Geopolityczny dylemat. Polska między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi

W polskiej klasie politycznej istnieje rzadki konsensus co do diagnozy ekonomicznej zależności Polski od Unii i militarnej od USA. Prawdopodobnie czeka nas rosnący antagonizm w relacjach transatlantyckich. Wobec nich Polska powinna z jednej strony w pewnych obszarach hamować przenoszenie decyzji na poziom unijny, a z drugiej postulować wzmacnianie transatlantyckich więzów poprzez np. ustanowienie transatlantyckiego mechanizmu koordynacji polityki przemysłowej w obszarze zielonej transformacji lub stworzenie transatlantyckiego funduszu na rzecz odbudowy Ukrainy.

W swoich kilku ostatnich artykułach na łamach KJ nakreśliłem koncepcję autonomii strategicznej Unii Europejskiej i jej wpływ na przyszłość relacji transatlantyckich. Można je podsumować następująco: jeśli UE i Stany Zjednoczone nie wzniosą się ponad swoje krótkoterminowe interesy, to czeka nas rosnący antagonizm w relacjach transatlantyckich, a strategiczna autonomia Wspólnoty będzie budowana w opozycji do USA.

Teraz czas na zadanie sobie pytania: jaka powinna być strategia Polski w tej sytuacji? Temat jest tym bardziej aktualny, że wzmocnienie relacji UE–USA ma stać się priorytetem polskiej prezydencji w Radzie, która przypadnie na pierwszą połowę 2025 roku. Postawa Polski wobec koncepcji autonomii strategicznej UE jest dzisiaj funkcją dwóch podstawowych wymiarów naszego bezpieczeństwa: militarnego i ekonomicznego.

Bezpieczeństwo militarne jest niezmiennie powiązanie ze Stanami Zjednoczonymi. Niezdecydowana postawa Niemiec czy Francji, szczególnie na początku wojny, chyba ostatecznie pogrzebała nadzieje tych, którzy widzieli Europę Zachodnią jako przyszłego gwaranta polskiego bezpieczeństwa (żeby było jasne, nigdy nie było ich w Polsce zbyt wielu).

Nawet gdyby przyjąć za dobrą monetę wszystkie zapowiedzi niemieckich i francuskich elit politycznych, to ani dzisiaj, ani za 5 lat siły zbrojne naszych zachodnich sąsiadów nie będą dysponować realnymi zdolnościami, na bazie których mogłyby udzielić nam wiarygodnych gwarancji bezpieczeństwa.

Gospodarczo uzależnieni od UE

Ekonomicznie Polska jest małą gospodarką otwartą z istotnym znaczeniem eksportu dla PKB. Przy czym w 2022 roku ponad 75% polskiego eksportu trafiło do państw UE, z czego prawie 28% tylko do Niemiec. W pierwszej dziesiątce polskich rynków eksportowych są tylko 3 kraje spoza UE (Wielka Brytania, USA i Ukraina) odpowiadające łącznie za nieco ponad 10% polskiego eksportu.

Proste statystyki eksportu i importu nie oddają skali powiązań gospodarczych Polski z UE. Ich prawdziwym wymiarem są tysiące polskich przedsiębiorstw będących własnością polskich podmiotów lub oddziałami-/spółkami-córkami firm zagranicznych, wpięte w łańcuchy wartości europejskich firm.

Wedle analizy państwowego Polskiego Instytutu Ekonomicznego wymiana handlowa z Niemcami w 2018 roku odpowiadała za prawie 10% polskiego PKB. Ta sama instytucja w innym opracowaniu wskazuje, że prawie 25% polskiego PKB jest zależne od współpracy gospodarczej z państwami Unii. Jednocześnie Polska jako gospodarka półperyferyjna jest importerem kapitału. Zgodnie z danymi Narodowego Banku Polskiego, tzw. międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski w 2021 roku była ujemna i wyniosła -39,6% PKB.

Oznacza to, że polskie zobowiązania względem zagranicy, na które składają się nie tylko bezpośrednie zadłużenie zagraniczne, ale też np. inwestycje zagranicznych podmiotów w Polsce, znacznie przekraczają nasze zagraniczne aktywa. Mówiąc obrazowo – Polska i polskie podmioty są winne podmiotom zagranicznym znacznie więcej niż podmioty zagraniczne są winne polskim. Dla porównania międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Niemiec wyniosła w 2022 roku 71% PKB.

Warto spojrzeć też na strukturę geograficzną bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce. Na koniec 2021 roku kraje strefy Euro odpowiadały za prawie 900 mld zł BIZ w porównaniu do 1 mld 100 mln zł całości tych inwestycji Nawet jeśli przyjmiemy, że część tych inwestycji pochodzi jedynie formalnie z krajów UE (np. Luksemburg jako miejsce wehikułów inwestycyjnych ze względu na otoczenie podatkowe), to przewaga Unii nad resztą świata jako dostawcy kapitału do Polski jest przygniatająca.

Co oznaczają te wszystkie liczby? Ano tyle, że Polska jest kapitałowo uzależniona od podmiotów zagranicznych w znacznej większości pochodzących z Unii Europejskiej. Żeby uniknąć niedopowiedzeń – zagraniczne inwestycje odegrały kluczową rolę w polskim sukcesie gospodarczym ostatnich 30 lat. Przyniosły nie tylko kapitał, którego tak bardzo nam brakowało, ale też nowoczesne metody zarządzania, inną kulturę pracy i wpięcie w globalne łańcuchy wartości.

Sama negatywna pozycja inwestycyjna nie jest tragedią – aktywa jednych krajów muszą być pasywami innych i nie jest możliwe, aby wszystkie kraje miały dodatnie pozycje inwestycyjne. Przykładowo Francja również ma ujemną pozycję inwestycyjną, a raczej nikt nie nazwie francuskiej gospodarki peryferyjną. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto to tylko jeden z wielu wskaźników służących do opisu gospodarki i nie należy go fetyszyzować ani interpretować w oderwaniu od całokształtu ekonomii danego kraju.

Istotniejsze jest co innego – ten, kto ma kapitał, ten decyduje o możliwości bądź nie realizacji strategicznych projektów gospodarczych przez podmioty, które tego kapitału potrzebują. Choćby UE zniknęła jutro, to podmioty z Europy Zachodniej zachowają przemożny wpływ na polską gospodarkę i kierunki jej rozwoju.

Polska gospodarka jest zależna kapitałowo od gospodarki zachodnioeuropejskiej. Obok cały czas niskiej, choć poprawiającej się pozycji w łańcuchach wartości ta zależność kapitałowa jest miarą półperyferyjności naszego kraju.

Czy ten stan rzeczy można zmienić? Jeżeli utrzymamy trajektorię wzrostową, uda nam się zbudować większe firmy dysponujące kapitałem i wejść silniej na rynki pozaunijne ze swoim eksportem i inwestycjami, to rachunek może się zmienić. Zależy to jednak od wielu czynników i nawet w najbardziej optymistycznym scenariuszu zajmie lata. W międzyczasie obok pracy organicznej zostaje nam działać, aby ta zależność od jednego podmiotu nie pogłębiała się coraz bardziej.

Poszerzenie pola manewru przez dywersyfikację

Wydaje się, że w polskiej klasie politycznej istnieje rzadki konsensus co do tej diagnozy, czyli ekonomicznej zależności Polski od Unii i militarnej zależności od USA, nawet jeśli główne strony politycznego sporu kładą przy tym inne akcenty. Stosunek Polski do tych zależności i relacji UE–USA może być więc jedną z niewielu płaszczyzn, na której można budować minimalną choćby zgodę wśród polskich polityków.

Sytuacja, w której Polska jest tak silnie zależna gospodarczo od jednego podmiotu i militarnie od drugiego, nigdy nie jest optymalnym rozwiązaniem. Długofalowym celem powinno być poszerzenie polskiego pola manewru w tych dwóch obszarach. Jednocześnie trzeba pamiętać, że po pierwsze obecny układ jest dla Polski cały czas najlepszą z możliwych opcji, a po drugie nasze możliwości jego zmiany są ograniczone.

Musimy raczej nastawiać się na wyzyskiwanie nadarzających się okazji oraz inspirowanie korekt i punktowych zmian aniżeli zasadnicze zmiany tej architektury. Te dwie zależności i próba niewielkiego choćby ich zdywersyfikowania powinny być punktem wyjścia naszego podejścia do relacji UE–USA. Drugim filarem powinno być działanie na rzecz redukcji napięć transatlantyckich – antagonizacja Ameryki i Unii jest dla nas rozwiązaniem znacznie gorszym niż nawet obecna zależność.

Celem numer jeden powinna być w miarę możliwości dywersyfikacja tych dwóch pól zależności. Przy czym dywersyfikacja w zakresie bezpieczeństwa jest łatwiejsza od ekonomicznej. W zakresie bezpieczeństwa Polska ma bowiem większą swobodę manewru, gdyż nie jesteśmy tak ograniczeni np. regulacjami dotyczącymi pomocy publicznej czy niedyskryminacji podmiotów gospodarczych.

Zakupy uzbrojenia są w dużej mierze decyzją polityczną podejmowaną nie tyle w oparciu o koncepcję użycia i parametry kupowanego sprzętu, co o względy strategicznych relacji z krajami jego pochodzenia. Polska może zatem dywersyfikować swoje decyzje w tym obszarze zarówno w zakresie zakupów broni (wydaje się, że zakup dużych partii uzbrojenia w Korei Południowej był m.in. podyktowany chęcią wysłania sygnału do amerykańskiego sojusznika o posiadaniu alternatywnych dostawców), jak i szerszej współpracy wojskowej.

Rozpoczęcie produkcji uzbrojenia i tworzenie jego bardziej zaawansowanych odmian w kraju może dać także impuls rodzimemu przemysłowi – nie tylko zbrojeniowemu. Jest to jeden z niewielu obszarów, gdzie rząd ma w miarę wolną rękę do określania kierunków rozwoju przemysłu i doboru partnerów dla krajowych przedsiębiorstw, dywersyfikując źródła know-how i kapitału zasilające krajową gospodarkę.

Co ważne, ta dywersyfikacja wcale nie musi oznaczać odejścia od kierunku europejskiego – po dużych zakupach w USA i Korei warto rozważyć nawiązanie współpracy z podmiotami z UE (co z resztą w niewielkiej skali już ma miejsce).

Istotne jest, żeby budować własne zdolności przemysłowe w zakresie obronności w maksymalnym stopniu kontrolowane przez krajowe podmioty (niekoniecznie państwowe), a po drugie pokazać naszym partnerom zagranicznym, że posiadamy alternatywy i nie jesteśmy skazani na jednego dostawcę uzbrojenia.

Nie oznacza to przy tym negowania z góry europejskich programów zbrojeniowych i rozbudowy aktywności UE w tym zakresie. Nieprzekraczalną czerwoną linią powinna być jednak samodzielność państw członkowskich UE w podejmowaniu decyzji dotyczących kierunku rozwoju swoich sił zbrojnych i koncepcji ich użycia.

Pytanie o otwartość UE na inwestycji zagraniczne

Drugim obszarem, gdzie Polska powinna zabiegać o zachowanie maksymalnie dużego pola manewru, jest obszar związany z inwestycjami zagranicznymi. Ze względu na polityki UE cześć inwestycji może być trudna do sfinansowania bez wsparcia rządowego, vide elektrownia atomowa, która dzisiaj najprawdopodobniej powstanie dzięki amerykańskiemu kapitałowi.

Jednak swoboda inwestycji nie powinna ograniczać się jedynie do przedsięwzięć z zaangażowaniem podmiotów publicznych. Stąd Polska powinna przeciwdziałać mechanizmom ograniczającym swobodę inwestowania pomiędzy UE a Stanami Zjednoczonymi, Kanadą, Japonią lub Koreą.

Przegląd rozporządzenia w sprawie kontroli i monitoringu inwestycji zagranicznych to jeden z elementów przedstawionej 20 czerwca przez Komisję strategii bezpieczeństwa ekonomicznego, któremu powinniśmy się bacznie przyglądać.

Naszym celem powinno być ograniczanie mechanizmów, które uzależnią współpracę poszczególnych państw członkowskich z krajami szeroko rozumianego Zachodu od zgody udzielanej na poziomie UE.

Oznacza to brak zgody na stworzenie na poziomie UE wiążącego mechanizmu screeningu zagranicznych inwestycji. Polska powinna natomiast rozważyć wsparcie dla ustanowienia takiego mechanizmu na poziomie obejmującym zarówno UE, jak i pozostałe kraje Zachodu, tak aby np. inwestycje amerykańskie w Europie i vice-versa automatycznie były klasyfikowane jako „bezpieczne”.

Należy przeciwdziałać sytuacjom, gdy z jednej strony podmioty unijne, od których jesteśmy uzależnieni kapitałowo, nie będą chciały sfinansować określonych projektów, a z drugiej ewentualna zgoda np. na amerykańskie inwestycje stanie się przedmiotem rozgrywki UE–USA i narzędziem w rękach krajów Europy Zachodniej ograniczającym nasze, i tak niewielkie, pole manewru.

Przeciwskuteczne głosowanie w polityce zagranicznej

Trzeci obszar autonomii strategicznej UE kluczowy dla Polski to mechanizm podejmowania decyzji w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, gdzie coraz głośniej mówi się o konieczności wprowadzenia głosowania kwalifikowaną większością. Z przyczyn oczywistych Polska nie może poprzeć tego postulatu – polityka zagraniczna jest jednym z najbardziej wrażliwych obszarów dla każdego państwa.

Co więcej, wprowadzenie mechanizmu QMV w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa będzie nasilać tendencje odśrodkowe w już i tak rozedrganej Wspólnocie. Nie można bowiem racjonalnie oczekiwać, że jakiekolwiek państwo będzie przestrzegać decyzji naruszającej jego podstawowe interesy w zakresie polityki zagranicznej tylko dlatego, że zostało przegłosowane.

Czy naprawdę można oczekiwać, że np. Hiszpania ze swoimi separatyzmami karnie zaakceptowałaby decyzję Unii o uznaniu niepodległości Szkocji, jeżeli ta nie miałaby autoryzacji Londynu?

Sama KE ma zresztą tego świadomość, czego przykładem jest Wielka Brytania, która już po formalnym wyjściu z UE, ale jeszcze przed końcem okresu przejściowego, gdy w praktyce cały czas obowiązywała ją ogromna większość unijnych regulacji, została wyłączona z obowiązku przestrzegania unijnych decyzji w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Nie przekonują mnie tutaj podnoszone przez niektórych argumenty, że nie mamy do czynienia z wyborem zero-jedynkowym, tj. albo QMV, albo jednomyślność, ponieważ np. można wprowadzić wymóg sprzeciwu dwóch państw członkowskich. Silne kraje, jak Francja czy Niemcy, zawsze bowiem będą w stanie dobrać sobie dodatkowego partnera, aby uzyskać wymagany próg, podczas gdy mniejsze państwa zawsze będą mieć z tym problem.

Już lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie mechanizmu „brytyjskiego”, obowiązującego w opisanym wyżej okresie przejściowym po wyjściu z UE, kiedy Wielka Brytania nie była związana decyzjami dotyczącymi polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ale jednocześnie zobowiązała się do niepodejmowania działań sprzecznych z działaniami UE podjętymi na podstawie takich decyzji.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na tendencję do wprowadzania głosowania większościowego w polityce zagranicznej UE tylnymi drzwiami poprzez instrumenty z zakresu polityki handlowej – tak było w przypadku propozycji instrumentu mającego dać Unii narzędzia odpowiedzi na sankcje ekonomiczne ze strony państw trzecich (tzw. Anti-Coercion Instrument).

Pomysły na polską prezydencję w UE

Podsumowując, przez wzgląd na relacje transatlantyckie Polska powinna hamować przenoszenie wiążących decyzji na poziom unijny w następujących obszarach:

1. a) baza przemysłowa dla produkcji zbrojeniowej i zakupy uzbrojenia;
2. b) wyrażanie zgody na zagraniczne inwestycje na terenie UE;
3. c) rozszerzanie głosowania większościowego w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Jednocześnie nie możemy się ograniczać jedynie do negatywnych postulatów. Zwiększanie polskiego pola manewru powinno dotyczyć także relacji vis-à-vis USA i wzmacniania kompetencji unijnych; może być jednym ze sposobów do osiągnięcia tego celu.

W tym kontekście należy wzmacniać narzędzia UE w zakresie wsparcia polityki przemysłowej. Wspólnota powinna wysłać jasny sygnał za Atlantyk, że jest gotowa do budowy wspólnego bloku ekonomicznego równoważącego Chiny, ale na zasadach partnerskich z poszanowaniem interesów podmiotów europejskich.

Polska winna więc popierać ustanowienie transatlantyckiego mechanizmu koordynacji polityki przemysłowej w obszarze zielonej transformacji, określającego po pierwsze minimalne standardy udzielanej pomocy publicznej, po drugie mechanizm konsultacyjny dotyczący przyjmowania nowych regulacji z zakresu polityki przemysłowej i po trzecie współpracę w zakresie wydobycia i przetwórstwa surowców krytycznych niezbędnych do rozwoju zielonego przemysłu.

Po tym jak Unia przyjęła mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (tzw. CBAM) należy postulować utworzenie takiego mechanizmu o dla Unii i USA. Byłby to kolejny krok do stworzenia wspólnej, transatlantyckiej przestrzeni gospodarczej bez zawierania wielkiej umowy handlowej, która jest niemożliwa politycznie.

Poza tymi „mainstreamowymi” postulatami Polska mogłaby również wyjść z propozycją nawiązania ściślejszej współpracy UE-USA w obszarze energii atomowej, choć ze względu na postawę niektórych krajów Unii będzie to zadanie znacznie trudniejsze. Jednym z trzech celów polskiej prezydencji w Radzie przedstawionych przez prezydenta Dudę ma być wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego Europy, a zacieśnienie współpracy w dziedzinie cywilnej energii jądrowej mogłoby stać się elementem tego priorytetu.

Mało intuicyjnym, choć wizerunkowo atrakcyjnym postulatem, byłoby wyjście przez polską prezydencję w Radzie z pomysłem organizacji szczytu USA-UE dot. rozwoju Afryki. W poprzednim tekście zwróciłem uwagę, że program inwestycyjny dla Afryki powinien być jednym z trzech priorytetowych działań do podjęcia wspólnie przez Unię i USA.

Polska nie ma wiodącej ekspertyzy ani interesów w rejonie Afryki, ale po pierwsze nie jest obciążona dziedzictwem kolonialnym, co daje pewną przewagę, a po drugie mogłaby pokazać, że nie skupiamy się tylko na Wschodzie i dostrzegamy wagę Afryki, co byłoby gestem wobec krajów Południa Unii.

Trzecim priorytetem „pozytywnym” mógłby być postulat stworzenia transatlantyckiego funduszu na rzecz odbudowy Ukrainy posiadającego zdolność do emisji długu oraz udzielania gwarancji i ubezpieczeń eksportowych dla podmiotów prywatnych inwestujących na Ukrainie, powstałego za sprawą USA, Unię i jej państwa członkowskie, i otwartego na przystąpienie innych podmiotów.

Postulat nie jest nowy i przyjął już co najmniej kilka różnych odsłon, np. German Marshall Fund w swoim najnowszym raporcie dotyczącym odbudowy Ukrainy zaproponował utworzenie międzynarodowego tzw. risk-sharing investment trust fund dla Ukrainy, mającego ubezpieczać zarówno krajowe, jak i zagraniczne inwestycje prywatne.

Czwartym pomysłem polskiej prezydencji mogłaby być inicjatywa utworzenia formalnego mechanizmu koordynacji sankcji ekonomicznych i odwetowych między Unią i USA otwartym na przystąpienie przez pozostałe kraje Zachodu. W ten sposób można by ograniczyć ryzyko zastosowania sankcji ekonomicznych w relacjach UE–USA i zwiększyć koordynację transatlantyckiej polityki zagranicznej.

Wyczerpująca analiza polityk UE i USA z pewnością pozwoliłaby skatalogować znacznie więcej obszarów, gdzie Polska może wyjść z pewnymi inicjatywami zacieśnienia współpracy transatlantyckiej. We wszystkich działaniach powinniśmy jednakowoż kierować się wytyczną zwiększania polskiego pola manewru i redukcji napięć w relacjach UE–USA.