowotnym, jak i finansowym.

Podobnie może być po wprowadzeniu odważnych zmian w polityce transportowej. Mieszkańcy miast zasługują na życie w przestrzeni, która nie jest zawłaszczana przez samochody. Mając na uwadze, że za kilka dekad zdecydowana większość Polaków będzie żyła w miastach, nie można traktować tego wyzwania jako jedynie kaprysu „bogatych mieszczuchów”.

Za walkę z zanieczyszczeniem powietrza zabraliśmy się stosunkowo późno. Setki tysięcy Polaków i Polek zdążyło już odczuć tego skutki. Oczywiście opóźnienie było w pewien sposób uzasadnione – wiele zachodnich i bogatszych krajów potrzebowało do tego kilku dekad, a my mieliśmy przed sobą ogromne wyzwania rozwojowe. Można jednak już powiedzieć, że aktualna strategia walki ze smogiem (choć wciąż fragmentaryczna i silosowa) przy odpowiedniej egzekucji pozwoli nam uporać się z tym wyzwaniem cywilizacyjnym w perspektywie kilkunastu lat. Kluczowe jest, aby była kontynuowana.