W stronę Lewiatana? O naruszeniach zasady subsydiarności w Unii Europejskiej
W skrócie
Rola parlamentów narodowych w zakresie kontroli zasady subsydiarności w UE jest niewielka. Dominującą pozycję w tej procedurze pełni KE, która uzasadnia zgodność legislacji z normą pomocniczości w odniesieniu do interpretacji funkcjonalnej, a więc „lepszej” implementacji celów unijnych. W ten sposób parlamenty narodowe w niewielkim stopniu przyczyniają się do niwelowania deficytu demokratycznego UE. Zamiast tego pełnią funkcję legitymizującą dla ekspansji kompetencyjnej i rozwoju systemu regulacyjnego w UE.
W orzecznictwie TSUE dotyczącym zasady subsydiarności dominuje interpretacja funkcjonalna badająca kwestię „lepszego” implementowania celu unijnego. Jeśli tylko UE postanowi, aby realizować ten cel, to z reguły bardziej funkcjonalne jest jego realizowanie za pomocą instrumentów prawnych UE aniżeli instrumentów znajdujących się w gestii państw członkowskich. Brakuje podjęcia w orzecznictwie kryterium nawiązującego do demokracji, które jest bodaj najważniejszym aspektem subsydiarności w filozofii politycznej. Brakuje rozstrzygania przez Trybunał o celowości podejmowania działań UE lub wzięcia w obronę autonomii państw członkowskich.
Zarówno TSUE, jak i KE to instytucje UE, które zgodnie z traktatem realizują cele Unii. W ten sposób niejako „z urzędu” są zaangażowane w ekspansję kompetencyjną i rozwój systemu regulacyjnego w UE, a tym samym
zwiększanie własnej władzy i autonomii w stosunku do państw członkowskich.
Komisja Europejska działa zgodnie z założeniami koncepcji „ukierunkowanego oportunisty”, nie tylko maksymalizując własne cele legislacyjne, ale oportunistycznie uwzględniając stanowisko największych państw lub rysującej się koalicji większościowej w Radzie UE. Jak się wydaje, ten kontekst polityczny (a więc nie naruszenie zasady subsydiarności) jest najbardziej istotny dla Komisji w mechanizmie wczesnego ostrzegania oraz w ramach dialogu politycznego (tzw. inicjatywy Barroso).
Należy zastanowić się nad reformą udziału parlamentów krajowych w procesie politycznym w UE. W artykule 10 TUE można zapisać, że parlamenty narodowe są jedną z podstaw funkcjonowania demokracji przedstawicielskiej w UE. Ponadto, parlamenty powinny mieć np. możliwość blokowania regulacji UE (tzw. kartka czerwona) lub inicjowania legislacji (tzw. kartka zielona) zarówno w zakresie kompetencji dzielonych, jak i wyłącznych kompetencji UE.
Powyższe oznacza, że należy poszerzyć prawo parlamentów do wypowiadania się o legislacji UE nie tylko w odniesieniu do kwestii pomocniczości. Parlamenty narodowe powinny mieć prawo realnego wpływu na całość legislacji UE. Miałoby to przede wszystkim znaczenie dla zwiększenia legitymizacji demokratycznej prawa europejskiego, a tym samym legitymizacji samej UE. Jako minimum należałoby postulować poszerzenie oceny zasady subsydiarności przez parlamenty o zasady przyznania i proporcjonalności.
W przypadku utrzymania obecnego stanu prawnego, tj. w sytuacji, w której parlamenty narodowe wpływają na regulacje unijne wyłącznie w odniesieniu do zasady subsydiarności, należałoby uszczegółowić definicję prawną tej zasady z Traktatu o Unii Europejskiej. Jednocześnie należałoby przywrócić przepisy protokołu z Traktatu Amsterdamskiego dotyczące możliwości ograniczenia lub nawet zaprzestania działań ze strony Wspólnoty w oparciu o zasadę subsydiarności. Subsydiarność może być wprost definiowana m.in. jako ochrona demokratycznych wspólnot na poziomie narodowym, a także narodowego ładu konstytucyjnego. W takim przypadku parlamenty narodowe musiałyby również opiniować legislację europejską nie dotyczącą kompetencji wyłącznych UE.