Unia i Stany muszą jak najszybciej podać sobie dłonie

Należy wypracować nowy modus vivendi w relacjach transatlantyckich. UE i USA nie potrzebują kolejnych „platform”, „planów działania” i „grup roboczych”, tylko konkretnych narzędzi i instrumentów do wspólnego stawienia czoła geopolitycznym wyzwaniom. Potrzebujemy transatlantyckiej umowy na rzecz wsparcia zielonych technologii i przemysłu. Kluczowym elementem powinna być współpraca w obszarze zabezpieczenia dostaw surowców krytycznych. Unijno-amerykański fundusz zdolny do emisji własnego długu wspartego gwarancjami rządowymi mógłby stać się centralnym narzędziem powojennej odbudowy Ukrainy. Potrzeba również koordynacji działań w Afryce, żeby nie oddać pola Chinom i Rosji.

O konflikcie UE-USA na tle amerykańskiej ustawy Inflation Reduction Act, przewidującej subsydia w wysokości prawie 400 mld USD na rozwój amerykańskich zielonych technologii, napisano już sporo analiz. W swoim artykule nt. relacji UE-USA postawiłem tezę, że IRA to co prawda najostrzejsza, ale tylko jedna z wielu odsłon narastającego konfliktu gospodarczego UE-USA wynikającego z erozji międzynarodowego porządku handlowego i groźby utraty konkurencyjności przez europejski przemysł.

Nie sztuką jest jednak postawić tezę o narastających napięciach gospodarczych UE-USA. Znacznie trudniej zaproponować rozwiązanie tego konfliktu pozwalające na wypracowanie nowego modus vivendi w relacjach transatlantyckich. Takich propozycji nie brakowało. Unijne elity po okresie wielkiej smuty z czasów Donalda Trumpa chciały zaproponować nowe otwarcie w relacjach transatlantyckich. Pojawiające się wtedy pomysły na ożywienie wzajemnych relacji UE-USA można pogrupować w następujące bloki:

• zakończenie sporów handlowych toczonych za czasów prezydentury Trumpa,
• nadanie nowego impulsu liberalizacji handlu w ramach WTO,
• lepsza koordynacja polityk względem Rosji i Chin, jednak z uwzględnieniem innego postrzegania zagrożenia ze strony Chin przez UE,
• współpraca na rzecz zwiększenia ambicji klimatycznych i rozwoju zielonych technologii,
• ustanowienie i promocja wspólnych standardów w zakresie technologii cyfrowych, szczególnie AI, 5G/6G i danych,
• koordynacja działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa łańcuchów dostaw i kontroli nad kluczowymi technologiami oraz sektorami gospodarki (m.in. współpraca przy screeningu inwestycji zagranicznych czy kontroli eksportu).

Wspólnym mianownikiem tych wszystkich działań była niechęć do podejmowania bardziej wiążących zobowiązań czy angażowania się w duże i ambitne projekty obarczone ryzykiem politycznym. W 2020 roku UE wyszła z założenia, że metodą małych kroków i sukcesów, których można szybko dowieść, należy odbudować zaufanie we wzajemnych relacjach. Wszyscy, mając w pamięci porażkę negocjacji TTIP i tego, jak bardzo politycznie wybuchowy jest temat transatlantyckiej umowy handlowej, jak ognia unikali powrotu do tej koncepcji. Powołano wprawdzie Trade and Technology Council, ale mimo pewnych osiągnięć na polu koordynacji działań i wymiany informacji nie jest to format mogący przynieść przełom w relacjach transatlantyckich.

Stawiam więc tezę, że współpraca UE-USA nie potrzebuje dzisiaj kolejnych „platform”, „planów działania” i „grup roboczych”, tylko konkretnych narzędzi i instrumentów nakierowanych na rozwiązanie nabrzmiałych problemów oraz wspólne stawienie czoła geopolitycznym wyzwaniom.

W tekście o relacjach transatlantyckich zasugerowałem, że rozwiązaniem idealnym byłoby zawarcie TTIP 2.0, czyli kompleksowej umowy o wolnym handlu redukującej cła i bariery regulacyjne oraz ustanawiającej stałą współpracę w obszarze pomocy publicznej, zielonych technologii, wymiany danych, tworzenia wspólnych standardów etc. Skala polityczna i gospodarcza takiej umowy byłaby na tyle duża, że mogłaby stanowić zaczątek nowego globalnego systemu handlowo-regulacyjnego, który zastąpiłby w przyszłości coraz bardziej dysfunkcjonalną WTO.

Jednocześnie nie mam żadnych złudzeń, że zawarcie takiej umowy ze względu na sektorowe grupy interesów (np. unijni rolnicy wobec dostępu amerykańskich produktów rolnych do wspólnego rynku) jest skrajnie mało prawdopodobne. Zostaje nam więc rozwiązanie „second best”, czyli wypracowanie konkretnych narzędzi współpracy w najbardziej palących kwestiach sektorowych.

Wspólne ramy wsparcia dla „zielonego” przemysłu

Temat numer jeden, jakim obie strony muszą się zająć, to zamieszanie wywołane Inflation Reduction Act. I nie chodzi tutaj wcale o to, że sama ustawa spowoduje nagły upadek unijnego przemysłu. Choćby eksperci Instytutu Bruegla wskazują, że długofalowy wpływ IRA na przemysł UE jest trudny do oceny i równie dobrze może doprowadzić do przyśpieszenia rozwoju zielonych technologii w Europie, m.in. dzięki substytucji produkcji chińskiej przez unijną. Największym problemem IRA są więc nie same subsydia, tylko fakt, że państwo-założyciel światowego systemu wolnego handlu ostentacyjnie zignorowało jego podstawowe reguły, co może uruchomić efekt domina. UE miotająca się między poluzowaniem reguł pomocy publicznej z korzyścią dla najbogatszych państw i szkodą dla wspólnego rynku a kolejną emisją wspólnego długu, żeby zapewnić równy dostęp do pomocy dla wszystkich, musi taką rywalizację przegrać. Stąd brak uregulowania wsparcia dla zielonych technologii na poziomie globalnym będzie tylko zwiększać wewnętrzne napięcia w UE.

Od grudnia UE i Stany poczyniły postępy na drodze do rozstrzygnięcia najbardziej palących spraw. USA potwierdziły, że samochody elektryczne nabywane w drodze leasingu nie będą musiały spełniać kryteriów lokalnego pochodzenia komponentów. Wspólne oświadczenie wydane przez prezydenta Bidena i przewodniczącą KE von der Leyen wskazuje, że strony mają zawrzeć umowę sektorową pozwalającą na zaliczenie surowców wydobytych lub przetworzonych w UE i użytych do produkcji samochodów elektrycznych jako spełniających wymóg lokalnego pochodzenia z Ameryki, kwalifikując tym samym takie pojazdy do ulg podatkowych przewidzianych przez IRA.

Jeśli rzeczona umowa zostanie zawarta, będzie to krok w dobrym kierunku, odsuwający największe obawy Europejczyków. Nie jest to jednak rozwiązanie problemu, a raczej plaster na krwawiącą ranę. USA nadal utrzymają wymóg końcowego montażu elektryków na swoim terytorium. Docelowo musimy więc szukać bardziej kompleksowego rozwiązania.

Potrzebujemy transatlantyckiej umowy na rzecz wsparcia zielonych technologii i przemysłu. Taka umowa mogłaby przede wszystkim określać rodzaje i zakres dozwolonego wsparcia publicznego dla zielonych technologii oraz procedurę konsultacji przy ustanawianiu programów pomocy, tak aby zminimalizować ryzyko wyścigu na subsydia i zmaksymalizować pozytywne efekty państwowej interwencji.

Porozumienie mogłoby być otwarte na inne kraje (Wielka Brytania, Japonia, Kanada, Korea Południowa, Australia), stanowiąc zalążek nowego, globalnego systemu regulacyjnego, konsolidującego Zachód vis-à-vis Chin. W wersji maksymalnej „zielona” umowa handlowa powinna jednak wykraczać poza samą pomoc publiczną. Należałoby w niej określić wspólne standardy przemysłowe dotyczące zielonych technologii, transatlantyckie programy badawczo-rozwojowe wspierające dekarbonizację (np. nowe generacje baterii, intensyfikacja prac nad badaniami fuzji termojądrowej), a nade wszystko współpracę w zakresie budowy wspólnych transatlantyckich łańcuchów dostaw w „zielonym” przemyśle. Oznaczałoby to konieczność zapewnienia liberalizacji celnej towarów zidentyfikowanych jako „zielone technologie”, jak również wzajemnego uznawania lokalnych komponentów na potrzeby programów wsparcia, i popieranie wzajemnych inwestycji w rozbudowę zdolności przemysłowych w tym sektorze.

Kluczowym elementem powinna być współpraca w obszarze zabezpieczenia dostaw surowców krytycznych, gdyż transformacja klimatyczna spowoduje eksplozję zapotrzebowania na nie. Zarówno UE, jak i USA mają świadomość, jak bardzo muszą rozwinąć własne zdolności wydobycia, przetwórstwa i ponownego odzysku tych surowców oraz jak ważna jest dywersyfikacja źródeł importu, szczególnie w obliczu uzależnienia od Chin. Bez skoordynowania programów wsparcia i dywersyfikacji realizowanych przez Stany i Unię w perspektywie 5 lat wyścig po lit, kobalt czy metale ziem rzadkich może stać się kolejnym polem konfrontacji transatlantyckiej. Wreszcie taka umowa powinna określać wspólne standardy dotyczące zrównoważonych finansów i zachęt regulacyjnych dla instytucji finansowych do sfinansowania rozwoju zielonych technologii.

Osiągnięcie porozumienia w obszarze zielonego przemysłu wydaje się realne – po obu stronach Atlantyku jest świadomość, że trzeba jakoś zaradzić groźbie wyścigu na subsydia, gdyż będzie on destabilizował politycznie UE, co nie jest w interesie Ameryki. Dużo trudniej będzie o współpracę w dwóch pozostałych kwestiach.

Transatlantycki fundusz odbudowy Ukrainy 

Nikt dzisiaj nie wie, jaki będzie łączny koszt zniszczeń wojennych Ukrainy ani jej odbudowy. Wspólny raport rządu ukraińskiego, KE i Banku Światowego z marca br. oszacował koszt odbudowy Ukrainy na 383 mld euro. Ostateczny rachunek będzie z pewnością znacznie wyższy. Obecna pomoc Stanów i Unii prócz wsparcia wojskowego i politycznego skupia się na podtrzymaniu bieżącej płynności finansowej Ukrainy.

Mimo licznych konferencji darczyńców i powołania specjalnej platformy koordynującej pomoc finansową z udziałem zarówno UE, jak i USA, nikt nie potrafi dzisiaj powiedzieć, jak sfinansować odbudowę Ukrainy. Choć na forum UE toczą się prace w sprawie przejęcia zamrożonych rosyjskich aktywów, nie bardzo wierzę w przejęcie rezerw rosyjskiego banku centralnego, a tylko one byłyby tutaj game changerem. Ani USA, ani UE nie będą chciały podważyć wiarygodności swoich systemów finansowych w oczach innych wierzycieli przepadkiem 300 mld dolarów rosyjskich rezerw.

Wygląda na to, że do powojennej rekonstrukcji konieczne będzie jej sfinansowanie emisją nowego długu zarówno przez instytucje publiczne, jak i prywatne. Te drugie nie zaangażują się natomiast bez rządowych gwarancji i ubezpieczeń kredytów eksportowych. Skala wyzwania, nie tylko finansowa, ale przede wszystkim rzeczowa, przerasta jakiekolwiek instytucje z Bankiem Światowym i Międzynarodowym Funduszem Walutowym na czele.

Tak jak w przypadku polityki przemysłowej, tak i tutaj potrzebujemy konkretnych działań. Wspólny transatlantycki fundusz mający osobowość prawną i finansowany przez UE, jej państwa członkowskie oraz USA, a do tego zdolny do emisji własnego długu wspartego gwarancjami rządowymi, mógłby stać się centralnym narzędziem powojennej odbudowy Ukrainy. 

Dysponując własnymi kadrami, dodatkowo wspieranymi m.in. przez KE, Bank Światowy, MFW i OECD, taki fundusz mógłby wesprzeć władze ukraińskie w identyfikacji potrzeb i tworzeniu konkretnych sektorowych programów odbudowy oraz koordynować wykorzystanie funduszy publicznych i prywatnych, stanowiąc platformę kojarzącą potencjalnych inwestorów i odbiorców. Mógłby także oferować ubezpieczenia eksportowe dla podmiotów prywatnych zainteresowanych inwestycjami w Ukrainie. Niezbędne do rozdysponowania pomocy reformy strukturalne mogłyby z kolei zostać zapewnione dzięki postępom Ukrainy na drodze do członkostwa w UE, stąd fundusz powinien być umiejscowiony w Europie i blisko współpracować z KE.

Samo ustanowienie takiego wehikułu prawnego nie byłoby niczym nadzwyczajnym – wystarczy przypomnieć Europejski Mechanizm Stabilności powołany do stabilizowania długów południa strefy euro, mający zdolność pożyczkową 500 mld euro i utworzony na podstawie umowy międzyrządowej. Podstawowym wyzwaniem byłaby konieczność udzielenia znacznej wielkości pomocy, przynajmniej w pierwszej fazie odbudowy, w formie bezzwrotnych grantów, które musiałyby bezpośrednio finansować budżety państw zaangażowanych w rekonstrukcję.

Program inwestycyjny dla Afryki

Przyszłość Afryki będzie miała ogromny wpływ na cały obóz Zachodu i jego zdolność do reagowania w świecie. Po pierwsze bieda, konflikty zbrojne i zmiany klimatyczne będą napędzać ruchy migracyjne w kierunku Unii Europejskiej, destabilizując ją politycznie. Zgodnie z danymi FRONTEX w 2022 roku odnotowano 330 tys. nielegalnych przekroczeń granicy zewnętrznej UE – najwięcej od kryzysu migracyjnego w latach 2015–2016. Wśród narodowości dominują Afgańczycy i Syryjczycy, ale także obywatele Egiptu, Tunezji, Nigerii czy Konga.

Po drugie Afryka staje się coraz ważniejsza w rywalizacji geopolitycznej ze względu na zasoby surowców niezbędnych do transformacji klimatycznej. W Demokratycznej Republice Konga, z której Unia importuje prawie 70% kobaltu, znaczną część aktywów wydobywczych kontrolują podmioty chińskie. Państwa UE z kolei chcą budować w krajach Afryki Północnej elektrownie fotowoltaiczne, które mogłyby wytwarzać prąd służący do produkcji zielonego wodoru przesyłanego dalej do Europy. Afryka ze swoimi młodymi społeczeństwami będzie w przyszłości coraz ważniejszym konsumentem, jak i producentem dóbr produkowanych przez światowy przemysł – rynkiem, którego Unia ze swoją fatalną strukturą demograficzną bardzo potrzebuje.

I po trzecie niejednoznaczna reakcja krajów afrykańskich wobec agresji Rosji na Ukrainę pokazała, że wbrew przekonaniu Zachodu wcale nie nadaje on już tonu światowej polityce. Rosjanie umiejętnie wykorzystują antykolonialne nastroje wielu państw Afryki, obiecując stworzenie bardziej sprawiedliwego, w rosyjskim mniemaniu, porządku światowego, w którym Zachód nie będzie już kontrolował kapitału, technologii i globalnych norm. Jeśli wspólnota transatlantycka nie sformułuje dla Afryki konkretnej i atrakcyjnej oferty, to wpływy chińskie i rosyjskie w tym regionie świata będą tylko rosły.

Unia i Ameryka mają świadomość potrzeby koordynacji działań i tego, że nie mogą w kwestii Afryki oddać pola Chinom i Rosji. Przykładem może być niedawne zacieśnienie współpracy w obszarze zielonej energii dla Afryki Subsaharyjskiej. Poza ogólną koordynacją na szczeblu bilateralnym i G7 dzisiaj Stany i Unia rozwijają swoje własne programy, jak chociażby unijny Global Gateway. Tutaj znowu wyzwaniem są ogromne potrzeby inwestycyjne Afryki, czyli konieczność znalezienia pieniędzy na granty, tanie kredyty i gwarancje rządowe.

Dzisiaj większość programów wsparcia prócz szkoleń i tzw. pomocy technicznej sprowadza się do rządowych kredytów i gwarancji/regwarancji mających przyciągnąć inwestorów prywatnych i wygenerować efekt dźwigni, pozwalając rządom chwalić się, często wirtualnym, wsparciem rzędu setek miliardów dolarów. Równie istotne jest wsparcie instytucjonalne i tzw. capacity building, aby kraje Afryki wzmocniły swoje zdolności w zakresie realizacji polityk publicznych i zarządzania dużymi projektami infrastrukturalnymi. I wreszcie kwestia inwestycji w kształcenie i rozwój miejscowych społeczeństw w sposób, który nie będzie powodował wysyłania najzdolniejszych do Europy i Ameryki

***

Wymienione wyżej inicjatywy oczywiście nie wyczerpują listy zagadnień wymagających współpracy transatlantyckiej. Pozostałe dziedziny, w szczególności opracowanie standardów regulacyjnych dla sztucznej inteligencji, uspójnienie podejścia do screeningu inwestycji zagranicznych czy koordynacja kontroli eksportu kluczowych technologii, wymagają nie mniej uwagi.

Tematów do współdziałania nie brakuje – kluczowe jest teraz wypełnienie ich konkretną treścią. Ze strony USA jako mocniejszego partnera, który dzisiaj jest „na fali”, oznacza to konieczność wzięcia pod uwagę europejskich interesów w imię długofalowych, obopólnych korzyści. Unii z kolei potrzebna jest większa odwaga i gotowość do wypracowania innowacyjnych instrumentów zamiast kurczowego trzymania rozwiązań ze złotych czasów globalizacji, które stają się coraz bardziej dysfunkcjonalne.