Unijny „kij” i amerykańska „marchewka”. Wielka gra o miliardy dolarów

Podpisany w zeszłym roku przez Joego Bidena pakiet ustaw znany jako Inflation Reduction Act (w skrócie IRA) wzbudził niepokój wśród partnerów gospodarczych USA. Stany Zjednoczone dzięki IRA zamierzają stać się światową potęgą w obszarze zielonych technologii, co stanowi bezpośrednią konkurencję dla państw unijnych. Unijny komisarz, Paulo Gentiloni, nazwał go wręcz „egzystencjalnym wyzwaniem” dla UE. Na czym konkretnie polega ten program i czy zmieni unijne podejście do zielonej transformacji?

USA w zwarciu z Europą

Początkowo podpisanie przez Joego Bidena Inflation Reduction Act wywołało pozytywne reakcje zarówno wewnątrz USA, jak i na arenie międzynarodowej. W amerykańskich mainstreamowych mediach podkreślano, że to najbardziej ambitny proklimatyczny krok w historii Stanów Zjednoczonych. Z kolei Fatih Birol, przewodniczący Międzynarodowej Agencji Energii, określił w Davos IRA jako „najważniejsze działanie na rzecz klimatu od czasu porozumienia paryskiego z 2015 r.”.

Program ten (wbrew nazwie sugerującej, że jego przedmiotem jest inflacja) to właśnie kwestie środowiskowe, walkę ze zmianami klimatycznymi i zwiększanie potencjału rodzimej zielonej gospodarki uznaje za kluczowe elementy pakietu (który obejmował również kwestie związane z polityką zdrowotną). Na ten cel amerykański rząd zamierza przeznaczyć aż 369 mld dolarów do 2032 r.

Po fali początkowego entuzjazmu narracja sojuszników USA zmieniła się o 180 stopni. Oprócz wspomnianych napięć w Europie, o których pisał na naszych łamach Dominik Cheda, głosy sprzeciwu wobec protekcjonistycznych cech pakietu wybrzmiały również m.in. w Korei Południowej, gdzie pojawiły się obawy dotyczące potencjalnego ograniczenia dostępu do amerykańskiego rynku dla rodzimych marek samochodowych. Co ciekawe, na napięciach między Amerykanami a ich partnerami postanowili skorzystać Chińczycy, którzy zaczęli się przedstawiać Europie jako alternatywny partner.

Odpowiedź na zarzuty przedstawicieli amerykańskiej administracji była prosta i konfrontacyjna: jeżeli Europa boi się o swoją pozycję, to powinna wydawać więcej, by zachować konkurencyjność z USA.

Czy rzeczywiście projekt IRA jest tak przełomowy dla przyszłości światowej polityki klimatycznej? Czy Stany wyznaczają ścieżkę do naśladowania również dla Unii Europejskiej?

Idee, źródła finansowania i cele IRA

IRA to trzeci kluczowy federalny pakiet gospodarczy nastawiony na rodzimą produkcję, który został ogłoszony za kadencji Joego Bidena. Poprzednie tego typu programy to Bipartisan Infrastructure Law i CHIPS & Science Act (pisał o nim na naszych łamach Maksymilian Skrzypczak). W IRA i przyjętym w listopadzie 2021 r. Infrastructure Law amerykańska administracja postanowiła przeznaczyć łącznie ponad 430 mld dolarów na walkę ze zmianami klimatu i pobudzenie rodzimej zielonej gospodarki.

Jak USA planują sfinansować IRA? Przede wszystkim zaczynają od 15% podatku od największych korporacji, czyli takich, których dochód netto wynosi ponad 1 mld dolarów rocznie. W Stanach zjednoczonych funkcjonuje ok. 150 takich podmiotów. Według ustawodawców podatek przyniesie ok. 300 mld dolarów rocznie. Analiza McKinsey’a pokazuje, że zdecydowana większość zachęt podatkowych w ramach IRA przeznaczona jest dla przedsiębiorstw (216 mld dolarów), a jedynie 43 mld dolarów będą udostępnione na ulgi podatkowe dla indywidualnych konsumentów.

Ustawodawcy liczą przede wszystkim na pobudzenie inwestycji ze strony sektora prywatnego w dziedzinie zielonej gospodarki przez obniżenie ich początkowych kosztów kapitałowych. Ulgi mają wspomóc zwiększenie udziału prywatnego kapitału w rozwój nowych technologii, także tych, które jeszcze nie są w pełni rozwinięte.

To podejście częściowo spójne z modną wizją popularnej ekonomistki, Mariany Mazzucato. Jej ostatnią książkę – Gospodarka misji – na naszych łamach tak opisywał Bartosz Paszcza: „Mazzucato tworzy projekt symbiotycznego współdziałania społeczeństwa, państwa i podmiotów prywatnych. Celem tej współpracy jest realizacja cywilizacyjnych misji, czyli odpowiedzi na palące problemy społeczeństw. Środkami do ich realizacji są między innymi zachęty (ale nie przymus) ze strony państwa”.

Takie podejście niesie jednak zagrożenia. Jak podkreśla Mateusz Piotrowski (PISM), istnieją obawy, że ulgi skierowane głównie do przedsiębiorstw, zwłaszcza tych dużych, mogą ostatecznie skutkować zwiększeniem ich zysków, zamiast obniżyć koszty dla obywateli. Dotyczy to chociażby kwestii ulg na zakup aut elektrycznych. Taki mechanizm występowałby w razie podwyższenia cen aut elektrycznych.

Amerykańska IRA to zielona transformacja dla uboższych

Komunikaty Białego Domu, wystąpienia administracji, guidebook dotyczący ustawy i sama nazwa pakietu na poziomie narracji usuwają w cień kwestie klimatyczne. Na pierwszym planie pojawiają się nacisk na rozwój rodzimej gospodarki i dobrobyt biedniejszych obywateli. Jest to podejście komunikacyjnie odmienne od tego, które stosuje Komisja Europejska w prezentowaniu Europejskiego Zielonego Ładu.

Choć oczywiście kwestia sprawiedliwej transformacji energetycznej i budowania zielonej gospodarki również jest w UE podkreślana (np. poprzez Fundusz Sprawiedliwej Transformacji), to jednak nie w takim stopniu, jak w USA. W praktyce unijnego dyskursu tego typu kwestie często ustępują narracji globalistycznej, dotyczącej kryzysu klimatycznego i tożsamościowej potrzeby przewodzenia światu w globalnej zielonej transformacji.

W narracji wokół IRA wyraźnie akcentuje się aspekt inwestowania w biedniejszych rejonach i społecznościach, w których poziom życia spadł w ostatnich dekadach lub które odczuwają skutki zanieczyszczenia środowiska. Dodatkowe wsparcie zostanie udzielone inwestycjom właśnie na takich obszarach. Będzie wyraźnie ukierunkowane na dotarcie do uboższych warstw społecznych, w tym małych, lokalnych przedsiębiorstw.

IRA przedstawia wizję zielonych inwestycji, które pozwolą wytyczyć biedniejszym rodzinom nowe ścieżki awansu. Taką możliwość mają zapewnić nowe, dobrze płatne miejsca pracy w sektorze zielonej gospodarki, które powstaną wraz z rozbudową rodzimego przemysłu i przeniesienia części obecnej produkcji do Stanów Zjednoczonych. Według think tanku Energy Innovation wskutek realizacji programu powstanie co najmniej 1,5 mln miejsc pracy do 2030 r.

W ramach IRA ok. 60 mld dolarów będzie przeznaczonych na inwestycje w poszkodowanych gospodarczo i środowiskowo społecznościach i regionach. Co najmniej 15 mld dolarów z 27 mld dolarów z Greenhouse Gas Reduction Fund popłynie w formie grantów na projekty obniżające emisję gazów cieplarnianych.

Ulgi podatkowe oferowane w ramach IRA wzrastają (nawet o 20%) dla projektów wpisujących się w te kryteria, a także są dodatkowo zwiększane, gdy projekty tworzą dobrze płatne stanowiska pracy.

Ten wymiar IRA wpisuje się w ogłoszoną w pierwszych dniach kadencji inicjatywę Joego Bidena – Justice40 – która stawia za cel, aby co najmniej 40% z całkowitych korzyści zielonych programów klimatycznych, energetycznych i środowiskowych na poziomie federalnym trafiło do społeczności zmarginalizowanych ekonomicznie lub odczuwających konsekwencje zanieczyszczeń środowiska.

Amerykańska administracja podkreśla, że IRA będzie mieć znaczenie również dla Rural America (amerykańskich obszarów wiejskich). Wskutek realizacji programu te obszary mają mieć zapewnioną niezawodną, tanią i czystą energię elektryczną. Administracja wskazuje również, że IRA wzmocni potencjał rolników i ranczerów w rozwiązywaniu kryzysu klimatycznego. Na ograniczanie emisji, zwiększenie efektywności produkcji i potencjału magazynowania CO₂ w ziemi i drzewach w ramach działalności rolniczej i leśnej zostanie przeznaczonych 21 mld dolarów.

America First w zielonym opakowaniu

Drugim dominującym komponentem narracyjnym IRA jest to, że wskutek jego realizacji USA mają zostać liderem rozwoju zielonych technologii, których produkcja powinna w maksymalnym możliwym stopniu przenieść się do kraju. Dodatkowe ulgi w ramach IRA są przewidziane przy spełnieniu odpowiednich wymogów lokalizacyjnych dla produkcji. Ma to zachęcić do otwierania fabryk w Stanach Zjednoczonych.

Bardzo ważnym w tym kontekście sektorem jest rozwój bezemisyjnego transportu. W ramach IRA i Infrastructure Law 7 mld dolarów zostanie przeznaczonych na rodzime łańcuchy dostaw dla surowców krytycznych i produkcji baterii. IRA wprowadza ulgę podatkową na produkcję w ramach przemysłu związanego z samochodami elektrycznymi.

Ponadto zostaną uwzględnione ulgi na zakup aut elektrycznych, zarówno nowych (do 7,5 tys. dolarów dla osób zarabiających poniżej 150 tys. dolarów rocznie), jaki i używanych (do 4 tys. dolarów). Ulgi oferowane są dla pojazdów, w których 40% materiałów tworzących baterie pochodzi z Ameryki Północnej (lub państw z umową o wolnym handlu z USA) albo zostały tam uzyskane z recyklingu oraz 50% komponentów baterii jest wyprodukowanych w Ameryce Północnej. Te działania wraz z rozbudową infrastruktury do ładowania mają prowadzić do tego, aby do 2030 r. 50% aut sprzedanych w USA było elektrycznych.

Wsparcie popytu i podaży na rodzime produkty w obszarze czystej technologii ma przyciągać zielony przemysł do USA, szczególnie do biedniejszych stanów. Efekty już widać. Jak podał pod koniec stycznia „Financial Times”, od uchwalenia IRA ogłoszono co najmniej 20 nowych lub powiększonych inwestycji w zakłady produkcyjne w USA, z czego połowa była od firm zagranicznych.

W styczniu General Motors ogłosiło inwestycje 650 mln dolarów na rozwój kopalni litu w Nevadzie, w której wydobycie ma się rozpocząć w 2026 r. i docelowo pozwolić na produkcję nawet 1 mln aut elektrycznych marki GM. Ponadto norweski Freyr po otrzymaniu ok. 360 mln dolarów subsydiów ze strony państwa, zapowiedzi ulg podatkowych oraz grantów od lokalnych instytucji przeznaczonych na zatrudnienie i wartych 250 mln dolarów rozpoczął w stanie Georgia inwestycję w fabrykę baterii wartą 2,57 mld dolarów. Honda, BMW, Hyundai i Ford także zapowiedziały inwestycje w produkcje na terenie Stanów Zjednoczonych, w tym wypadku baterii.

Możliwe, że część z tych inwestycji bez IRA również zostałyby rozpoczęta, ale nie zmienia to faktu, że zielony przemysł w USA otrzymał ważny impuls do rozwoju i nic nie wskazuje na to, żeby ten trend miał się zakończyć.

Żadna technologia nie hańbi – wielowektorowa zielona transformacja

Innym kluczowym wyróżnikiem amerykańskich subsydiów jest inkluzyjność technologii. Środki na zieloną transformację nie są przeznaczone jedynie na OZE, ale także m.in. na rozwój gospodarki wodorowej, wychwytywania i magazynowania dwutlenku węgla i energetyki jądrowej.

Najwięcej środków w ramach IRA zostanie przeznaczonych na sektor energetyczny – ok. 200 mld dolarów. Na każdą MWh energii elektrycznej wyprodukowaną z bezemisyjnych źródeł oddanych do użytku po 2024 r. ulga podatkowa wynosi 30 dolarów (zmniejsza się ona po 2034 r.). Dla atomu wynosi ona 15 dolarów.

5,8 mld dolarów z IRA popłynie w stronę wsparcia finansowego dla zaawansowanych technologii przemysłowych – elektryfikacji, wychwytywania dwutlenku węgla, niskoemisyjnego wodoru i innych niskowęglowych paliw, które mają szczególne znaczenie w dekarbonizacji przemysłu. Co więcej, 40 mld dolarów zostanie przeznaczonych na pożyczki dla innowacyjnych projektów dotyczących czystej energii.

Pakiet zwiększa finansowanie na innowacje, rozwój, komercjalizację i popularyzację (budowanie skali) szeregu nowych, często jeszcze nieopłacalnych biznesowo technologii, m.in. gospodarki wodorowej, wychwytywania dwutlenku węgla i jego magazynowania (CCS), wychwytywania CO₂ z powietrza (Direct Air Capture), magazynów energii, czystego wodoru i geotermii.

Ulgi podatkowe – w wysokości 85 dolarów za tonę CO₂ zmagazynowanego i 60 dolarów za tonę CO₂ wykorzystanego – będzie wspierać w sposób wyjątkowy wykorzystanie CCS w przemyśle, zwłaszcza tym energochłonnym i trudnym do elektryfikacji, gdzie mają one największą przyszłość (m.in. przy produkcji stali i cementu).

Kluczowym elementem pakietu, w którym pokładane są duże nadzieje, jest ulga na produkcję wodoru. Ma ona doprowadzić do wzrostu prywatnych inwestycji w tym sektorze i dzięki temu zwiększyć jego skalę także w sektorach pochodnych. Na każdy kilogram wyprodukowanego czystego wodoru producent może otrzymać ulgę w wysokości 3 dolarów, jeżeli spełnia warunki odpowiednich płac dla swoich pracowników. Obniżałoby to koszt produkcji tego surowca potencjalnie nawet o połowę.

Według BCG ulgi na produkcję wodoru sprawią, że ten, który zostanie wytworzony przy wykorzystaniu energii z OZE, już w 2025 r. będzie konkurencyjny kosztowo z wodorem powstającym z paliw kopalnych. To sprawia, że USA będą jednym z państw o najtańszej produkcji czystego wodoru (0,73-3,5 dolarów/kilogram).

Powyższe podejście Białego Domu polegające na oferowaniu wysokich, prostych do uzyskania subsydiów, które mają tworzyć warunki do popularyzacji i budowania efektu skali dla szerokiej gamy technologii, pokazuje różnice w podejściu USA i UE. Jak mówił w udzielonym mi wywiadzie o politycznych konsekwencjach IRA analityk ECFR, Tobias Gehrke, „to, na czym UE się skupia, to badania. Jest to obszar, w którym UE jest dość silna i dysponuje poważnymi środkami. Polityka UE jest w dużym stopniu ukierunkowana na przeznaczenie większej ilości pieniędzy na badania i rozwój zielonych technologii. Amerykanie są bardziej nastawieni na fazę komercjalizacji i tworzenia skali”.

IRA zwraca uwagę także na obniżanie emisji w kontekście budynków. Przeznacza środki na dofinansowanie pomp ciepła, ocieplenia, wymianę drzwi i okien, termomodernizację. Łączna ulga na zakup pomp ciepła i pieców na biomasę może wynieść aż do 2 tys. dolarów. Program przewiduje również pokrycie maksymalnie 30% wydatków na termomodernizację do 1,2 tys. dolarów.

Przeszkody na drodze realizacji programu

Według amerykańskiego departamentu energii IRA wraz z poprzednimi działaniami proklimatycznymi pozwolą na osiągnięcie 40% redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (jako punkt początkowy przyjęto 2005 r.). Według wcześniejszych szacunków było to jedynie 26%.

Stany Zjednoczone przyjęły w obecnej kadencji prezydenckiej za cel obniżenie emisji gazów cieplarnianych o 50%-52% względem 2005 r. do końca obecnej dekady, a cel gospodarki zeroemisyjnej w USA ma zacząć istnieć w całej pełni nie później niż w 2050 r. IRA to ważny krok, jednak nadal nie wystarczy on do osiągnięcia założonych celów. Należy oczekiwać kolejnych inicjatyw, także tych o charakterze regulacyjnym, będących w społecznym odbiorze nieprzyjemnym „kijem”.

Subsydia same w sobie nie rozwiążą problemu. Trochę tańsze elektryczne auta nie sprawią, że ludzie całkowicie przestaną kupować auta benzynowe. Jeżeli ogłoszone przez Waszyngton cele klimatyczne będą traktowane poważnie, to Stany Zjednoczone prędzej czy później wrócą do tematu „kija” – regulacji i podatków klimatycznych.

Potrzebne będą także dalsze ułatwienia w otrzymywaniu pozwoleń na inwestycje związane z zielonym przemysłem, także w kontekście kopalni litu, co może powodować napięcia społeczne. W tym kontekście aktualnie podnoszone głosy o wyższości amerykańskiego podejścia w niechętnych zielonej transformacji mediach mogą się szybko zdezaktualizować.

Co więcej, ewentualna zmiana gospodarza Białego Domu na polityka mniej zdecydowanego w kwestii celów klimatycznych generuje niepewność co do trwałości zielonego zwrotu. Przecież jeszcze kilka lat temu ówczesny prezydent USA zrywał porozumienia paryskie i podkreślał potrzebę zwiększenia wydobycia paliw kopalnych. Warto zaznaczyć, że znacznie trudniej politycznie będzie znieść subsydia na biedniejsze regiony niż limity i podatki po zmianie władzy.

Inną potencjalną barierą dla spełnienia nadziei w IRA jest kwesta uzależnienia od Chin. Pakiet ma odpowiadać na chińską dominację w zielonych łańcuchach dostaw. Jednak, jeżeli program ma przynieść efekty już w krótkim okresie, USA będzie musiało zwiększyć import pochodzących z ChRL produktów i materiałów. Nie ma bowiem obecnie alternatywy, a rozwinięcie własnego przemysłu i nowych łańcuchów dostaw nawet przy pełnej determinacji amerykańskiej administracji potrwa wiele lat.

Drugą stroną medalu tworzenia ogromnej liczby miejsc pracy jest potencjalny niedobór przeszkolonych pracowników w branżach, które IRA chce rozwijać. Według ABC, jeżeli mają zostać zrealizowane założenia programu, to w 2023 r. należałoby znaleźć o 0,5 mln więcej pracowników niż w standardowym roku.

Szersze wnioski dla polityki klimatycznej

Debata wokół IRA wyraźnie pokazała, że zielone subsydia („marchewka”) są bardziej atrakcyjne narracyjne dla wyborców niż regulacje, zakazy i podatki klimatyczne („kij”). Od lat próbowano w USA zrobić duży proklimatyczny krok, ale napotykał on na polityczny opór, także za kadencji innych prezydentów z Partii Demokratycznej (Billa Clintona i Baracka Obamy).

Duże subsydia na zielone inwestycje podszyte narracją o obniżaniu inflacji, budowaniu dobrze płatnych miejsc pracy i wsparciu uboższych rejonów i społeczności pozwoliły przełamać inercję systemu nastawionego na paliwa kopalne w amerykańskim kongresie.

Faktem jest, że to kolejny przykład na Zachodzie zwiększonego interwencjonizmu państwowego. Modę na interwencjonizm przyniosły kryzysy ekonomiczne, zwłaszcza te w ostatnich latach (pisałem o tym niedawno w kontekście energetyki).

W USA obserwujemy subsydiowanie własnego przemysłu w połączeniu z łamiącymi zasady WTO wymogami lokalizacyjnymi. Po stronie europejskiej mamy do czynienia z ogromnymi środkami przeznaczanymi na zamrażanie cen energii i inne formy wsparcia odbiorców (według Bruegel na ten cel w UE zarezerwowano lub już wydano aż 657 mld euro, czyli prawie dwukrotnie więcej niż 10-letni budżet na komponent energetyczno-klimatyczny IRA).

IRA w swoich założeniach protekcjonistycznych miała być głownie wymierzona przeciwko Chinom i spowodować uniezależnienie się od nich w obszarze łańcuchów dostaw związanych z zieloną gospodarką. Jednak program rykoszetem uderzył w sojuszników. Polityka przemysłowa po latach liberalizacji rynków powróciła na Zachodzie do łask.

Inną szerszą konsekwencją amerykańskiego prośrodowiskowego skoku, o czym można można przeczytać w The Atlantic, jest zmiana narracji w USA o walce ze zmianami klimatu – ze wspólnej tragedii, która wymaga wspólnych poświęceń do inwestycji w gospodarkę, bezpieczeństwo i geopolityczną pozycję.

Choć w debacie publicznej podejście unijne („kija”) i amerykańskie („marchewki”) są przeciwstawiane, to w długim okresie są one tak naprawdę komplementarne, jeżeli cele polityki klimatycznej mają być osiągnięte. Zachód powinien się zjednoczyć w dążeniu do rozwoju zielonej gospodarki i uniezależnienia się od surowców i produktów z Chin i Rosji. Co więcej, obie strony powinny się od siebie uczyć.

UE powinna jeszcze bardziej skupić się na biedniejszych regionach i uboższych warstwach społecznych, w sposób zdecydowany postawić na komercjalizację i budowanie skali swoich zielonych technologii. Powinna także odejść od tak bardzo rygorystycznych odgórnych regulacji dotyczących wydatków publicznych, konkurencyjności na wewnętrznym rynku i polityki energetycznej państw na poziomie krajowym bez sztucznych preferencji dla konkretnych technologii, m.in. przyzwolenia na rozwój atomu.

Z kolei USA, aby obniżyć emisję, muszą mądrze zaprojektować komponent regulacyjny i podatkowy związany z walką ze zmianami klimatycznymi, nastawionym na realne zmniejszanie nierówności. Na pewno wspólnym transatlantyckim celom pomogłaby też większa skłonność Waszyngtonu do konsensu i współpracy gospodarczej z UE.