Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Marcin Kędzierski  25 maja 2019

W Unii nie ma żadnego tronu. Esej o sieciowej teorii władzy we współczesnym świecie

Marcin Kędzierski  25 maja 2019
przeczytanie zajmie 19 min

Czym jest władza we współczesnym świecie? Mówiąc najkrócej: poplątaniem z pomieszaniem. Klasyczne i klarowne formuły rodem z pism Monteskiusza to już zamierzchła przeszłość. Dziś trójpodział władzy jest nagi, tylko nikt nie chce tego przyznać otwarcie. Władza przypomina raczej misterną pajęczą sieć, w której każdy fragment ma punktowy wpływ na całość konstrukcji. A gdzie w tym wszystkim jest Unia Europejska i półperyferyjna Polska?

Trzy fundamentalne pytania dla przyszłości Europy i Polski

Jutrzejsze wybory do Parlamentu Europejskiego, które doprowadziły polskie partie polityczne do działań totalnych („piątka Kaczyńskiego” vs zjednoczenie wszystkich ze wszystkimi czy postulowanie eutanazji i aborcji na życzenie), są dobrą okazją, aby zadać sobie trzy pytania.

Po pierwsze, jaka jest rzeczywista pozycja europarlamentu w układance instytucjonalnej Unii Europejskiej i jakie jest jego polityczne znaczenie? Pytanie to można uzupełnić o kolejne– gdzie w Unii zlokalizowana jest dziś realna władza polityczna? Czy znajduje się ona w rękach instytucji europejskich , czy też w stolicach najważniejszych państw członkowskich, a może zupełnie gdzie indziej, w jakiejś strukturze hybrydowej?

Wnioski płynące z udzielonej odpowiedzi prowadzą nas do drugiego pytania: czym jest dziś suwerenność i jaka jest potencjalna sprawczość (podmiotowość) w UE takich państw jak Polska? Pytanie to jest szczególnie istotne, jeśli przejrzymy sobie hasła niemal wszystkich komitetów wyborczych ‒ choć mamy do czynienia z wyborami europejskimi, a Parlament Europejski z definicji jest instytucją o charakterze ponadnarodowym, to w narracjach partyjnych wprost lub w sposób pośredni pobrzmiewają odwołania do roli Polski w Europie.

Odpowiedzi dotyczące struktury władzy wewnątrz UE i zdolności Polski do kształtowania Wspólnoty muszą nas z kolei zaprowadzić do trzeciego, bardzo praktycznego pytania o przyszłość Polski w Unii. Gdzie może podążać UE, kto o tym zdecyduje, czy Polska i Polacy mają na to jakikolwiek wpływ i co z tego może dla nas wynikać – to są kluczowe zagadnienia z perspektywy prowadzenia suwerennej polityki europejskiej, które powinny stanowić właściwy lejtmotyw kampanii europejskiej.

Gra o unijny tron

Zacznijmy od struktury władzy w UE, która wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego 1 grudnia 2009 r. stała się podmiotem prawa międzynarodowego. Na przestrzeni prawie 70 lat od ogłoszenia Deklaracji Schumana, uznawanej za symboliczny początek Unii, ukształtowany został złożony system instytucjonalny.

Tworzą go zarówno instytucje międzyrządowe takie jak Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej, w których przedstawiciele poszczególnych państw członkowskich reprezentują bezpośrednio interesy swoich krajów, jak i instytucje ponadrządowe, których zadaniem jest reprezentowanie interesów całej Wspólnoty. Do tych ostatnich zaliczyć należy Komisję Europejską, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości UE oraz Trybunał Obrachunkowy.

W ostatnich kilkudziesięciu latach można było zauważyć proces zwany „udomowieniem” (domestication) stosunków politycznych w UE, polegający z jednej strony na stopniowym przesuwaniu kompetencji od instytucji międzyrządowych do ponadrządowych, a z drugiej na rozszerzaniu katalogu spraw rozstrzyganych w Radzie już nie jednomyślnie, ale tzw. kwalifikowaną większością głosów. Proces ten znajdował swoje odzwierciedlenie w kolejnych reformach traktatowych, a jego swoistym ukoronowaniem był wspomniany już Traktat Lizboński.

W tym kontekście warto poświęcić kilka słów samemu Parlamentowi Europejskiemu, który w założeniach miał stanowić reprezentację polityczną europejskiego demosu, zwłaszcza po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów w 1979 r. Parlament Europejski, w przeciwieństwie do swoich krajowych odpowiedników, nie dysponuje inicjatywą ustawodawczą, która należy głównie do Komisji. Jego rolą jest stanowienie prawa wtórnego UE (prawo pierwotne to traktaty międzynarodowe) w postaci rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, opinii oraz zaleceń, przy czym dwa ostatnie akty nie mają mocy wiążącej.

Warto jednak dodać, że Parlament nie stanowi prawa wtórnego samodzielnie – w ramach wprowadzonej w Traktacie Lizbońskim tzw. zwykłej procedury ustawodawczej decyzję musi podjąć wspólnie Parlament i Rada Unii, choć zgodę międzyrządowej Rady UE uzyskać obecnie łatwiej właśnie ze względu na rozszerzenie katalogu spraw podlegających głosowaniu większością kwalifikowaną. Co więcej, posłowie do Parlamentu Europejskiego nie reprezentują swoich państw, ale frakcje polityczne – w rezultacie proces prawodawczy powinien być coraz mniej uzależniony od partykularnych interesów poszczególnych krajów.

Tyle teoria. Praktyka, jak to zwykle bywa, jest znacznie bardziej skomplikowana. Po pierwsze, posłowie reprezentują jednak interesy swoich państw i w kluczowych sprawach zwykle głosują zgodnie z interesem narodowym. Po drugie, PE modyfikuje jedynie nieznacznie propozycje, które wychodzą z Komisji Europejskiej. Nie wynika to bynajmniej z lenistwa parlamentu – po prostu projekty aktów prawnych, zanim opuszczą Komisję, muszą dysponować wstępną akceptacją ze strony zarówno państw członkowskich, jak i instytucji europejskich. Oczywiście nie musi to być zgoda powszechna, ale trudno sobie wyobrazić, aby Komisja przekazała do Parlamentu projekt, który spotyka się z wyraźną dezaprobatą największych państw Unii. Po trzecie wreszcie, mamy do czynienia z wewnątrzinstytucjonalną dynamiką władzy w ramach trójkąta Komisja-Parlament-Rada, a w tej rozgrywce historycznie parlament dysponował zawsze najsłabszym zestawem kart, co wynikało wprost z dystrybucji realnych kompetencji.

Efekt jest łatwy do przewidzenia – w sytuacjach kryzysowych/przełomowych, a z takimi mamy obecnie do czynienia, walka o „instytucjonalne przywództwo” toczy się między Komisją a Radą, kosztem parlamentu. Zresztą całe wewnątrzunijne zamieszanie wokół artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej, niezależnie od wymiaru przedmiotowego sprawy, jest także świetnym przykładem przeciągania liny między Komisją i Radą.

Jeśli dodamy do tego fakt, że po kryzysie 2008 r. obserwujemy w UE odwracanie procesu „udomowienia” i nieformalne (niewynikające z ducha Traktatu Lizbońskiego) wzmacnianie się logiki międzyrządowej, czyli w praktyce roli Rady Europejskiej, Rady UE, a przede wszystkim poszczególnych stolic europejskich, możemy bez większego ryzyka postawić hipotezę, że znaczenie parlamentu systematycznie maleje. Co więcej, wszelkie próby wzmocnienia jego legitymizacji, jak np. poprzez wprowadzenie instytucji tzw. Spitzenkandidata, w której to liderzy frakcji PE walczą publicznie o stanowisko przewodniczącego Komisji, de facto stanowi pusty rytuał, który mało kogo interesuje. W moim odczuciu ubiegłotygodniowa debata Spitzenkandidatów nie przyciągnęła większej uwagi opinii publicznej od półfinałów konkursu Eurowizji.

W gąszczu europejskiej sieci władzy

Nieprawdziwym byłoby jednak stwierdzenie, że władza znajduje się dziś wyłącznie w Berlinie i Paryżu. Tak, są określone sprawy kluczowe z perspektywy racji stanu Niemiec czy Francji, w które zaangażowana jest cała machina państwowa tych krajów – począwszy od polityków na dziennikarzach skończywszy. Najlepszym przykładem jest Gazociąg Północny, choć i w tym przypadku mamy do czynienia nie tylko z interesem narodowym, ale i interesem elit (vide kariera byłego kanclerza RFN Gerharda Schrödera w strukturach spółki Nordstream AG).

Forsowanie partykularnych stanowisk przez szczególnie silnych graczy ma jednak swoje ograniczenia, bo Unia – jak to się często powtarza – jest przestrzenią kompromisów i ucierania stanowisk. Co jednak istotne, to ucieranie stanowisk dotyczy nie tylko państw, ale także, a może przede wszystkim, grup interesu. Bruksela jest miejscem działania dziesiątek tysięcy lobbystów reprezentujących państwa, partie polityczne, ruchy społeczne i ideologiczne, instytucje samorządowe, podmioty gospodarcze, media, etc. Wszyscy oni są interesariuszami i, sensu largo, aktorami polityki publicznej, którzy jedynie w umiarkowanym stopniu są uzależnieni od swoich rządów. Ponadto nie istnieją jasne osie podziału pomiędzy tymi grupami interesu – sojusznik w jednej sprawie może być rywalem w innej. W rezultacie mamy do czynienia z bardzo złożonym, sieciowym systemem władzy.

Kluczową rolę w sieci odgrywają nie instytucje, ale poszczególne osoby – politycy (w tym posłowie do Parlamentu Europejskiego sprawujący mandat od kilku kadencji), urzędnicy, działacze czy dziennikarze, czyli w praktyce przedstawiciele europejskiej elity. Potrafią oni sprawnie poruszać się wewnątrz sieci, zyskać zaufanie najważniejszych graczy i zbudować swoją osobistą pozycję, którą mogą następnie wykorzystać do osiągania celów i… dalszego budowania własnej pozycji. W takim sensie źródłem władzy nie jest demokratyczny wybór, którego dokonamy w najbliższą niedzielę, co raczej umiejętność poruszania się pomiędzy różnymi ośrodkami posiadającymi określone zasoby polityczne.

Legitymizacja władzy w UE nie ma zatem charakteru legalnego w rozumieniu Maxa Webera, co raczej środowiskowy – władzę mają ci, o których inni myślą, że ci pierwsi nią dysponują. W rezultacie władza wynika bardziej ze społecznej percepcji elit niż posiadania realnych narzędzi wpływu, choć te ostatnie oczywiście stanowią ważny element budowy pozycji w systemie władzy. Trzeba jednak pamiętać, że ceną za wysoką pozycję w tym systemie jest pełne uzależnienie od wspierających daną osobę grup interesu – zerwanie się z ich „łańcucha” skutkuje prędzej czy później wypadnięciem z obiegu.

Jednocześnie, i tu kubeł zimnej wody na głowy fanów teorii spiskowych, wpływ członków mitycznych grup a’la Bilderberg na kierunek i kształt procesów politycznych w Europie jest mimo wszystko mocno ograniczony. Wynika to z trzech cech systemu: złożoności (complexity, rozumiane zarówno jako kompleksowość, jak i poziom skomplikowania), emergencji (efekt końcowy ludzkich działań nie jest prostą sumą jednostkowych decyzji, a nieraz bywa ich zaprzeczeniem) i kontyngencję (efekt końcowy jest zdeterminowany czynnikami niezależnymi od woli decydentów, które oddziałują na siebie w przypadkowy, losowy sposób).

Zdarzają się jednak sytuacje, w której jednostki są w stanie zmienić historię – dowodem niech będzie odchodzący prezes Europejskiego Banku Centralnego, Mario Draghi, który dzięki swemu elastycznemu podejściu obniżył ryzyko wybuchu włoskiego kryzysu finansowego (na marginesie – wybór nowego szefa EBC ze względu na znaczenie strefy euro dla przyszłego kształtu integracji wydaje się o wiele ważniejszy nawet niż wybór przewodniczącego Komisji). Sytuacje takie  są jednak stosunkowo rzadkie.

Polityczna koncepcja insiderów i outsiderów według Janisa Warufakisa

Problem teorii władzy w Europie nie zajmuje jednak wyłącznie badaczy z zakresu filozofii polityki, integracji europejskiej czy nauk o polityce publicznej. Powyższy obraz wyłania się także z książki profesora ekonomii Janisa Warufakisa Porozmawiajmy jak dorośli. Jak walczyłem z europejskimi elitami, który na kilka miesięcy wskoczył do świata europejskiej polityki. We wstępie, były minister finansów Grecji przywołał słowa usłyszane od Larry’ego Summersa, byłego głównego ekonomisty Banku Światowego, sekretarza skarbu w administracji Billa Clintona, rektora Uniwersytetu Harvarda i szefa Narodowej Rady Gospodarczej za czasów prezydentury Baracka Obamy, czyli prawdziwego członka globalnej elity. Słów, które warto tu przytoczyć w całości, nie powstydziłby się sam Frank Underwood:

„Są dwa rodzaje polityków: insiderzy i outsiderzy. Ci drudzy na pierwszy plan wysuwają swoją wolność, aby zachować prawo do wygłaszania własnego zdania, własnej prawdy. Ceną za tę wolność jest ignorowanie ich przez insiderów, którzy podejmują ważne decyzje. Insiderzy z kolei stosują się do świętej zasady: nigdy nie obracajcie się przeciw innym insiderom i nigdy nie rozmawiajcie z outsiderami o tym, co insiderzy mówią lub robią. Jaka jest nagroda za stosowanie takiej zasady? Dostęp do wewnętrznych informacji i szansa, chociaż nie gwarancja, wpływania na potężnych ludzi i skutki ich działań”

Na ponad 700 stronach Warufakis opisuje przebieg „greckiej tragedii” związanej z kryzysem zadłużeniowym tego państwa, a przy okazji relacjonuje rozmowy z „wielkimi” europejskiej i światowej polityki, które prowadził w trakcie negocjacji nad „programami ratunkowymi” dla Grecji.

Przekaz książki można moim zdaniem streścić w trzech zdaniach. (1) Władza jest rozproszona, a instytucje polityczne zatwierdzają jedynie decyzje podjęte gdzie indziej i przez kogo innego (choć sama decyzja może być wynikiem szerszego procesu, a nie konkretnego wyboru dokonanego przez jeden podmiot). (2) Przedstawiciele elit politycznych (insiderzy) są uzależnieni od różnych ponadnarodowych grup interesu, a oni sami są zakładnikami chęci utrzymania się w elicie. Wreszcie, (3) proces stanowienia i interpretacji prawa czy polityki międzynarodowej jest zdeterminowany interesem politycznym określonych grup i służy uzasadnieniu woli elit, realizujących oczekiwania pozapolitycznych, ponadnarodowych grup interesu.

Na samym końcu tej części rozważań warto dla porządku dodać, co także wyłania się z książki Warufakisa, że nie można traktować UE jako bytu „autonomicznego” ‒ Unia jest częścią globalnej gry, w której nie zawsze odgrywa w pełni podmiotową rolę, co tylko dodatkowo zwiększa złożoność europejskiego systemu władzy.

Przykre wnioski z greckiej lekcji

Powyższe wnioski płynące z analizy systemu władzy funkcjonującego w UE rzucają nowe światło na drugie z postawionych we wstępie pytań: o współczesną suwerenność państw narodowych i zdolność do skutecznego wpływu na kształt integracji europejskiej. Pytanie to wydaje się szczególnie ciekawe choćby z perspektywy tzw. Planu Morawieckiego, którego twórcy już we wstępie dokumentu  wskazują na wyjątkową rolę, którą współcześnie ma do odegrania państwo.

Powróćmy do Warufakisa. We wspomnianej książce wskazuje on, że Grecja miała w uproszczeniu dwa wyjścia – albo przyjąć warunki kapitulacji, odebrać pomoc finansową i od razu wytransferować ją na Północ do francuskich i niemieckich wierzycieli, albo odmówić przyjęcia „pomocy”, wyjść ze strefy euro, wykorzystać pełne instrumentarium polityki monetarnej i pociągnąć na dno francuski i niemiecki sektor finansowy.

Drugie rozwiązanie stanowiło swego rodzaju opcję nuklearną dla Europy, nic więc dziwnego, że pod ogromną presją francuskich i niemieckich elit politycznych, znajdujących się  pod wpływem francuskich i niemieckich elit finansowych, greckie elity polityczno-finansowe, w zamian za pewne koncesje indywidualne, ugięły się i de facto zwasalizowały kraj (słowo nie jest przesadne, gdyż grecki rząd przez kilkadziesiąt najbliższych lat będzie pod kontrolą instytucji międzynarodowych). Nawet premier Aleksis Tsipras, gwiazda europejskiej alterglobalistycznej lewicy, ostatecznie poddał się naciskom.

Co gorsze jednak, można odnieść wrażenie, że ta historia nie mogła skończyć się inaczej. Przykład grecki pokazuje, że państwo członkowskie UE może stracić nie tylko swą podmiotowość, czyli sprawczość na arenie międzynarodowej, ale i częściowo suwerenność – zarówno w sposób pośredni (np. poprzez agencje ratingowe decydujące w zasadzie uznaniowo o kosztach obsługi długu zagranicznego czy też globalne korporacje technologiczne kontrolujące przepływ informacji), jak i bezpośredni.

Dobrze – Grecja to kraj na peryferiach Europy, bez dziedzictwa komunizmu, z ludnością prawie czterokrotnie mniejszą niż Polska, i z PKB rzędu 200 mld USD, czyli ok. 38% polskiego. Trudno doszukiwać się porównań czy związków z naszym krajem (no może poza Eleni), podobnie zresztą jak nie możemy tego robić z państwami mniejszymi od Polski (choć niektórzy z niezrozumiałych powodów właśnie to robią, próbując przekonać opinię publiczną do przyjęcia wspólnej waluty…).

Tajemnicą poliszynela pozostaje bowiem fakt, że kraje takie jak choćby Litwa, Łotwa i Estonia z jednej strony, czy pozostałe państwa Grupy Wyszehradzkiej z drugiej, muszą w swojej polityce zagranicznej uwzględniać stanowisko Berlina. W tym kontekście symbolicznie brzmi wypowiedź byłego premiera Słowacji Mikuláša Dzurindy, który na pytanie o rację stanu swojego kraju miał odpowiedzieć: „Naszą racją stanu jest służyć wielkim”. Jego wypowiedź dobrze tłumaczy zachowanie jednego z jego następców, premiera Roberta Ficy, który w 2006 r., zaraz po objęciu władzy, po odebraniu telefonu z Berlina szybko wycofał się z wstępnej deklaracji prowadzenia bardziej asertywnej polityki wobec Europejskiego Banku Centralnego w ramach przygotowania do wejścia do strefy euro (tak przynajmniej zmianę stanowiska ówczesnego premiera z dnia na dzień tłumaczył mi w 2012 roku jeden z urzędników słowackiego Banku Centralnego z tamtego okresu).

Co i dlaczego ugraliśmy przez 15 lat polskiej obecności w UE?

Polska bez wątpienia ma większy potencjał i większe aspiracje niż Słowacja – wszak stanowimy 7% ludności Wspólnoty i nieco ponad 3% jej PKB, a po brexicie będziemy szóstą gospodarką UE (po Niemczech, Francji, Włoszech, Hiszpanii i Holandii). Jak zatem wyglądała nasza sprawczość w UE w ostatnich 15 latach? Czy była ona uzależniona od strategii przyjmowanej przez polski rząd? Zacznijmy od wypisania sukcesów i porażek.

Do naszych największych sukcesów (w rozumieniu sprawczości) zaliczyć należy ugranie większego niż pierwotnie planowano budżetu UE na lata 2007-2013 przeznaczonego dla Polski (grudzień 2005), cofnięcie rosyjskiego embarga na polskie mięso (maj 2007), utrzymanie sankcji wobec Rosji po aneksji Krymu (sukcesywnie co pół roku od 2014) i zablokowanie mechanizmu relokacji uchodźców (2015-2018). Największe porażki (w rozumieniu braku sprawczości) to przyjęcie w Traktacie Lizbońskim zasady tzw. podwójnej większości w głosowaniu większością kwalifikowaną w Radzie i odrzucenie polskiej propozycji tzw. systemu pierwiastkowego (październik 2007), unijna zgoda na budowę gazociągów Nord Stream i Nord Stream 2 (odpowiednio lata 2005-2011 i 2015-2019), ostateczny efekt negocjacji budżetowych na lata 2014-2020 (grudzień 2012) oraz przyjęcie dyrektywy o pracownikach delegowanych i prace nad tzw. Pakietem Mobilności (2018-2019). Zupełnie odrębnymi przypadkami „sukcesów” są wybór Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej, a wcześniej Jerzego Buzka na przewodniczącego Parlamentu Europejskiego – zostaną one potraktowane odrębnie.

Od razu widać, że nie ma jakiegoś szczególnego okresu, w którym Polska zanotowałaby wyłącznie sukcesy lub wyłącznie porażki. Może to oznaczać, że przyjęcie strategii „grzecznego ucznia” (rządy PO-PSL w latach 2007-2015) albo „klasowego łobuza” (rząd PiS-Samoobrona-LPR w latach 2005-2007 oraz rząd PiS w latach 2015-2019) w praktyce nie miało większego znaczenia. Teza ta wydaje się tym bardziej prawdziwa, jeśli przyjrzymy się poszczególnym sukcesom i porażkom.

Zwiększenie wysokości środków dla Polski w unijnym budżecie na lata 2007-2013 było bardziej skutkiem decyzji Angeli Merkel, która rozpoczynała swoją przygodę na fotelu kanclerza RFN i chciała kupić sobie poparcie państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Zniesienie rosyjskiego embarga na polskie mięso było w jakimś stopniu efektem zablokowania przez rząd PiS przedłużenia o 10 lat unijnej umowy o partnerstwie i współpracy z Rosją (Partnership and Cooperation Agreement, PCA). Trzeba jednak pamiętać, że europejskie elity wiosną 2007 r. były zszokowane wystąpieniem Władimira Putina na lutowej konferencji bezpieczeństwa w Monachium, podczas której zapowiedział chęć rewizji ładu międzynarodowego, co nieco ściągnęło z Polski odium nieuzasadnionej rusofobii. Jeśli chodzi o sankcje wobec Rosji po aneksji Krymu, poza elementem psychologicznym nie sposób nie dostrzec pozytywnej roli, jaką w tym procesie odegrał Donald Tusk. Podobnie rzecz ma się zresztą z zablokowaniem mechanizmu relokacji uchodźców – jakkolwiek rząd PiS prezentuje to jako swój ogromny sukces, trzeba sobie jasno powiedzieć, że na arenie europejskiej to chyba przewodniczący Tusk był najbardziej wpływowym przeciwnikiem takiego rozwiązania.

Jaki wniosek płynie z tej pobieżnej analizy? Co prawda polityka polskiego rządu/przedstawicieli Polski nie jest całkowicie bez znaczenia, ale jej efekty są wypadkową wielu czynników od nas niezależnych. Wniosek ten wzmacnia jedynie analiza porażek polskiej polityki europejskiej ostatnich lat – ani rządowi PiS, ani rządowi PO-PSL nie udało się zbudować koalicji zdolnej zablokować budowę Gazociągu Północnego, podobnie jak rządowi PiS nie udało się w 2007 r. zbudować koalicji wokół idei „pierwiastka”.

Analogicznie rzecz wyglądała w przypadku negocjacji budżetu UE na lata 2014-2020 – „opcja niemiecka” przyjęta przez polską dyplomację pod rządami Radosława Sikorskiego nie przyniosła spodziewanych rezultatów, a podjęta w ostatniej chwili próba znalezienia poparcia dla naszego stanowiska w Paryżu m.in. z powodu braku czasu i realnych instrumentów negocjacyjnych, ale także obiektywnych przesłanek (rozbieżność interesów), nie mogła się powieść. W efekcie wartość środków z Funduszu Spójności per capita lokowała Polskę w środku stawki nowych państw członkowskich, a jeśli odnieść to do średniego poziomu dochodu w regionach – wypadliśmy zdecydowanie poniżej średniej, nawet jeśli w wartościach nominalnych ze względu na wielkość kraju byliśmy największym beneficjentem unijnego wsparcia. Analogiczną sytuację będziemy najprawdopodobniej obserwować w przypadku następnej wieloletniej perspektywy finansowej – Polska pozostanie największym beneficjentem w ujęciu nominalnym, ale według wstępnych szacunków może stracić nawet 24% środków w porównaniu do referencyjnej wartości z lat 2014-2020.

Powyższa analiza nie wyczerpuje oczywiście wszystkich europejskich inicjatyw istotnych z perspektywy polskiej racji stanu, ale w moim odczuciu pozwala stwierdzić, że sprawczość Polski na arenie wspólnotowej jest mocno uwarunkowana albo warunkami zewnętrznymi, albo posiadaniem przedstawiciela Polski w europejskiej elicie.

Donald Tusk i sprawa polska

Trzeba jednak mieć świadomość, że tak jak partia rządząca deprecjonuje rolę Donalda Tuska, tak przedstawiciele opozycji zdecydowanie ją przeszacowują. Nie chodzi wyłącznie o to, czy Tusk może realizować polskie interesy – od początku było wiadomo, że nie taka jest rola znajdującego się na świeczniku przewodniczącego Rady Europejskiej.

Choćby z tych powodów Niemcy i Francja zwykle „lokowały” swoich przedstawicieli na tylnych siedzeniach. W ostatnich kilkunastu latach wystarczy podać przykłady Uwe Corsepiusa, sekretarza generalnego Rady, który przepchnął niemiecką propozycję głosowania tzw. podwójną większością w Traktacie Lizbońskim; nazywanego „potworem z Berlaymont” (od nazwy siedziby Komisji) Martina Selmayra, sekretarza generalnego Komisji, szarej eminencji na dworze Jean-Claude’a Junckera; czy wreszcie Michela Barniera, który odpowiada za przeprowadzenie negocjacji brexitowych.

Wracając jednak do roli i znaczenia Tuska – za symboliczny można uznać fakt, że wraz z momentem objęcia przez niego fotela przewodniczącego Rady Europejskiej przywilej wygłaszania dorocznego orędzia o stanie Unii (State of the Union) przejął szef Komisji, Jean-Claude Juncker, choć wcześniej wygłaszał je poprzednik Tuska, Herman van Rompuy. Klapą zakończyła się też inicjatywa powołania tzw. unii energetycznej, sztandarowego projektu Donalda Tuska w momencie przejmowania stanowiska szefa Rady Europejskiej. Co prawda, przyjdzie nam poczekać na całościowy bilans pięcioletniej kadencji byłego polskiego premiera w Brukseli, można jednak zaryzykować stwierdzenie, że pomimo sprawowania tak wysokiej funkcji przez Polaka nie zmieniła się percepcja Europy Środkowej w oczach zachodnioeuropejskich elit, dla których wciąż pozostajemy outsiderami i Europejczykami drugiej kategorii, co jak się wydaje dobrze pokazuje kampania wokół dyrektywy o pracownikach delegowanych i tzw. unijnym pakiecie mobilności.

Dostrzeganie słabości przewodnictwa Donalda Tuska w Radzie Europejskiej nie powinno jednak przesłonić znaczenia takich osób dla krajowej polityki europejskiej, zwłaszcza  że nie ma mamy ich zbyt wiele. Dlatego jakkolwiek z powodów wewnętrznych można zrozumieć strategię nie-popierania Tuska w jego staraniach o reelekcję na kolejną kadencję przewodniczącego Rady Europejskiej (pamiętne 27:1), to ignorowanie go przez rząd PiS osłabiło polski potencjał negocjacyjny w UE.

Europejskie elity i wkurzony lud

W ten sposób doszliśmy do trzeciego postawionego na wstępie pytania: o przyszłość UE i miejsce Polski we Wspólnocie. Wielokrotnie pisałem już o wyzwaniach stojących przed Unią, zarówno tych zewnętrznych, związanych m.in. z rewizją ładu międzynarodowego czy kryzysem migracyjnym, jak i wewnętrznych w postaci choćby kryzysu strefy euro. W ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy nic się w tym zakresie nie zmieniło i trudno nawet podejrzewać, aby w ramach istniejącego systemu władzy UE była w stanie na wspomniane wyzwania odpowiedzieć. W kontekście prowadzonych w niniejszym tekście rozważań o roli Parlamentu Europejskiego, i szerzej – całego systemu władzy i jego legitymizacji, warto jednak zastanowić się nad trwałością systemu politycznego UE.

Mamy do czynienia z powszechnym moim zdaniem przekonaniem o alienacji europejskich elit, albo mówiąc inaczej- braku przełożenia woli społeczeństw na decyzje podejmowane w Brukseli. Nie jest to zjawisko nowe, ale relatywne pogorszenie się sytuacji społeczno-gospodarczej w starych państwach członkowskich, wynikające głównie z narastających nierówności dochodowych, sprawiło, że masy zaczęły interesować się na powrót polityką i wyrażać swoje niezadowolenie. Gniew społeczny w pierwszej kolejności skierował się przeciwko rządzącym w państwach narodowych, którzy próbując ściągnąć z siebie polityczną odpowiedzialność, skierowali go na europejskie elity, które zresztą od dawna nie cieszyły się szczególną sympatią.

Tę nieufność pogłębiła aktywność rosyjskiej propagandy, choć należy być ostrożnym z szacowaniem jej wpływu – gdyby takiej emocji realnie nie było, rosyjskie trolle internetowe nie byłyby w stanie jej wzniecić. Dlatego wbrew głosom pojawiającym się nieraz w mediach, za wzrost nastrojów eurosceptycznych nie odpowiada wyłącznie Kreml czy krajowe elity, dla których jakimś usprawiedliwieniem może być fakt, że wzrost nierówności spowodowany był głównie postępującą globalizacją, na którą rządzący mieli mimo wszystko ograniczony wpływ.

Efektem narastających nastrojów antyunijnych stała się rosnąca popularności partii eurosceptycznych. Jeśli szukać jakiegokolwiek znaczenia wyborów do Parlamentu Europejskiego, to można się go doszukiwać wyłącznie w rzetelnym sondażu nastrojów społecznych, przeprowadzonym na próbie kilkudziesięciu procent wyborców. Prognozy wyborcze mówią o wyniku ugrupowań kwestionujących obecny kształt integracji europejskiej na poziomie ok. 25-30%. Jeśli jednak dodamy do tego „rewizjonistyczne” frakcje partii europejskiego mainstreamu, reprezentowane choćby przez niemieckich Zielonych, odsetek ten będzie bliższy 50%. Oczywiście poglądy poszczególnych środowisk kwestionujących dzisiejszy kształt integracji bardzo się od siebie różnią – mamy tam zarówno zwolenników powrotu do strefy wolnego handlu, jak i pogłębienia integracji w kierunku unii fiskalnej.

Takie „krytyczne” przechylenie Parlamentu Europejskiego może stanowić wyraźny sygnał nie tylko dla przedstawicieli europejskiej elity, ale także dla stojących za nią poszczególnych grup interesu. W momencie, w którym ci ostatni uznają, że konieczna jest wymiana elit (w rozumieniu Pareto), teoretycznie możemy sobie wyobrazić zmianę systemu politycznego UE.

Problem polega na tym, że nowy system polityczny mógłby stanowić ryzyko dla kluczowych grup interesu, co prawdopodobnie będzie podnosiło wartość masy krytycznej niezbędnej do przeprowadzenia zmiany i doprowadzi do jej opóźnienia. W tym sensie sukces partii eurosceptycznych w wyborach do Parlamentu Europejskiego może jedynie usztywnić system polityczny. To zaś może skutkować wzrostem nastrojów rewolucyjnych, zwłaszcza w miarę pogłębienia się nierówności, napędzanych dodatkowo migracją, i w nieodległej przyszłości pojawieniem się przemocy (zamieszki uliczne, pogromy, etc.).

Wszyscy wiedzą, nikt nie zrobi

Czy da się przeciwdziałać temu negatywnemu scenariuszowi? I tak, i nie. Kluczowym wyzwaniem jest zmniejszenie nierówności dochodowych i powstrzymanie procesów demontażu europejskiej klasy średniej. Jest co najmniej kilka sposobów osiągnięcia tego celu: zwiększenie redystrybucji, zwiększenie poziomu inwestycji i wskoczenie na wyższą trajektorię długookresowego wzrostu gospodarczego, poprawa jakości kapitału ludzkiego, poprawa jakości i dostępności usług publicznych, uszczelnienie systemów podatkowych, etc. Docelowa polityka może stanowić kombinację tych instrumentów, w zależności od aktualnych nastrojów politycznych.

Niezależnie jednak od tego, które elementy wybierzemy, nie da się ich wdrożyć bez sprawnego funkcjonowania państw narodowych, a w przypadku zwłaszcza uszczelnienia systemów podatkowych – bez wzmocnienia kompetencji UE. W tym sensie nie ma sprzeczności w wizji silnego państwa w silnej Unii, o ile surowo przestrzegana będzie zasada subsydiarności, z czym niestety mamy ostatnio spory problem, o czym pisaliśmy w ostatnim raporcie Centrum Analiz KJ. Potrafię sobie wyobrazić unijny podatek CIT czy wspólnotowy podatek od transakcji finansowych, postulowany zresztą przez niektóre środowiska.

Problem polega na tym, że prawdopodobieństwo wprowadzenia takich rozwiązań jest bliskie zeru. Powód jest prosty – nie poprą go ani „lokaliści”, sprzeciwiający się oddawaniu kompetencji do instytucji ponadnarodowych, ani „globaliści”, reprezentujący w mniej lub bardziej uświadomiony sposób interesy międzynarodowych grup interesu. Nie jest to zresztą jedyny paradoks sytuacji, w której się znaleźliśmy.

Trilemat Rodrika i zmierzch trójpodziału władzy

W tym kontekście warto przywołać słynny paradoks globalizacji, zaproponowany w 2007 r. przez tureckiego ekonomistę z Uniwersytetu Harvardu, Daniego Rodrika. Wskazywał on, że spośród trzech celów polityki na poziomie narodowym: uczestnictwa w globalizacji gospodarczej, demokracji (liberalnej) i suwerenności możemy wybrać wyłącznie dwa. Zgodnie zatem z tzw. trylematem Rodrika, jeśli chcemy zachować suwerenność władzy państwowej, która jest warunkiem sine qua non dla prowadzenia aktywnej polityki, musimy zrezygnować albo z demokracji liberalnej (a dokładniej, używając terminu zaproponowanego przez Marka Cichockiego, demokracji monitorowanej, w której kluczową rolę odgrywają międzynarodowe instytucje kontrolne), albo z uczestnictwa w globalizującej się gospodarce.

Konkluzja ta ma szalenie istotne konsekwencje, i to na dwóch poziomach – krajowym i unijnym. Na pierwszym z nich można analizować „dobrą zmianę” lat 2015-2019. Oddając głos Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, ale także politykom obozu rządzącego- celem polskiej polityki rozwojowej jest wzmocnienie państwa przy jednoczesnym wykorzystywaniu korzyści płynących z globalizacji gospodarczej. Jeśli zgodzimy się z Rodrikiem, efektem takiego wyboru musi być w jakimś sensie „poświęcenie” demokracji (monitorowanej). W tym sensie polskie władze prędzej czy później musiały wejść w konflikt z instytucjami, które za swoje główne zadanie uznają obronę liberalnej demokracji.

Wydaje się jednak, że choć samo zagrożenie dla demokracji monitorowanej jest prawdziwe i w jakimś sensie stanowi konsekwencję przyjętych celów polityki, to skoncentrowanie się przez przeciwników rządu na współcześnie abstrakcyjnej idei trójpodziału władz osłabia ich pozycję w tym sporze.

Jak bowiem wskazano w odpowiedzi na pierwsze pytanie z wprowadzenia do tego tekstu, w dobie globalizacji gospodarczej i rewolucji informacyjnej, prowadzących do rozproszenia władzy, pojęcie trójpodziału władzy staje się fikcyjne. Problem ten dotyczy zarówno władzy wykonawczej (sprawczość państwa), jak i władzy sądowniczej, pełniącej funkcje kontrolne.

Z perspektywy przeciętnego Kowalskiego szczególnie istotna jest ewolucja władzy „kontrolnej” – nie tylko ma on świadomość uzależnienia jej od grup interesów, ale także rosnącej skuteczności innych narzędzi kontrolnych. Wystarczy spojrzeć na handel w sieci – wystawienie negatywnej opinii o nieuczciwym sprzedawcy może okazać się o wiele skuteczniejsze (i szybsze) od oddania sprawy do sądu. To społeczne doświadczenie może stanowić istotny czynnik zniechęcający do angażowania się w protesty na rzecz wolnych sądów. Zjawisko ewolucji władzy kontrolnej widać jednak nie tylko na poziomie jednostkowym – środowiska żydowskie domagające się od polskiego państwa odszkodowań za mienie bezspadkowe, jak pokazują choćby doświadczenia Szwajcarii, będą przecież wykorzystywać raczej naciski medialne niż drogę sądową.

Unijna suwerenność czy frukty globalizacji?

Z perspektywy niniejszego tekstu ważniejszy od krajowego jest jednak poziom europejski. Pojawia się naturalne pytanie, czy UE w imię obrony swojej suwerenności  i wewnętrznej sprawczości, jak i zasad demokracji monitorowanej, będzie gotowa na „wycofanie” się z globalizacji, która co prawda prowadzi do rosnących nierówności, ale jednocześnie umożliwia bogacenie się elit.

Świadectwem tego napięcia jest dziedzina sztucznej inteligencji, której rozwój uzależniony jest od dostępu do danych, w tym danych osobowych. Unijna dyrektywa o ochronie danych osobowych stanowi w jakimś sensie głos za wartościami liberalnymi i przeciw „cyfrowej globalizacji”. Trzeba mieć jednak świadomość, że w najbliższych latach będziemy świadkami narastającej walki pomiędzy tymi dwoma stanowiskami, tym bardziej, że koncerny technologiczne, gotowe poświęcić wolność jednostki, stanowią istotną grupę interesu, wspierającą część europejskiej elity. Widać to zresztą także w Polsce – rządowe prace nad narodową strategią sztucznej inteligencji zostały zdominowane przez wszelkiej maści lobbystów.

Dodatkowo, o czym nie można zapominać, prawdopodobnie jakaś część elit ze względu na uwarunkowania ideologiczne i stan swoich portfeli będzie jednak zwolennikiem poświęcenia unijnej suwerenności. Co więcej, osie podziału pomiędzy reprezentantami różnych stanowisk będą przebiegać nie tylko pomiędzy przedstawicielami różnych państw, ale także, a może przede wszystkim, wewnątrz społeczeństw pojedynczych krajów. Nie można też zapominać, że w tym zakresie UE będzie przedmiotem gry służb dwóch supermocarstw, wspierających swoje korporacje technologiczne stanowiące ważną, ponadnarodową grupę interesu.

A co na to półperyferyjna Polska?

Wynik tej gry, w której niezwykle trudno się połapać, jest bardzo istotny z perspektywy Polski i polskiego społeczeństwa, które jeszcze przez co najmniej kilka, jeśli nie kilkanaście lat, będą beneficjentami globalizacji, co wyraźnie odróżnia nas od społeczeństw Europy Zachodniej. Ta różnica stanowi zresztą podstawową barierę pomiędzy polskimi i zachodnioeuropejskimi eurosceptykami, co dodatkowo będzie pogłębiać rozdźwięk pomiędzy UE i Polską, istniejący na razie głównie na poziomie politycznego mainstreamu.

W tym sensie w krótkookresowym interesie naszego kraju leży kibicowanie dalszej globalizacji gospodarczej i kontestowanie popularnych na Zachodzie ruchów alterglobalistycznych reprezentowanych choćby przez wspomnianego Janisa Warufakisa (DIEM 25), postulujących np. rewizję strefy euro, na której Polska w przeciwieństwie do większości starych państw członkowskich wciąż korzysta. Może się jednak okazać, że za kilka lat znajdziemy się po drugiej stronie barykady i w naszym interesie będzie powstrzymanie globalizacji i ograniczenie władzy globalnych korporacji. Sęk w tym, że wówczas nasz stopień uzależnienia może być już zbyt duży.

Stoimy zatem w obliczu niezwykle trudnej decyzji. Jedynym „pocieszeniem” może być fakt, że jako państwo półperyfyjne mamy bardzo ograniczony wpływ na wynik europejskiej rozgrywki, której przebieg jest nawet bardziej złożony niż to, co w tam pogmatwany sposób zostało opisane w ostatnich akapitach.

Scenariusze na nadchodzącą przyszłość

Podsumowując, wybory do Parlamentu Europejskiego są istotne wyłącznie jako wiarygodny sondaż nastrojów kilkudziesięciu procent europejskiego społeczeństwa. Jeśli ugrupowania eurosceptyczne w skali UE otrzymają mniej niż powiedzmy 20%, europejskie elity utwierdzą się chwilowo w przekonaniu, że sytuacja pozostaje pod kontrolą i nie trzeba niczego zmieniać. Jeśli wynik ten przekroczy 30%, efekt będzie podobny, choć motywacją będzie chęć usztywnienia systemu w celu obrony interesu aktualnych elit.

Ponadto, możemy się spodziewać narastającego rozdźwięku pomiędzy starą i nową Unią, i to niezależnie od tego, czy władze utrzymają aktualne elity, czy też trafi ona w ręce środowisk kontestujących dzisiejszy kształt integracji. Z drugiej strony wydaje się, że jeszcze silniejszy rozdźwięk będzie dotyczyć krajów północy i południa Europy – będzie się on pogłębiać niezależnie od tego, czy UE przetrwa w obecnym kształcie, czy nie.

Dodatkowo kluczowym testem dla systemu politycznego UE będzie dalszy rozwój globalizacji, napędzany obecnie głównie kolejną falą rewolucji przemysłowej. Doprowadzi on prędzej czy później do konfrontacji pomiędzy jeszcze bardziej bogacącymi się elitami a jeszcze mocniej ubożejącą klasą średnią. Przyszły kształt zarówno państw narodowych, jak i całej UE, zależeć będzie od wyniku tej konfrontacji.

Wreszcie, Polska jest i będzie jedynie obserwatorem tych zmian, gdyż nie posiada ani wystarczającego potencjału gospodarczo-militarnego, ani wystarczającego poziomu partycypacji w europejskiej elicie. Jedyne, co możemy zrobić, to wzmocnić państwo i korzystać ze sprzyjającego otoczenia międzynarodowego tak długo, jak to możliwe, nawet jeśli będzie się to odbywać kosztem konfrontacji z międzynarodowymi instytucjami stojącymi na straży demokracji monitorowanej.

Jednocześnie musimy jednak zadbać o respektowanie praw jednostek, bo sprzeciw wobec demokracji monitorowanej niekoniecznie musi oznaczać preferencję dla rozwiązań o charakterze autorytarnym, które w naszym kontekście kulturowym w dłuższym horyzoncie czasowym prowadzą do erozji kapitału społecznego i osłabiają skuteczność polityki rozwojowej. Zagadnienie to jest jednak temat na zupełnie odrębną analizę.