Koniec globalnej przyjaźni. Konflikt UE z USA nasila się

Stany Zjednoczone przyjęły warty 369 mld dolarów protekcjonistyczny pakiet klimatyczno-inflacyjny, Inflation Reduction Act, który został określony w Brukseli jako egzystencjalne zagrożenie dla unijnej gospodarki. Co więcej, w najbliższej przyszłości koszty energii będą znacznie wyższe dla firm europejskich niż amerykańskich. Konkurencyjność europejskiego przemysłu opartą na taniej energii i dostępie do światowych rynków czekają więc ciężkie czasy. Czy możliwe jest nowe otwarcie w relacjach USA i UE, aby kosztem swojego krótkoterminowego i wąsko rozumianego gospodarczego interesu współpracowały wobec globalnych wyzwań? 

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „CZAS PRZEŁOMÓW. WPŁYW PANDEMII I WOJNY NA TRENDY GOSPODARCZE”]

W dyskusjach nad nowym światowym układem sił UE pojawia się w kontekście prób uzyskania autonomii strategicznej i balansowania jako samodzielny ośrodek siły pomiędzy USA a Chinami. Do tej pory była więc postrzegana raczej jako przedmiot rywalizacji tych dwóch mocarstw, który dopiero ma budować ambicje odgrywania bardziej podmiotowej roli. Ograniczoną globalnie podmiotowość UE pogłębiła rosyjska inwazja na Ukrainę, która skonsolidowała świat zachodni wokół USA.

Tymczasem w tle rywalizacji amerykańsko-chińskiej od lat nabrzmiewa konflikt na linii USA-UE, który w ostatnich miesiącach zdaje się nabierać nowej intensywności. Znaczące pogorszenie tych relacji przypadło na epokę prezydentury Donalda Trumpa. Nieakceptowalny dla unijnych elit styl amerykańskiego prezydenta, groźba wojny handlowej i wycofania amerykańskich wojsk mocno popsuły atmosferę w relacjach transatlantyckich.

Dojście do władzy Joe Bidena miało odbudować nadszarpnięte zaufanie. Odnowiono kontakty na najwyższym szczeblu, poczyniono postępy w kilku spornych do tej pory obszarach i ustanowiono Trade & Technology Council jako forum regularnych konsultacji ws. relacji gospodarczych. Niemniej te pojednawcze gesty nie mogą przykryć coraz większych napięć w relacjach UE-USA. 

Unijne ambicje do autonomii

Dzisiaj USA i Chiny są dwoma największymi partnerami handlowymi UE. Stany Zjednoczone zajmują pierwsze miejsce jako odbiorca unijnych towarów z udziałem 18%, Chiny z kolei są największym eksporterem do Unii z udziałem 22%. Uogólniając, można powiedzieć, że w handlu towarami z Unią Chiny miały do tej pory ogromną nadwyżkę, a USA ogromny deficyt.

Chiński rynek jest kluczowy dla wielu europejskich koncernów, czego dobrym przykładem jest Grupa Volkswagena, która w zeszłym roku sprzedała 3,3 mln pojazdów i kontynuuje inwestycje w Chinach, szczególnie w obszarze samochodów elektrycznych.

Jednocześnie pomimo stania się potęgą eksportową, UE od lat jest w tyle za USA, jeżeli chodzi o rozwój gospodarki cyfrowej i innowacyjności. Instytucje UE od lat wskazują, że nakłady na innowacje w europejskich firmach są niższe niż za oceanem. Nade wszystko jednak UE od lat z zazdrością patrzy na amerykańskich gigantów internetowych, kontrolujących globalne strumienie danych. Jeżeli chodzi o dane, Europejczycy – dzięki RODO i innym aktom prawnym w tym obszarze – stali się liderami w zakresie regulacji, ale biznesowo mają niewiele do powiedzenia.

W obszarze Big Techu Unia ustępuje Stanom oraz Chinom i mimo usilnych prób może przegrać wyścig także o sztuczną inteligencję i technologie kwantowe. Europejczycy, aby tym razem wyprzedzić konkurencję, pod hasłem Europejskiego Zielonego Ładu postanowili więc masowo przestawić swoją gospodarkę na zielone technologie zapewniające źródło dochodów na kolejne dziesięciolecia.

W międzyczasie w UE zaczęła rozwijać się koncepcja autonomii strategicznej. Wbrew obiegowym opiniom wcale nie chodzi tutaj o budowę europejskiej armii, tylko o  uzyskanie instrumentów pozwalających Unii prowadzić własną politykę gospodarczą bez konieczności jednoznacznego stawania po stronie USA lub Chin.

USA wywracają stolik światowej gospodarki

Polityka zagraniczna USA jest podporządkowana dzisiaj jednemu celowi – powstrzymaniu rosnącej roli Chin. Administracja Bidena zamiast prowadzić wojny handlowe (wzorem Trumpa) postanowiła zablokować rozwój Państwa Środka w zakresie kluczowych technologii.

Stany Zjednoczone w idealnym scenariuszu chciałyby, aby UE wraz z innymi sojusznikami Ameryki utworzyły wspólny blok antychiński, odcinając jednocześnie Chiny od technologii, które zdecydują o przewagach konkurencyjnych w nadchodzących dekadach. Jednocześnie Amerykanie zaczęli mocno inwestować w budowę własnych zdolności produkcyjnych w kluczowych obszarach, takich jak mikroprocesory, ale też zielone technologie.

Waszyngton nie zatrzyma się w realizacji swojej strategii powstrzymywania Chin, przez co rykoszetem obrywają Europejczycy. Bombą atomową spuszczoną na chiński sektor high-tech było wprowadzenie w październiku br. przez administrację Bidena zakazu eksportu do Państwa Środka najbardziej zaawansowanych układów scalonych i maszyn do ich produkcji wraz z nałożeniem na obywateli USA zakazu pracy przy rozwoju i produkcji mikroprocesorów w Chinach. 

Zakaz był jednostronną decyzją USA, do której nie przyłączyli się Europejczycy, co jest o tyle istotne, że holenderska firma ASML jest niemalże monopolistą w produkcji maszyn niezbędnych do wytwarzania najbardziej zaawansowanych układów scalonych. Ostatnio pojawiły się jednak doniesienia, że rząd USA jest bliski przekonania Holendrów do wprowadzenia podobnych ograniczeń.

Prawdziwy spór UE z USA rozgorzał jednak na zupełnie innym polu. Latem br. administracja Bidena przedstawiła tzw. Inflation Reduction Act (ustawa o obniżaniu inflacji). Warty 369 mld dolarów pakiet jest zestawem subsydiów i ulg podatkowych dla sektora zielonych technologii z preferencjami dla amerykańskich firm zgodnie z logiką kupowania rodzimych produktów, zwaną Buy American.

Same dopłaty np. do zakupu samochodów elektrycznych są powszechnie stosowane również w UE. Amerykańskie przepisy uzależniają jednak dużą część wsparcia od minimalnego udziału lokalnie wytworzonych komponentów.

Innymi słowy, dopłata albo ulga podatkowa przy zakupie samochodu elektrycznego obowiązuje tylko jeśli odpowiednio wysoka jego wartość została wytworzona na terenie USA. Wyjątek przyznano krajom mającym podpisaną umowę o wolnym handlu z USA – Kanadzie i Meksykowi.

UE nie została objęta takim wyjątkiem, co oznacza że np. europejskie samochody eksportowane na rynek amerykański mogą stać się mniej konkurencyjne. Takie rozwiązanie może być sprzeczne z regułami Światowej Organizacji Handlu (WTO), zasadniczo zakazującymi dyskryminacji ze względu na pochodzenie. 

Kiedy Bruksela zorientowała się, jakie rozwiązanie szykują Amerykanie, rozgorzała gorąca dyskusja. Natychmiast zaczęto domagać się przyznania takiego samego wyjątku jak dla Kanady i Meksyku. Europejski komisarz odpowiedzialny za przemysł, Thierry Breton, określił amerykańską propozycję egzystencjalnym zagrożeniem dla unijnej gospodarki. Również ministrowie gospodarki Francji i Niemiec we wspólnym oświadczeniu wezwali do bardziej ambitnej polityki przemysłowej w UE.

Amerykanie nie przejęli się zbytnio oburzeniem Europejczyków i wezwali ich do opracowania własnego programu subsydiów. Nie zmieniła tego nawet wizyta w Waszyngtonie prezydenta Francji, Emmanuela Macrona. Pomimo zapewnień ze strony amerykańskiej o poszukiwaniu rozwiązań, które mają odpowiedzieć na obawy europejskich sojuszników, do dzisiaj nie nastąpił w tej sprawie żaden przełom.

UE wzięła sobie do serca rady Amerykanów i w odpowiedzi szykuje się do uruchomienia własnego programu subsydiów. Kolejne już po COVID-19 i rosyjskiej agresji na Ukrainę poluzowanie reguł pomocy publicznej dla wsparcia europejskiego przemysłu oraz budowę wspólnej europejskiej polityki przemysłowej zapowiedziała przewodnicząca KE, Ursula von der Leyen. Komisarz Bretton wprost wezwał do emisji długu przez UE w wysokości 350 mld euro na potrzeby sfinansowania tej pomocy.

Używając charakterystycznego dla siebie ezopowego języka, Rada Europejska w konkluzjach z 15 grudnia poparła plan von der Leyen i wystąpiła do Komisji o przedstawienie analizy w tej kwestii do końca stycznia 2023 r. Czy rzeczywiście 369 mld dolarów w subsydiach i ulgach podatkowych w USA może pogrzebać europejski przemysł? Nie wydaje się, żeby zagrożenie było aż tak duże. 

Przykładowo prof. Simon Evenett, zajmujący się handlem międzynarodowym na Uniwersytecie St. Gallen, wskazuje, że rzeczywisty efekt Inflation Reduction Act będzie dużo mniejszy niż się wydaje, a atrakcyjność inwestycyjna USA ma niewiele wspólnego z poziomem subsydiów. Prawdziwe powody nerwowości Europejczyków mogą więc leżeć gdzie indziej.

Konkurencyjność europejskiego przemysłu zagrożona

Pierwszą obawą unijnych przedstawicieli są wysokie ceny energii. Przewodnicząca KE w swoim przemówieniu wskazała, że tania energia z Rosji była podstawą modelu biznesowego wielu europejskich firm. Dzisiaj to źródło dostaw jest niedostępne, a kraje Unii importują znacznie droższe surowce energetyczne z innych kierunków. Ważnym źródłem tych dostaw jest amerykański gaz, którego import do UE wzrósł z 7% w 2021 do 17% w 2022 r., co spowodowało falę oskarżeń pod adresem USA o zarabianie na wojnie.

To, czy rzeczywiście rekordowe zyski osiągają amerykańscy dostawcy, czy może europejscy pośrednicy, którzy potem odsprzedają kupiony gaz z bardzo wysoką marżą, zasługuje na osobną dyskusję. Fakt jest taki, że obecnie z unijnej nadwyżki handlowej nic nie zostało, a po trzech kwartałach br. deficyt UE w handlu towarami wynosił 156 mld euro.

W dużej mierze odpowiadały za to galopujące ceny energii (wartość importu surowców energetycznych wzrósł o 148% w porównaniu do III kwartału 2021 r.). A pamiętajmy, że sytuacja za rok może być jeszcze gorsza, jeśli chińska gospodarka wyjdzie z fazy lockdownów i powróci do wcześniejszych poziomów importu energii, o czym pisze Międzynarodowa Agencja Energetyczna.

Z wielu europejskich firm dobiegają już głosy nie tylko o potrzebie zmniejszenia produkcji, ale również relokacji przynajmniej części operacji do miejsc o niższych kosztach. Częściowo może to być lobbing biznesu, który zawsze twierdzi, że koszty produkcji są za wysokie, a wsparcie od państwa zbyt niskie. 

Jednak w najbliższej przyszłości koszty energii i surowców energetycznych będą znacznie wyższe dla firm europejskich, a obecnie ceny gazu w Europie są nawet dziesięciokrotnie wyższe niż w Stanach Zjednoczonych. Sytuacja może się zmienić po masowej popularyzacji OZE, które zapewnią bezpieczną i tanią energię, ale do tego czasu europejskie firmy muszą jakoś przetrwać.

A więc jedna noga konkurencyjności europejskiego przemysłu – tania energia – została odcięta. Problem polega na tym, że druga, czyli dostęp do światowych rynków, dzięki liberalizacji handlu też wygląda coraz gorzej. Tutaj również USA są sprawcami największego zamieszania.

Od lat nie osiągnięto na forum Światowej Organizacji Handlu (WTO) poważnego postępu. Joe Biden co prawda nie grozi wyjściem z WTO, ale przedstawiciele USA nie szczędzą słów krytyki pod adresem tej organizacji. Zdaniem Amerykanów Chiny wykorzystują WTO do finansowanej publicznymi pieniędzmi ekspansji gospodarczej. Jednocześnie USA same są oskarżane o podważanie podstawowych zasad Światowej Organizacji Handlu wprowadzaniem rozwiązań takich, jak Inflation Reduction Act.

Co więcej, Biden cały czas podtrzymuje decyzję Donalda Trumpa, która blokuje powołanie członków Organu Apelacyjnego WTO. Organizacja ta w praktyce stała się więc bezzębna, ponieważ nie ma komu rozpatrywać skarg od decyzji paneli rozstrzygających spory w pierwszej instancji. To wszystko prowadzi do wniosku, że choć retoryka w porównaniu do prezydentury Trumpa zmieniła się, w rzeczywistości USA nie są zainteresowane rozwojem WTO i dalszą liberalizacją handlu, preferując jednostronne działania drogą faktów dokonanych.

Stan relacji gospodarczych UE-USA można więc podsumować następująco. Europejczycy przegrali wyścig o gospodarkę cyfrową, którą kontroluje amerykański Big Tech. Jednocześnie, gdy Europa na poważnie wzięła się za transformację klimatyczną, mającą zapewnić konkurencyjność jej gospodarki w przyszłości, wybuchła wojna powodująca eksplozję cen energii. 

W efekcie europejski przemysł może nie dotrwać do momentu, gdy dzięki upowszechnieniu OZE i zielonych technologii będzie mógł zebrać owoce transformacji energetycznej. Amerykański przemysł z kolei nie dość, że korzysta z tańszej energii, to jeszcze dostał właśnie pakiet ulg podatkowych i subsydiów przyznany bez oglądania się na zasady WTO. Nade wszystko USA najchętniej zmusiłyby jeszcze europejskie koncerny, żeby przestały inwestować w Chinach i przyłączyły się do technologicznego decouplingu od Państwa Środka, który uskuteczniają Amerykanie.

Europejski biznes jest więc coraz bardziej sfrustrowany i żąda od swoich polityków rozwiązań. Zepchnięta do politycznej defensywy w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę Unia stara się nie zaogniać sytuacji, ale głosy o konieczności np. pozwania USA przed WTO za program subsydiów już się pojawiają.

Transatlantycka współpraca opłaca się obydwu stronom

Tymczasem znalezienie wyjścia z obecnej sytuacji jest w interesie obydwu stron. Europejczycy powinni zrozumieć, że należy poważnie, a nie tylko deklaratywnie, podejść do kwestii zmniejszenia zależności gospodarczej od Chin. Nie chodzi tutaj o nagłe zerwanie więzów, bo to nie jest możliwe i wpędziłoby światową gospodarkę w głęboką recesję. Natomiast Amerykanie muszą uświadomić sobie, że nie mogą wyłącznie stosować (tak jak dotychczas) taktyki kija, wykorzystując moment konsolidacji Zachodu wokół nich.

Potrzebujemy nowego otwarcia, którym mógłby być powrót do rozmów o transatlantyckiej umowie o wolnym handlu między USA a Unią (TTIP). Jego stawką byłoby utworzenie strefy wolnego handlu obejmującej prawie 800 mln ludzi i wartości PKB znacznie przewyższającej PKB Chin.

TTIP odeszła w niesławie oskarżana o brak transparentności i próbę wprowadzenia nowych regulacji bez demokratycznego nadzoru. Przeprowadzenie każdej większej umowy handlowej w UE jest od lat drogą przez mękę. Powrót do dyskusji ze Stanami na temat TTIP 2.0 będzie bardzo trudny, bo spraw spornych nie brakuje, począwszy od danych osobowych na przepisach fitosanitarnych i pomocy publicznej skończywszy.

Kompleksowa umowa obejmująca kwestie regulacyjne, zakresu pomocy publicznej, gospodarki cyfrowej, energii i zielonych technologii mogłaby stać się zalążkiem budowy nowego systemu wolnego handlu, do którego mogłyby przyłączyć się pozostałe kraje sojusznicze (Kanada, Japonia, Australia, Korea Południowa).

W ten sposób bez gwałtownego zerwania powiązań z Chinami Zachód mógłby stopniowo budować własny odpowiednik chińskiego „podwójnego obiegu gospodarczego”. Na taki system złożyłby się „wewnętrzny” obieg transatlantycki i szerszy, „zewnętrzny obieg” obejmujący resztę globalnej gospodarki, w tym chińską.

Takie rozwiązanie może być dzisiaj najbardziej w interesie samych USA. Każde jednostronne działanie Stanów Zjednoczonych umacnia bowiem Europę Zachodnią w przekonaniu, że konieczna jest budowa strategicznej samodzielności, a do tego niezbędna jest dalsza konsolidacja i federalizacja. Ursula von der Leyen już na jesieni zapowiedziała budowę Europejskiego Funduszu Suwerenności wspierającego niezależność gospodarczą Unii. 

Z tego samego paneuropejskiego funduszu mają pochodzić środki na zapowiedziane subsydia dla europejskiego przemysłu w odpowiedzi na amerykańskie przepisy. Komisja nie bez racji przecież twierdzi, że jeżeli każdy kraj UE będzie samodzielnie przyznawał pomoc publiczną,  to te bogatsze (czytaj Niemcy) zatroszczą się o konkurencyjność swoich firm kosztem reszty Unii, co rozsadzi wspólny rynek. To wszystko oznacza potrzebę znalezienia nowych źródeł finansowania i emisję kolejnego długu, będącego kolejnym impulsem do centralizacji Unii.

USA muszą sobie zadać pytanie, czy za 5 lat wolą mieć po drugiej stronie Atlantyku życzliwie nastawionego partnera, z którym można wspólnie zarządzać globalizacją, czy sterowaną przez Francję i Niemcy KE uzbrojoną po zęby w środki ochrony handlu i subsydia dla własnego przemysłu.

Jednym z największych wygranych transatlantyckiej strefy wolnego handlu mogłaby być Polska. Przede wszystkim oddaliłby się dylemat wyboru między ojcem, który nas broni (USA), a matką, która nas karmi (Unia). Liberalizacja przepływów inwestycyjnych i uznanie amerykańskich firm za „przyjazne” zmniejszyłoby ryzyko uznania przez Brukselę amerykańskich inwestycji na kontynencie w strategiczne sektory (np. energetyczne) za niepożądane. Jednocześnie amerykańska obecność stanowiłaby przeciwwagę dla najbardziej niebezpiecznych tendencji centralizacyjnych w samej Unii.

***

Niestety prawdopodobieństwo takiego scenariusza jest niskie. Amerykanie niespecjalnie przejmują się zdaniem Europejczyków, a unijny przemysł może uznać, że woli dostać hojne subsydia i inwestować w Azji, zamiast angażować się w negocjacje handlowe z konkurentami zza oceanu. Możliwe jednak, że to jedyna szansa na budowę skutecznej przeciwwagi dla chińskiej gospodarki i utrzymania wpływu Zachodu na świecie. Szkoda byłoby nie podjąć nawet próby współpracy.