Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

672,5 mld euro na odbudowę Europy. Unijne korzenie polskiego Krajowego Planu Odbudowy

672,5 mld euro na odbudowę Europy. Unijne korzenie polskiego Krajowego Planu Odbudowy European Parliament/flickr.com

Po raz pierwszy od dekad młodzi ludzie w Europie Południowej będą wieść mniej dostatnie życie niż ich rodzice, już teraz napotykając na ogromne problemy ze znalezieniem zatrudnienia. Pandemia koronawirusa przyspieszyła dotychczasowe trendy. Europejscy przywódcy i KE, aby ratować UE przed procesami dezintegracyjnymi, musieli zareagować. Tak powstał unijny Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności, którego kształt jest konsekwencją ścierania się wizji niemieckiego konserwatyzmu fiskalnego z francuską, mniej rygorystyczną wizją długu publicznego. Przed rządami narodowymi zostało postawione ogromne wyzwanie, aby w rekordowo krótkim czasie skonstruowały one spójne, wielowymiarowe Krajowe Plany Odbudowy zgodne z rygorystycznymi wytycznymi KE.


[PRZECZYTAJ RAPORT: JAK WYDAMY PONAD 100 MILIARDÓW? ANALIZA PROJEKTU KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY]

Uratować Południe – geneza unijnego wsparcia

Początku apeli o powstanie unijnego Funduszu Odbudowy należy szukać już w pierwszej połowie poprzedniej dekady, gdy część państw strefy euro zaczęło odczuwać pierwsze negatywne skutki utworzenia unii walutowej w Europie. Podział na bogatą Północ i uboższe Południe na kontynencie europejskim od tamtego czasu tylko rósł. Światowy kryzys finansowy (2008-2013), który szczególnie uderzył w Południe, dodatkowo powiększył przepaść. Skalę problemu najlepiej pokazują statystyki przytoczone w monografii Polskiego Instytutu Ekonomicznego, Europa 2050. Siedem głównych ryzyk w epoce post-COVID, które podkreślają znaczący wzrost bezrobocia w latach 2001-2013 w krajach takich jak Hiszpania (z 10,5% do 26,1%) czy Grecja (z 10,5% do 27,5%).

Choć sytuacja poprawiła się wraz z końcem kryzysu, bezrobocie w latach 2015-2019 na Południu nadal utrzymywało się powyżej 12%, podczas gdy na północy i wschodzie Europy nie przekroczyło 8%. Obecnie poziom długu państwowego w odniesieniu do PKB krajów strefy euro znajdujących się na południu kontynentu wynosi pomiędzy 135% a 150%, natomiast w pozostałych państwach członkowskich unii walutowej oscyluje wokół 50%.

Południe doświadcza stagnacji rozwojowej. Po raz pierwszy od dekad młodzi ludzie będą wieść mniej dostatnie życie niż ich rodzice, już teraz napotykając na ogromne problemy ze znalezieniem zatrudnienia.

Pandemia koronawirusa przyspieszyła dotychczasowe trendy. Europejskie Południe zanotowało większy spadek PKB niż inne regiony kontynentu. Według prognoz Komisji Europejskiej spadek realnego PKB w całym 2020 r. wyniósł: w Hiszpanii 11%, w Grecji 10%, we Włoszech 8,8%, a w Portugalii 7,6%. W europejskich mediach zaczęły pojawiać się częściej niż wcześniej sondaże wskazujące na wzrost eurosceptycyzmu w społeczeństwach państw Południa, m.in. we Włoszech. Europejscy przywódcy i KE, aby ratować UE przed procesami dezintegracyjnymi, musieli zareagować.

18 maja 2020 r. na wspólnej konferencji prasowej kanclerz Niemiec Angela Merkel i prezydent Francji Emmanuel Macron ogłosili polityczną koncepcję stworzenia tymczasowego, w części bezzwrotnego funduszu odbudowy europejskiej gospodarki. Był to przełom ze względu na wyrażenie woli przez Merkel do finansowania funduszu ze środków pozyskanych poprzez emisję wspólnych dla UE obligacji długoterminowych. Niemieckie poparcie dla zadłużenia się przez całą Unię było szczególnie ważne, ponieważ dotychczas Berlin, wraz z krajami Północy (m.in. Holandią, Danią i Szwecją), tworzył frakcję konserwatyzmu fiskalnego, sprzeciwiającą się tak bezpośredniemu ponoszeniu konsekwencji uwspólnotowienia zadłużenia. Istniała (i nadal istnieje) obawa, że rządy krajów Południa będą kontynuować politykę nadużywania instrumentu emisji długu, tym razem nie na własny rachunek, a bezpośrednio na konto wszystkich członków Unii.

Francja, od lat podnosząca postulat ściślejszej unii fiskalnej, w zamian za przychylność niemiecką – i szerzej: krajów Północy – wyraziła poparcie dla procedury konieczności uzyskania akceptacji Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej dla celów, na które przeznaczane są nowe środki przez narodowe rządy według ścisłych kryteriów wyznaczonych przez KE.

Wspólny unijny dług oznacza kolejny transfer kompetencji z europejskich stolic państw członkowskich do Brukseli i tym samym krok ku federalizacji UE. Krok ten jest jak na razie jednorazowy, ale jeżeli odniesie sukces, rozpocznie się dyskusja nad wpisaniem go w unijną rzeczywistość na stałe.

Po raz kolejny w historii Unii Europejskiej kryzys stał się impulsem do silniejszej integracji państw Europy, zgodnie z mechanizmem ucieczki do przodu (failing forward), który wskazuje, że kryzys to jedyny moment, w którym państwa narodowe są skłonne do oddania znaczącej części swoich kompetencji organom unijnym.

672,5 mld euro na odbudowę Europy

Porozumienie francusko-niemieckie dało zielone światło Komisji Europejskiej do stworzenia Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (The Recovery and Resilience Facility, RRF) – głównego komponentu unijnego instrumentu NextGenerationUE. Krytycy Instrumentu wskazują na jego niekonsekwencje. Z jednej strony zawiera wymóg bardzo szybkiego działania przy sztywnym harmonogramie, co mogłoby wskazywać na chęć natychmiastowego impulsu fiskalnego dla postcovidowej odbudowy europejskiej gospodarki. Z drugiej strony stawia wysokie wymagania co do skali i złożoności finansowanych projektów, które muszą być zgodne z priorytetami KE, a ponadto przewiduje, że część środków trafi do państw członkowskich dopiero w 2023 i 2024 roku.

W tym napięciu między krótko- a długoterminowymi celami Instrumentu wyraźnie widać ścieranie się wizji niemieckiego konserwatyzmu fiskalnego z francuską, mniej rygorystyczną wizją długu publicznego. Konsekwencją starcia tych dwóch perspektyw jest ogromne wyzwanie postawione przed rządami narodowymi, aby w rekordowo krótkim czasie skonstruowały one spójne, wielowymiarowe reformy państwa.

Łączna pula środków na Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności wynosi 672,5 mld euro (ok. 5% PKB UE). W medialnych nagłówkach często pojawia się 750 mld euro, ale należy podkreślić, że są to środki na cały NextGenerationUE, który zawiera również inne składowe, m.in. ReactEU i Fundusz Sprawiedliwej Transformacji. 672,5 mld euro zostanie udostępnione w formie pożyczek (do 360 mld euro) i grantów (pula do 312,5 mld euro).

Maksymalnie w jego ramach Polska będzie mogła się zadłużyć na 34,2 mld euro. Dokładna wartość transferów bezzwrotnych dla poszczególnych państw nie jest jeszcze znana, ponieważ zostały one podzielone na dwie transze. 70% z grantów zostanie rozdysponowane w pierwszych dwóch latach trwania projektu, tj. do końca 2022 r. Kryteriami rozdzielenia tych środków były wskaźniki za okres 2015-2019, odniesione do unijnej średniej: populacji, PKB per capita i bezrobocia. W ramach pierwszej transzy najwięcej środków będzie dostępnych, odpowiednio, dla: Włoch (44,72 mld euro), Hiszpanii (43,48 mld euro), Francji (22,70 mld euro) i Polski (18,92 mld euro). Grecja również może otrzymać znaczącą kwotę (12,61 mld euro), co pokazuje, że to właśnie kraje Południa są głównymi beneficjentami tej inicjatywy.

Podział pozostałych 30% środków z puli grantowej przeznaczonej na 2023 r. poznamy do 30 czerwca 2022 r. Wyliczenia będą bazować na statystyce spadku PKB krajów w latach 2020-2021. Według przewidywań KE (na podstawie prognozy gospodarczej z połowy 2020 r.) Polska powinna otrzymać w ramach tej transzy 4,14 mld euro.

Spłata długu = nowe podatki

W odróżnieniu od tradycyjnych Wieloletnich Ram Finansowych nowy Fundusz Odbudowy – zarówno jego część grantowa, jak i pożyczkowa – ma zostać sfinansowany z długu zaciągniętego przez KE, a nie ze składek państw członkowskich. Według naszkicowanego przez unijnych urzędników harmonogramu ma on zostać spłacony w latach 2028-2058.

Wymarzony scenariusz nakreślony przez unijnych polityków zakłada, że zostanie spłacony m.in. z nowych unijnych podatków: granicznego podatku węglowego (Carbon Border Adjustment), podatku cyfrowego, rozszerzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) m.in. na sektory lotniczy i morski, a także przekazania części wpływów z niego do wspólnego budżetu, podatku od odpadów z nierecyklingowalnego plastiku, reorganizacji opodatkowania największych pod względem dochodu grup kapitałowych oraz podatku od transakcji finansowych.

Podatek od plastiku wszedł w życie 1 stycznia 2021 r. i jest jedynym jak dotąd zrealizowanym źródłem finansowania z wyżej wymienionych. Pozostałe są dopiero na etapie koncepcyjnym (m.in. podatek od transakcji finansowych na poziomie europejskim to kwestia, która od wielu lat nie posuwa się istotnie do przodu), ich wejście w życie będzie bardzo trudne do realizacji i ma potencjał generowania międzynarodowego napięcia (np. ze Stanami Zjednoczonymi i ChRL).

Kwestia spłaty zobowiązań jest również istotna w kontekście części pożyczkowej Instrumentu. W teorii przecież państwa narodowe same mogą (i to robią) wyemitować więcej własnych obligacji. I tak się stanie – bogate państwa Północy (np. Dania i Holandia) najprawdopodobniej nie wykorzystają swojej puli z kredytowej części pakietu. Jest to mechanizm przeznaczony dla krajów o niższej wiarygodności fiskalnej od średniej unijnej, m.in. dla państw Południa i Europy Środkowo-Wschodniej, które będą mogły zadłużać się na znacznie korzystniejszych warunkach (wyrażających się głównie niskim oprocentowaniem) niż obecnie.

Nie wszyscy zyskają?

Głównym kluczem przyznawania środków z Instrumentu jest skala postcovidowego wyzwania gospodarczego, które jest największe w krajach Południa.

Również publikacja Jeana Pisani-Ferry dla Bruegel, potwierdza, że największe transfery brutto otrzymają państwa uboższe, w szczególności Południe i Europa Środkowa-Wschodnia: Bułgaria (16% dochodu narodowego brutto), Grecja (13,5% DNB), Polska i Portugalia (8% DNB) oraz Włochy (5% DNB).

Analiza EBC wskazuje także, że kraje Północy będą płatnikami netto grantów z instrumentu – dla Danii rachunek ten ma wynieść nawet -2% PKB. Jednak oficjalna, widoczna na papierze niewielka przewaga wydatków nad przychodami z RRF bogatszych państw (takich jak Holandia, Niemcy czy Austria) wcale nie musi oznaczać ich realnych strat. Oliver Picek z wiedeńskiego Momentum Institut argumentuje, że kraje Północy finalnie skorzystają na programie, w głównej mierze w wyniku efektu zewnętrznego zwiększenia aktywności gospodarczej w pozostałych krajach UE (trickle-down effect), dzięki eksportowi i inwestycjom bogatszych państw Północy na południu kontynentu.

Publikacja Jeana Pisani-Ferry jest mniej optymistyczna. W analizie ekspert Bruegel wskazuje jako przykład płatnika netto Instrumentu Francję (-1% PKB) i stwierdza, że jeżeli pominie się w ocenie efekty zewnętrzne, to Paryż nie skorzysta na RFF – z perspektywy makroekonomicznej – zarówno w krótkim, jak i średnim okresie. Wszelkie programy gospodarcze mające na celu stymulację gospodarki francuskiej zostaną pokryte głównie z narodowego budżetu, a jedynie ¼ przez nowy Instrument (pomijając efekty potencjalnych zmian podatkowych).

Tym samym wyraźnie widać, że skala zysków dla poszczególnych państw członkowskich UE potrafi być diametralnie różna, a przez to w najbliższych latach możemy obserwować wzrost napięć wewnątrz Unii spowodowanych niegospodarnością decydentów wydających dodatkowe unijne środki.

Rygorystyczne, unijne kryteria

Zaciągnięcie wspólnego dla UE długu i konieczność jego spłaty ma swoje konsekwencje – zgoda zamożniejszych państw Północy na emisję obligacji nie byłaby możliwa bez mechanizmu weryfikacji planów krajowych i odpowiednich wytycznych zabezpieczających interesy całej UE. Te ogromne pieniądze nie zostaną przyznane nikomu „w ciemno”. Każde państwo, aby je otrzymać, musi złożyć do KE krajowy plan odbudowy i wzmacniania odporności (w Polsce znany jako Krajowy Program Odbudowy – KPO), przedstawiający konkretne reformy i inwestycje na lata 2021-2023.

KPO nie może być zbiorem niepowiązanych ze sobą inwestycji infrastrukturalnych, jak to jest możliwe w wypadku Funduszów Spójności. Musi przedstawiać uporządkowane, szeroko zakrojone reformy konkretnych obszarów państwa. Inną ważną różnicą jest to, że inwestycje nie będą rozliczane na podstawie dokumentów księgowych, a z osiągnięcia kamieni milowych wpisanych w plany, czyli z realnych efektów.

Zgodnie z wrześniowymi wytycznymi KE rządy narodowe muszą wysłać zgodny z kryteriami dokument do Brukseli do 30 kwietnia 2021 r. Krajowe plany zostaną następnie ocenione przez Komisję Europejską i do czterech tygodni po opublikowaniu rekomendacji Komisji będą musiały zostać zatwierdzone większością kwalifikowaną przez Radę Unii Europejskiej. Co najmniej raz na dwa lata rządy państw członkowskich mają obowiązek składania raportów dotyczących postępów realizacji.

Formalny końcowy termin implementacji planów to koniec 2026 r., lecz ze względu na konieczność późniejszego procesu weryfikacji wszystkie cele wpisane w projekty powinny być de facto osiągnięte do czerwca 2026 r.

Wszystkie inwestycje i reformy sfinansowane z Instrumentu muszą przestrzegać zasady zasady „niewyrządzania znaczącej szkody” (do no significant harm principle), która jest zdefiniowana poprzez reguły wpisane w unijną taksonomię, stawiającą na ochronę środowiska naturalnego, m.in. nieprzekraczanie określonych poziomów emisji dwutlenku węgla (co wyklucza z inwestycji np. elektrownie węglowe).

Ogólne Wytyczne Komisji Europejskiej wskazują m.in. na cztery główne cele, przez pryzmat których będzie oceniać nadesłane Plany Odbudowy i Zwiększania Odporności:

1)       promocja gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności UE,

2)       wzmocnienie gospodarczej i społecznej odporności,

3)       zmniejszanie społecznych i gospodarczych skutków kryzysu,

4)       wspieranie zielonej i cyfrowej transformacji.

Podwójna transformacja – cyfrowa i zielona

W wytycznych wpisano dwa główne wskaźniki dla wydatków. Minimum 37% z nich w ramach krajowych planów musi być przeznaczone na stricte zielone reformy, których cele są związane z przeciwdziałaniem globalnemu ociepleniu. Mowa w tym punkcie o inwestycjach zgodnych z Europejskim Zielonym Ładem, które są związane m.in. z energetyką, transportem, przemysłem, gospodarką obiegu zamkniętego, a także różnorodnością biologiczną.

Roczna strategia zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021, którą rządy mają również się podpierać podczas tworzenia KPO, explicite wspomina m.in. o rozwoju energii odnawialnej, technologii wodorowych (500 GW energii z OZE, elektrolizery o mocy 6 GW do produkcji wodoru, który przekładałby się 1 mln ton zielonego wodoru, w całej UE do 2025 r.) i podniesieniu efektywności energetycznej budynków. W kontekście ochrony klimatu KE podkreśla rolę transportu publicznego i transnarodowej kolei. Nacisk położony jest również na wzrost popytu na bez- i niskoemisyjne pojazdy oraz infrastrukturę ich ładowania (milion punktów tankowania jednostek elektrycznych do 2025 r. i 500 stacji tankowania wodoru).

Drugim sztandarowym wyznacznikiem przeznaczenia środków jest próg minimum 20% wydatków, które mają być związane z cyfrową transformacją, rozumianą nie tylko jako infrastruktura i badania, ale także umiejętności cyfrowe społeczeństwa (wzrost liczby osób posiadających podstawowe umiejętności cyfrowe do co najmniej 70% w przedziale wiekowym 16-74 lat do 2025 r.).

Rocznej strategii na 2021 w tym komponencie wymienione zostały: powszechność Internetu o dużej przepustowości (w tym także rozwoju sieci 5G – do 2025 r. nieprzerwany jej zasięg w całej UE), cyfryzacja administracji publicznej i sądownictwa, rozwój sztucznej inteligencji (AI), wzmocnienie cyberbezpieczeństwa, poszerzenie usług w chmurze (podwojenie udziału europejskich firm używających zaawansowanych usług w chmurze i big data), technologie kwantowe (zwłaszcza w kryptologii), rozwój mikroelektroniki (celem podwojenie do 2025 r. produkcji półprzewodników w UE).

Unijny Plan Odbudowy – dużo więcej niż infrastruktura

W rekomendacjach i wytycznych do KPO znajdziemy obszary państwa, które trudno zaszeregować intuicyjnie jako cele, na które przeznaczone zostaną konkretne środki unijne. To np. zapewnienie stabilności makroekonomicznej państwa i poprawa jakości tworzenia prawa.

W tym duchu jednym z mniej namacalnych wymiarów, który powinien się znaleźć w Planach Odbudowy, jest sprawiedliwość (fairness), rozumiana głównie jako zmniejszanie nierówności w wymiarach: gospodarczym, społecznym i terytorialnym. Reformy w jej ramach powinny poszerzyć dostęp do opieki zdrowotnej, edukacji i szkoleń. Jednym z proponowanych działań w Rocznej strategii na 2021 r. jest reforma podatkowa z odpowiednim obciążeniem poszczególnych grup społecznych.

Szczególnie istotny w procesie planowania i ewaluacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności jest powstały w już 2010 r. europejski semestr. Publikowany każdej wiosny dokument jest zbiorem rekomendacji działań zarówno dla całej UE, jak i poszczególnych państw członkowskich.

Dotychczas semestr, ze względu na brak wpisanego weń realnego systemu zachęt i sankcji, nie miał znaczącej wagi w polityce europejskiej i jego rekomendacje (Country Specific Recommendations, CSR) były często ignorowane przez państwa członkowskie. Analiza Thomasa Wiesera wskazuje, że to właśnie RRF może być czynnikiem nacisku do wdrażania od lat niespełnianych CSR semestru.

Najnowsze, najbardziej wymagające rekomendacje w jego ramach dla Polski, których oczekuje KE to m.in.:

  • bardziej sprofilowane ukierunkowanie transferów socjalnych (mowa tutaj głównie o wprowadzenie kryterium dochodowego do tzw. 13-nastki dla emerytów i 500+, a także zwiększeniu środków przeznaczonych dla grupy o najniższych dochodach);
  • zwiększenie niezależności, wydajności i jakości sądownictwa;
  • poprawa jakości dialogu społecznego i znaczące ograniczenie omijania konsultacji społecznych w procesie tworzenia prawa;
  • podwyższenie wieku przejścia na emeryturę i zreformowanie systemów emerytalno-rentowych.

*** 

Powyższe wytyczne wskazują na ambicje Komisji Europejskiej, aby środki wydane z Funduszu Odbudowy były spójne z celami powziętymi przez UE w ostatnich latach, m.in. zieloną transformacją i cyfryzacją państw europejskich. Odpowiednie wydanie środków w tej wizji KE ma dać większy mandat tej instytucji w przyszłości i zapobiec dolewaniu paliwa ruchom eurosceptycznym, które przeznaczanie wspólnego długu całej UE przez sąsiednie państwa na cele niezgodne z wizją większości państw członkowskich mogłyby wziąć na sztandary. Należy jednak pamiętać, że wstępne dokumenty to jedno, a poprzedzona często gorącymi negocjacjami ostateczna ich realizacja to drugie.