Tu zaostrzyć, tam ułatwić. Polityka imigracyjna według państw Europy Zachodniej

W europejskich państwach celem polityki imigracyjnej jest nie tyle asymilacja, co raczej tworzenie sprawnego i pokojowego społeczeństwa różnorodnych grup i jednostek. Wiele państw Europy Zachodniej od dekad pracuje nad sprawnymi procedurami i efektywnymi rozwiązaniami w integracji imigrantów, stale je reformując. Z ich doświadczenia Polska może wyciągnąć nie tylko wnioski, ale i lekcje, by nie powtarzać tych samych błędów.

W kontekście relokacji uchodźców w Unii Europejskiej, napływu uchodźców z Ukrainy i w obliczu stojących przed naszym krajem ogromnych wyzwań demograficznych imigracja ponownie zawitała do debaty publicznej, tym razem przy okazji kampanii wyborczej.

Polityka imigracyjna rządu oznacza więcej niż jeden, nawet najlepszy dokument. Składają się na nią legislacja, praktyka administracyjna i polityka odnośnie wielu obszarów wykraczających poza przyznawanie wiz czy azylu. Warto przyjrzeć się więc, jak wyglądają polityki migracyjne w innych krajach Unii Europejskiej. Za przykłady mogą posłużyć dwa największe państwa Unii – Niemcy i Francja – pionier polityki migracyjnej, Szwecja, jak i nasz południowy sąsiad, Czechy. Na tej próbie możemy wyciągnąć pewne wnioski dla Polski.

Francja – model republikańsko-biurokratyczny

Francja jest krajem imigracyjnym od przynajmniej dwustu lat, toteż polityka w tym obszarze przechodziła liczne przekształcenia. W XX wieku następujące po sobie rządy luzowały i zaostrzały politykę migracyjną, m.in. ze względu na sytuację na rynku pracy.

Obecnie w związku z zamieszkami we Francji tematem dyskusji jest integracja niektórych potomków niegdysiejszych imigrantów, na ogół obywateli francuskich, z resztą społeczeństwa. Dyskutowane są również rozwiązania przygotowujące kraj do kolejnych fali imigracji.

Sama polityka azylowa Paryża nie cieszy się wśród obywateli poparciem. Mimo że większość Francuzów przyznaje konieczność zapewniania niektórym osobom ochrony międzynarodowej, to aż 63% ankietowanych deklaruje, że ta polityka jest obecnie we Francji zbyt mało restrykcyjna.

Specyfiką francuską jest aktywna walka z delegowaniem pracowników, w tym z Polski. Ta dopuszczalna przez prawo unijne formuła, w której firma z innego kraju Wspólnoty wykonuje zadanie we Francji, zatrudniając w tym celu pracowników w kraju, gdzie jest zarejestrowana, powoduje zdaniem władz w Paryżu „socjalny dumping” (chociażby przez niższe podatki i składki, jakie płaci pracodawca w kraju macierzystym).

Francuska inspekcja pracy prowadzi liczne kontrole zagranicznych przedsiębiorstw działających na terenie kraju, teoretycznie w celu walki z nadużyciami, w praktyce zwalczając ten legalny, mimo wszystko, mechanizm.

Centralnym punktem polityki integracji we Francji jest kontrakt integracji republikańskiej (tzw. CIR). Jest on zawierany przez imigrantów spoza UE z państwem francuskim i obejmuje zobowiązanie do przestrzegania wartości Republiki. Zawiera cztery dni szkolenia obywatelskiego na przestrzeni czterech miesięcy oraz podstawowy kurs językowy.

Około 76% imigrantów osiąga w ciągu roku minimalny poziom znajomości francuskiego – A1. Państwo wyznaczyło też sobie cel przeszkolenia zawodowego osób, które otrzymały status uchodźcy. Połowa osób objętych ochroną międzynarodową ma znaleźć pracę lub zdobyć wykształcenie.

W kontekście zagwarantowania prawa do azylu Francja powołała specjalny organ określany skrótowcem OFPRA, który rozpatruje wnioski o ochronę międzynarodową. Również w tym obszarze rząd wyznacza szereg wskaźników, takich jak liczba decyzji wydawanych przez urzędnika w ciągu roku, limit opóźnień w wydawaniu decyzji, maksymalny procent (do 3%) decyzji odrzucanych przez sądy, czy stopień zakwaterowania osób ubiegających się o azyl (ok. 58 % w 2021 r. przy ambicji na poziomie 70%).

W ramach zarządzania napływem imigrantów francuski rząd w typowy dla siebie biurokratyczny sposób wyznaczył sobie szereg celów, takich jak czas trwania procedury wydawania wizy czy udział zagranicznych studentów i wykładowców na francuskich uczelniach (minimum 16%).

Zdecydowanie najtrudniejszym do osiągnięcia jest wskaźnik udanych deportacji. W 2021 r. udawało się to w nieco ponad 40% przypadków, czyli – w uproszczeniu – ponad połowa decyzji o przymusowej deportacji nie jest skutecznie wykonywana. Obecnie poziom ambicji w tym zakresie wynosi 55%.

Wyznaczone zostały również wskaźniki liczby kontroli inspekcji pracy w zakresie nielegalnego zarobku. W walce z przemytem ludzi rząd wyznaczył sobie szereg zadań, takich jak wzmożenie kontroli na granicach, walka z przestępczością zorganizowaną czy koncentracja wysiłków w tzw. trudnych dzielnicach (quartiers de reconquête républicaine), gdzie ukrywać się mogą nielegalni imigranci.

Niemcy – drzwi coraz szerzej otwarte

Niemcy powoli przechodzą do wdrażania reform systemu imigracji i integracji w odpowiedzi na poważne problemy demograficzne i związane z tym niedobory na rynku pracy, jak też ze względu na konsekwencje społeczne rosnącej grupy osób przebywających w kraju w ramach tzw. pobytu tolerowanego (Duldung). Często są to osoby, których wniosek o status uchodźcy odrzucono, ale ze względów takich jak zdrowie lub sytuacja w kraju pochodzenia trudno je deportować. Ok. 90% osób, którym odmówiono azylu, i tak pozostaje w Niemczech.

Jest to kolejny etap ewolucji niemieckiego systemu imigracji, który rozpędu nabrał w latach 70., wraz z przyjazdem licznych pracowników tymczasowych, z których znaczna część osiedliła się później na stałe w Niemczech. W latach 1980–1990 widoczna była fala uchodźców z Polski, jak też tzw. późnych wysiedleńców, czyli osób z terenu ZSRR, które miały niemieckie pochodzenie.

Imigracja z krajów Unii Europejskiej, która przybrała na sile po akcesji państw naszego regionu w 2004 r., a niedługo później z Rumunii i Bułgarii, nie jest w ogóle przedmiotem dokumentów poświęconych imigracji i integracji, jako że obywatele UE powinni, przynajmniej formalnie, być traktowani tak samo jak Niemcy.

Niemcy od jakiegoś czasu nie opublikowały dokumentu w formule polityki migracyjnej. Strategia dla migracji i rozwoju pochodzi z listopada 2016 r., tj. z okresu bezpośrednio po szczycie kryzysu migracyjnego związanego z wojną w Syrii. Nie znaczy to, że od tego czasu RFN nie rozwijała polityk publicznych związanych z imigracją i integracją. Zawarta po wyborach w 2021 r. umowa koalicyjna partii SPD, Zieloni i FDP zawiera rozdział pod tytułem Integracja, migracja, uchodźstwo.

Tymczasem Bundestag przegłosował pierwszy pakiet ustaw wdrażających reformy imigracyjne pod koniec 2022 r. Największą zmianą jest prawo pobytu na próbę przez rok dla osób przebywających w Niemczech w ramach pobytu tolerowanego przez uprzednie pięć lat.

Takich osób było wraz z końcem 2021 r. 136 tysięcy, a tolerowanych łącznie 242 tysiące. Oznacza to dla osób niespełniających kryteriów imigracji do Niemiec de facto legalizację pobytu „tylnymi drzwiami”.

Wobec członków rodzin, które dołączają do osób pracujących jako fachowcy, zniesiony został obowiązek udawadniania znajomości języka. Z drugiej strony ułatwiono pozbawianie przestępców prawa pobytu. Z kolei dla nowych imigrantów wprowadzony został system punktowy: oceniane będą kwalifikacje, znajomość języka, doświadczenie zawodowe, związki z Niemcami czy wiek.

Czechy – siła kontynuacji, nacisk na integrację

O sytuacji obcokrajowców i migracji w Czechach informuje co roku kilkusetstronicowy specjalny raport rządowy. Czeska strategia polityki migracyjnej pochodzi z 2015 r., czyli szczytu tzw. kryzysu migracyjnego, jak w przypadku Niemiec.

Dokument przedstawia siedem zasad czeskiej polityki migracyjnej: pokojowa koegzystencja obcokrajowców z resztą populacji kraju; bezpieczeństwo obywateli i skuteczna egzekucja prawa w obszarze nielegalnej imigracji, polityki powrotów i przemytu ludzi; wypełnianie zobowiązań w zakresie azylu i zapewnienie elastyczności systemu; zapobieganie migracjom poprzez wspieranie innych państw w zarządzaniu kryzysami migracyjnymi i wspieranie uchodźców za granicą.

Dalej zaś mamy: działanie na rzecz utrzymania dobrodziejstw wolnego przepływu osób w UE; wspieranie legalnej migracji w taki sposób, żeby odpowiadać elastycznie na potrzeby czeskiego rynku pracy i odzwierciedlać długookresowe potrzeby państwa; wypełnianie międzynarodowych i unijnych zobowiązań, jak też aktywne uczestnictwo w ogólnoeuropejskiej debacie.

Te stosunkowo ogólnikowe stwierdzenia mają kształtować działania czeskich władz w kraju i na forum międzynarodowym. W obszarach tematycznych takich jak integracja czy walka z nielegalną imigracją rozwiązania są podzielone na krajowe i unijne.

Odzwierciedla to sytuację niezbyt dużego państwa członkowskiego z nieco większymi ambicjami – Czechy nie są w stanie prowadzić aktywnej polityki na Bliskim Wschodzie, nie zarządzają żadną z granic zewnętrznych, ale chcą partycypować i mieć wpływ na rozwiązania przyjmowane w Brukseli. Czasami w rubryce „unijnej” wyrażone jest zadowolenie z stopnia harmonizacji przepisów, jak chociażby w kwestii integracji obcokrajowców.

Za integrowanie obcokrajowców odpowiada trzynaście regionalnych ośrodków we współpracy z samorządami i organizacjami pozarządowymi. Osobna strategia na rzecz integracji kładzie nacisk na znajomość języka czeskiego, ekonomiczną samowystarczalność, zrozumienie czeskiego społeczeństwa i relacje obcokrajowców z resztą społeczeństwa. Za cel stawiane jest niedopuszczenie do formowania się zamkniętych społeczności innych grup narodowościowych.

Uchodźcy otrzymują wsparcie maksymalnie przez rok w obszarach takich jak zakwaterowanie, edukacja, wnioskowanie o zasiłki, nauka języka, pomoc w szukaniu pracy. Integracja rozpoczyna się intensywnym kursem kulturowo-językowym w ośrodku dla uchodźców, po czym jest kontynuowana w mieście relokacji.

W wielu obszarach, takich jak walka z nielegalną imigracją, polityka uchodźcza czy gwarantowanie wolnego przepływu osób w strefie Schengen, dokument będący podstawą czeskiej polityki migracyjnej jest niezwykle ogólnikowy. Można odnieść wrażenie, że w tym obszarze Czechy zdają się na decyzje podjęte na szczeblu unijnym i sumienność urzędników niższego szczebla.

Szwecja – zmiana paradygmatu

Szwecja, pionier multikulturalizmu, jest uznawana za jedno z bardziej przyjaznych imigracji państw, ze szczególnym naciskiem na przyjmowanie uchodźców. Mimo licznych zwrotów retorycznych od lat 70. programy polityki imigracji i integracji pozostają w gruncie rzeczy niezmienne, z silną pozycją urzędu imigracyjnego – Migrationsverket.

Pewien zwrot nastąpił w związku ze wspomnianym kryzysem migracyjnym w 2015 r. Szwecja wśród państw przyjmujących uchodźców była na szczycie listy per capita. Nie mogąc poradzić sobie z zapewnieniem podstawowych usług takiej liczbie przybyszy, przesunięto sposób udzielania ochrony międzynarodowej ze stałej na okresową.

Wprowadzono również kryteria odnośnie do samodzielności ekonomicznej osób osiedlających się w Szwecji. Odpowiedzialność za naukę języka i kultury została przeniesiona z rządowej agendy na samorządy, za czym podążały przesunięcia budżetowe.

Temat imigracji i integracji odegrał istotną rolę w kampanii wyborczej w 2022 r. Największy przyrost mandatów zyskał w wyborach parlamentarnych komitet prawicowych Szwedzkich Demokratów, który wspiera rządzącą koalicję.

Partnerzy koalicyjni zobowiązali się do zaostrzenia polityki azylowej przy poszanowaniu minimalnego standardu obowiązującego w Unii Europejskiej. Zapowiedziano gromadzenie danych biometrycznych osób wnioskujących o ochronę, jak też wzmożone kontrole na granicach i wewnątrz kraju.

Zaostrzona ma zostać polityka powrotów i deportacji. Natomiast te osoby, które pozostają w Szwecji długookresowo, „muszą wziąć odpowiedzialność za to, aby stać się częścią społeczeństwa”.

Obecnie wdrażanie umowy koalicyjnej w tym obszarze znajduje się na etapie konsultacji, raportów i zapowiedzi. Szwedzki rząd prowadzi stronę, gdzie zapowiada nową politykę imigracyjną, opisywaną tam jako „zmiana paradygmatu”.

Możemy się z niej dowiedzieć m.in. o zaostrzeniu przepisów azylowych, „zaostrzeniu warunków dla imigracji pracowników o niskich kwalifikacjach i poprawie warunków dla wysoko wykwalifikowanych pracowników”, wzmożonych wysiłkach na rzecz cofnięcia pozwolenia na pobyt w przypadku przestępstw, oszustw i nadużyć, jak też walki ze „społecznościami żyjącymi w cieniu” (Skuggsamhälle).

To ostatnie oznacza w praktyce wymianę danych, w tym biometrycznych, między urzędami i samorządami, w celu sprawnej deportacji osób bez prawa pobytu w kraju, jak też zapobiegnięcia ubieganiu się o pobyt pod fałszywą tożsamością.

Migrationsverket ma natomiast utworzyć ośrodki powrotu, gdzie zgodnie z zapowiedziami rządu przebywać mają osoby, którym nie przyznano prawa pobytu w Szwecji lub je wycofano, i gdzie otrzymają „porady i praktyczne wsparcie” odnośnie do powrotu.

***

W opisywanych przypadkach polityka imigracyjna jest ściśle powiązana z polityką integracyjną, z dużym udziałem państwa – agencji rządowych lub samorządów przy wsparciu sektora pozarządowego. Celem jest nie tyle asymilacja, tj. jak najpełniejsze upodobnienie imigrantów do większości społeczeństwa, co raczej tworzenie sprawnego i pokojowego społeczeństwa różnorodnych grup i jednostek.

Problem przestępczości jest łączony z imigracją częściej na poziomie politycznych deklaracji niż dokumentów strategicznych. Celem udanej integracji jest m.in. niedopuszczenie do przekształcenia się środowisk imigranckich w kryminogenne. Zwalczanie efektów nieudanej polityki w tym zakresie należy do policji i prokuratury, podobnie jak w przypadku przestępczości dokonywanej przez innych obywateli, a nie jest ujmowane jako kwestia stricte migracyjna.

Fala uchodźców z Ukrainy spowodowała skrócenie i uproszczenie procedur w celu udrożnienia właściwych urzędów, a integracja i dostęp do usług publicznych są wszędzie w jakimś stopniu improwizowane ze względu na niewystarczającą infrastrukturę do obsłużenia tak licznej grupy uchodźców.

Krytyczne spojrzenie na polską politykę migracyjną musi się odnosić do całościowego postrzegania naszego kraju jako państwa imigracyjnego, jeśli zgodzi się na to społeczeństwo. Stworzenie nowego dokumentu rozwijającego ten na lata 2021–2022 ma sens jedynie wtedy, jeśli będzie powiązane z szerszą reformą państwa w obszarach nie tylko takich jak polityka ochrony granic i przyznawania prawa do pobytu, ale też monitorowania postępów w integracji, nauki języka, wsparcia dla organów ścigania w zwalczaniu przestępczości w środowiskach imigranckich. Polityka migracyjna nie może zostać pozostawiona samym agencjom pracy i wymaga zaangażowania państwa na wielu płaszczyznach.