Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Czy Strategia na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami przyniesie przełom?

Czy Strategia na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami przyniesie przełom? https://unsplash.com/photos/_TOteetay6s

Przyjęta 16 lutego Strategia na Rzecz Osób z Niepełnosprawnościami przedstawiana jest jako przełom. Czy faktycznie ma ona szanse stać się kamieniem milowym w polityce wobec niepełnosprawności? Z oceną musimy jeszcze poczekać, ale z pewnością ma ona szansę być ważnym krokiem ku pełniejszej realizacji praw społecznych osób z niepełnosprawnościami w różnych sferach życia.

Między lekceważeniem a entuzjazmem

W ocenie strategii, która już została opublikowana w Dzienniku Ustaw, warto wyzbyć się skrajności. Z jednej strony, występuje ryzyko, że uznamy ją za kolejny przygotowany zza biurka materiał, który teraz trafi do szuflady lub będzie sobie wisiał na rządowych portalach, bez większego wpływu na rzeczywistość. Takie podejście nie do końca byłoby uprawnione, nawet jeśli faktycznie różne dotychczasowe dokumenty strategiczne, czy to horyzontalne, czy dotyczące poszczególnych polityk publicznych, nie zawsze wcielano w życie w satysfakcjonującym stopniu.

Tym razem mamy powody wierzyć, że będzie inaczej. Prace nad strategią trwały długo, bo od 2016 r., a w ich trakcie dokument był szeroko konsultowany (jak podaje rząd, spłynęło ponad 1500 stron uwag). Włączenie w konsultacje tak licznych interesariuszy oraz długotrwałe wyczekiwanie na finał zwiększa szanse, że będzie to żywy dokument, środowisko zaś pilnie będzie się przyglądać nie tylko zapisom, ale także ich realizacji. Ponadto widać już teraz, że strona rządowa z przytupem ogłosiła przyjęcie strategii, a odpowiadający za nią minister Paweł Wdówik aktywnie promuje ją w mediach. Może to sugerować, że rząd traktuje ten dokument – przynajmniej wizerunkowo – poważnie. Dodajmy też, że sama strategia ma też częściowe umocowanie we wcześniej przyjętej strategii Społecznie Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), wobec czego ewentualne osiągnięcia mogą iść na poczet sukcesów SOR.

Przede wszystkim jednak treść strategii pokazuje, że nie jest to wyłącznie życzeniowe określenie celów do realizacji, ale przemyślana i skonkretyzowana mapa drogowa na całą dekadę. Dokument podzielono na 8 obszarów priorytetowych. Są to kolejno: niezależne życie, dostępność, edukacja, praca, warunki życia i ochrona socjalna, zdrowie, budowanie świadomości i koordynacja. W ich ramach przewidziano łącznie 113 działań, a każdemu z nich przypisano wskaźniki realizacji na koniec dekady (wraz ze wskaźnikami pośrednimi za rok 2025).

Oprócz rozpisania działań, które mają prowadzić ku określonym celom, dla każdego z nich wskazano podmiot koordynujący oraz podmioty współpracujące, a także – co warto podkreślić – przewidywane ramy finansowe. Kolejne działania rozpisane są dość szczegółowo i czytelnie w sposób pozwalający na monitorowanie i ewaluację nie tylko ex post, ale także na bieżąco.

Z drugiej strony, byłoby błędem popadnięcie w hurraoptymizm i przyjęcie, że przedstawiony plan zmian będzie w sposób niemal mechaniczny stopniowo urzeczywistniany zgodnie z założeniami, które niebawem staną się rzeczywistością. Bynajmniej tak być nie musi. Trzeba sobie uzmysłowić, że nawet nie jesteśmy blisko mety. Znajdujemy się niemal na starcie długodystansowego biegu, i to z przeszkodami. O tym, że przeszkody się pojawią, przekonuje choćby diagnoza dotychczasowego procesu reformowania tej sfery, które odbywało się wprawdzie bez horyzontalnej strategii, ale też z wieloma ramowymi punktami odniesienia, takimi jak ratyfikowana w 2012 r. Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych.

Mimo że problematyka niepełnosprawności niekiedy stawała się głównym tematem debaty publicznej, co miało miejsce np. przy okazji protestów sejmowych z 2014 i 2018 r., ciągle pozostaje zaniedbana. Świadczą o tym zapóźnienia rozwoju instytucji czy głębokie obszary marginalizacji osób z niepełnosprawnościami oraz ich bliskich. Dlatego przyjęta właśnie strategia może być wprawdzie katalizatorem, a nawet trwałym narzędziem dalszej zmiany, ale skala strukturalnych problemów i ich wzajemnych powiązań nie zostanie w prosty sposób zniwelowana.

Można powiedzieć, że zakończyła się w pewnym sensie dopiero faza programowania strategii, na którą składały się przygotowania projektu, a także konsultacje i przełożenie wniosków na formalne zapisy dokumentu. Jednak przed nami jeszcze równie złożona faza implementacji i ewaluacji. Fazy te nie będą mogły następować po sobie, ale muszą być prowadzone niejako równolegle. Ich realizacja będzie także angażować różne podmioty, w tym te społeczne, co zresztą strategia przewiduje w swym ostatnim priorytecie, poświęconym koordynacji. Trzeba też pamiętać, że w sferze tej mamy do czynienia z konfliktami interesów i poglądów, a potencjalnych kolizji należy upatrywać nie tylko na linii państwo – strona społeczna, ale też w środowisku strony społecznej.

Środowisko jest w wielu kwestiach podzielone – zarówno co do szczegółowych rozwiązań, jak i kierunków pożądanych działań. Przykładem jest kwestia zasad udzielania świadczeń finansowych dla rodzin osób z niepełnosprawnościami oraz możliwości i wymiaru godzenia świadczeń dla opiekunów z pracą zarobkową. Ta ostatnia kwestia dzieli środowisko od dłuższego czasu. Strategia zakłada zmiany na rzecz umożliwienia pracy z opieką – co uważam za korzystny kierunek – ale nie znamy jeszcze konkretnych zamierzeń w tym względzie. Tych osi sporów jest znacznie więcej. Wydaje się, że szczególnie trudno może być o konsensus wokół takich kwestii, jak kształt systemu orzekania o niepełnosprawności i zwłaszcza system zabezpieczenia finansowego. To tu rząd, realizując swoją agendę, może natrafić na największe przeszkody. Jednocześnie to właśnie działania w tych obszarach są wyczekiwane ze szczególnymi emocjami – niekiedy z nadzieją, ale niekiedy też niepokojem.

Polityka społeczna musi być realizowana ponadkadencyjnie i międzyresortowo

Strategia na Rzecz Osób z Niepełnosprawnościami jest mimo wszystko krokiem do przodu. Po pierwsze, tworzy ramy porządkujące politykę w zakresie niepełnosprawności i debatę wokół niej. Po drugie, są to ramy i cele wykraczające poza kadencyjną perspektywę. Po trzecie, pozwala na ujęcie problemów „na styku” domen różnych resortów i dziedzin życia, przez pryzmat których oceniamy sytuację osób z niepełnosprawnościami oraz ich bliskich.

Dzięki przyjęciu międzyresortowego i problemowo-zadaniowego podejścia strategia może na przykład dotykać zagadnień z pogranicza służby zdrowia i pomocy społecznej czy też edukacji i rynku pracy. To szczególnie cenne, jeśli spojrzymy na dotychczasową kondycję wsparcia osób z niepełnosprawnością i na reformy w tym zakresie.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że do tej pory instrumenty wspierania osób niepełnosprawnych w realizacji ich praw są bardzo mocno rozproszone i nieskoordynowane, co rodzi realne problemy z punktu widzenia polityki wobec osób z niepełnosprawnościami, poszczególnych instytucji odpowiedzialnych za jej realizację, a ostatecznie samych odbiorców. Niektóre segmenty wsparcia były kształtowane w różnych okresach, a ich realizacja często nie została poprzedzona całościową refleksją i planem działania, lecz była na przykład reakcją na nagłe wydarzenia, takie jak protesty czy mniej widoczne działania rzecznicze na danym odcinku wsparcia.

Kluczowa dla tej problematyki Ustawa o Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej oraz Zatrudnieniu Osób Niepełnosprawnych powstała w głębokich latach 90. Stąd zawarty w niej system orzekania o niepełnosprawności jest mocno osadzony w dziś już dość anachronicznym myśleniu o niepełnosprawności przez pryzmat deficytów i ograniczeń, a nie możliwości i praw społecznych.

Nawiasem mówiąc, nie lepiej pod tym względem prezentuje się orzecznictwo dla celów rentowych, regulowane na mocy osobnych przepisów. Ustawa o pomocy społecznej, odpowiedzialna za pozamedyczne wsparcie opiekuńcze w warunkach domowych, środowiskowych i instytucjonalnych, została przyjęta w pierwszych latach tego wieku, a więc też już dawno i na długo przed ratyfikacją Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych.

przyjęto też ustawę o świadczeniach rodzinnych, która zawiera – w dziale świadczenia opiekuńcze – niektóre kwestie zabezpieczenia rodzin osób ze znacznymi niepełnosprawnościami. Ten akt prawny zresztą ulegał modyfikacji, ale nie w ramach całościowego planu, lecz raczej pod wpływem protestów i wyroków Trybunału Konstytucyjnego (np. w 2008, 2013 i 2014 r.).

Miniona dekada z kolei przyniosła nie tylko wprowadzenie rozmaitych korekt w przywołanych aktach prawnych, ale też nowe programy i świeże rozwiązania, które wykraczały poza treść poszczególnych ustaw. Myślę np. o horyzontalnych programach „Za życiem”, „Dostępność+” czy pomniejszych programach realizowanych w ramach działającego od 2019 r. Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. Programy „Za życiem” oraz „Dostępność+” warto wskazać z uwagi na to, że obydwa zawierają międzyresortową perspektywę i mają pewne znamiona kompleksowości, choć ich zakres jest dalece mniejszy niż niedawno przyjętej strategii.

Przykładowo program „Za życiem” nie obejmuje kwestii związanych z orzecznictwem, zabezpieczeniem finansowym, a także wieloma obszarami usług społecznych czy edukacyjnych. Z kolei „Dostępność+” odnosi się tylko do pewnych wymiarów życia – mianowicie do dostępności (przede wszystkim architektonicznej i komunikacyjnej) takich sfer, jak usługi publiczne, transport, architektura przestrzeni publicznej etc. Wszystko to są ważne zagadnienia, wymagające włączenia w ramy szerszej strategii, która zresztą odnosi się do tych programów i potrzeby ich kontynuacji lub wprost do ich rozwijania.

Celem pomocy jest umożliwienie niezależnego życia

Strategia jest obszerna i nie sposób omówić dokładnie jej zawartości ani przekonująco wybrać wątków ważniejszych lub mniej ważnych. Dla różnych osób z niepełnosprawnościami ta hierarchia ważności może być bardzo odmienna w zależności od rodzaju niepełnosprawności, fazy życia czy innych zindywidualizowanych uwarunkowań. Wydaje się, że podział na dziedziny ujęte w strategii jest przemyślany i obejmuje kluczowe sfery życia z punktu widzenia osób z niepełnosprawnościami.

Na uwagę zasługuje przede wszystkim to, że jako pierwszoplanowy cel pomocy wskazano uzyskiwanie życiowej niezależności. Jest to ważna idea, wyrastająca z ducha Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych. Chodzi nie tylko o to, by osoba niepełnosprawna otrzymała wsparcie czy była zabezpieczona socjalnie, ale również i przede wszystkim o to, żeby mogła prowadzić w miarę niezależne życie w swoim otoczeniu, stając się aktywnym i podmiotowym uczestnikiem głównego nurtu życia społecznego.

Należy oczywiście zdawać sobie sprawę, że niektóre rodzaje niepełnosprawności nie pozwalają na pełną niezależność i wymagają intensywnego, stałego wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Jednak także te osoby wraz ze swoimi bliskimi powinny mieć zapewnione narzędzia do godnego funkcjonowania w ramach szerszej społeczności, a nie na jej obrzeżach.

Dlatego wobec osób o znacznych niepełnosprawnościach oraz ich rodzin są przewidziane w strategii rozwiązania, które dotyczą nie tylko zabezpieczenia społecznego czy opieki medycznej, ale też odnoszą się do stworzenia warunków do niezależnego życia – np. w ramach opieki wytchnieniowej, która w myśl strategii miałaby zostać przeniesiona na poziom systemowy i być znacznie szerzej dostępna, niż do tej pory. Filarami niezależnego życia mają być również takie rozwiązania, jak usługi asystenta osobistego czy mieszkalnictwo wspomagane.

Co prawda, są one już teraz są obecne w polskim porządku prawnym i praktyce, ale z pewnością ich dostępność oraz wykorzystanie jest dalece niesatysfakcjonujące. Strategia słusznie zakłada zmianę tego stanu rzeczy. Warto dodać, że rozwiązania zawarte w strategii bardzo silnie korespondują też z ideą deinstytucjonalizacji, czyli – nieco upraszczając – przesuwaniem punktu ciężkości jak najdalej w stronę wsparcia w społeczności lokalnej.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że gdy mówimy o deinstytucjonalizacji, to nie chodzi o przerzucenie całości obowiązków wsparcia z instytucji na bliskich danej osoby. Jej istotą są natomiast różne formy zewnętrznej pomocy organizowane w społeczności lokalnej, ale niekoniecznie za pośrednictwem instytucji stacjonarnych.

Dodajmy, że niezależnie od wyżej opisanych planów rząd przygotowuje większą strategię deinstytucjonalizacji, która ma się odnosić nie tylko do osób z niepełnosprawnościami, ale także do osób starszych oraz sfery pieczy zastępczej czy zdrowia psychicznego. Przyszła realizacja tej strategii, która zgodnie z zapowiedziami ma być gotowa do końca kwietnia,  będzie powiązana z wydatkowaniem środków z Europejskiego Funduszu Spójności. Ponieważ niektóre cele i instrumenty będącej in statu nascendi strategii deinstytucjonalizacji oraz przyjętej już Strategii na Rzecz Osób Niepełnosprawnych są zbieżne, można mieć nadzieję, że współfinansowanie ze środków unijnych działania w ramach tej pierwszej będą też służyć realizacji celów tego drugiego dokumentu, którego założenia są zorientowane na realizację potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

Innym ważnym filarem nowej strategii ma być radykalne podniesienie poziomu zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami. Służyć mają temu wprowadzenie Narodowego Programu Zatrudnienia Osób Niepełnosprawnych, rozwój zatrudnienia wspomaganego, likwidacja tzw. pułapki rentowej zniechęcającej do podejmowania pracy, a także reforma warsztatów terapii zajęciowej.

W prezentacji przedstawionej zaraz po ogłoszeniu strategii na jednym z pierwszych slajdów pokazano plan zwiększenia zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami z 28,3% w 2018 r. do 35% w 2025 r. i 45% w 2030 r. Istotnie, poprawa skuteczności polityki na rzecz zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami to ważne wyzwanie rozwojowe, które powinno być potraktowane priorytetowo. Jego wagę powinniśmy widzieć nie tylko w kontekście praw osób, których ta polityka dotyczy, ale także potrzeb rynku pracy i finansów publicznych w starzejącej się populacji. Zwłaszcza w obliczu przewidywanego zmniejszania się liczby rąk do pracy nie możemy pozwolić sobie na niewykorzystanie potencjału zawodowego tak ogromnej rzeszy ludzi, jaką są osoby z niepełnosprawnościami, których znacznie większa część niż obecnie mogłaby być aktywna zawodowo. Tym, czego ci ludzie potrzebują, jest zniesienie barier i wprowadzenie pewnych adaptacji. Niestety, wciąż pod tym względem pozostajemy daleko w tyle za unijną średnią.

Zmienianie świadomości i dobra koordynacja ważnymi filarami powodzenia

Warto zwrócić uwagę na dwa ostatnie obszary priorytetowe, od których zależy sukces każdej polityki na rzecz osób z niepełnosprawnościami. Mowa o zmianie świadomości i poprawie koordynacji. Choć występują one na końcu rządowej strategii, bynajmniej nie są mniej ważne. Wręcz przeciwnie, to od nich w dużej mierze może zależeć skuteczność realizacji celów w pozostałych obszarach priorytetowych.

Dlatego autorzy strategii planują stworzenie portalu informacyjno-doradczego dla osób z niepełnosprawnościami, działania na rzecz włączenia osób niepełnosprawnych w główny nur t przekazu medialnego, wprowadzenie i uzupełnianie standardów obsługi dla osób z różnymi niepełnosprawnościami czy szkolenia kadr.

Od lat przedstawiciele środowiska osób z niepełnosprawnościami, ich rodziny i organizacje rzecznicze wskazują na to, jak silną barierą dla realizacji praw osoby niepełnosprawnej (np. w kontekście włączenia edukacyjnego) są leżące też często po stronie otoczenia instytucjonalnego i społecznego bariery mentalne, kulturowe, związane ze sferą świadomości. Bez przełamania tych barier nawet dobrze skalibrowane regulacje prawne czy strumień środków finansowych mogą okazać się niewystarczające. Dlatego dobrze, że w strategii uwzględniono też te bardziej miękkie narzędzia oddziaływania.

Z kolei w ramach działań na rzecz poprawy koordynacji planowane jest wzmocnienie pozycji Pełnomocnika Rządu ds. Osób z Niepełnosprawnościami, zmiany w funkcjonowaniu rad konsultacyjnych ds. niepełnosprawności na poziomie krajowym, wojewódzkim i powiatowym, wdrożenie kompleksowego programu zbierania danych w obszarze niepełnosprawności, koordynacja wsparcia osób z niepełnosprawnościami w sytuacji zagrożenia czy wzmacnianie współpracy międzynarodowej. Wszystkim tym działaniom przypisane są konkretniejsze propozycje rozwiązań. Z pozoru może wydawać się, że to techniczne kwestie, ale od sprawności koordynowania całego procesu, przepływu informacji i współpracy może zależeć skuteczna implementacja przyjętych założeń strategicznych.

***

Podsumowując, można powiedzieć, że wraz z przyjęciem strategii rząd uczynił istotny krok na drodze ku usprawnieniu polityki wobec osób z niepełnosprawnościami w kierunku bardziej kompleksowego, przemyślanego i sprawniej działającego wsparcia oraz pełniejszej realizacji praw tych osób w życiu społecznym. Niemniej, trzeba będzie jeszcze poczekać, aż odczujemy pozytywne zmiany w życiu i pracy osób z niepełnosprawnościami, w życiu ich bliskich oraz funkcjonowaniu instytucji, z którymi będą się stykać. W jakim stopniu i w kształcie te zmiany nastąpią, nie jest przesądzone.

Wiele zależy od determinacji, konsekwencji, ale też od prowadzenia dalszego dialogu i wyczulenia na różne głosy, które będą pojawiały się w toku wdrażania strategii i przekuwania zamierzeń na konkretne rozwiązania. Najbliższy test już niebawem – kiedy zostanie przedłożony sprecyzowany projekt zmian w systemie orzekania o niepełnosprawności oraz propozycje zmian w zasadach wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami i opiekunów. Reakcje na pojawiające się medialne wzmianki o planowanych kierunkach reform pokazują, że dyskusja będzie burzliwa.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.