System emerytalny oparty o zastępowalność pokoleń upada. Co zrobić by nas było stać na leki?

Każdy z nas chciałby, aby jesień jego życia przebiegała w zdrowiu i spokoju, bez obawy o dostęp do drożejących leków czy produktów spożywczych. Niestety badania pozarządowego polskiego ośrodka badawczego Group of Research in Applied Economics (GRAPE) prognozują, że w 2050 r. ok. 50% osób pobierających w tym czasie polskie świadczenie emerytalne będzie otrzymywało emeryturę minimalną.   

Polski system emerytalny trzeszczy w szwach

Nawet w najlepiej skonstruowany system emerytalny może uderzyć kryzys demograficzny. Polska dotarła już do etapu, na którym znajdują się państwa bogate i szybko bogacące się. Powoli odczuwamy wynikające z tego trudności. Zaczyna brakować nam ekonomicznej bazy do utrzymywania systemu emerytalnego w obecnej formie wywodzącej się jeszcze z XIX w.

Beatrice Scheubel w swej książce Bismarck’s Institutions: A Historical Perspective on the Social Security Hypothesis opisała system emerytalny zbudowany za rządów pruskiego kanclerza Bismarcka w latach 1881-1899. To oparty na międzypokoleniowej solidarności system repartycyjny (ang. pay-as-you-go). Uczestnicy rynku pracy solidarnie składają się w nim na emerytury dla starszych pokoleń do momentu, gdy w końcu sami stają się beneficjentami świadczeń finansowanych przez ich dzieci, wnuki oraz innych emerytów.

Od czasów wprowadzenia zabezpieczeń społecznych według modelu pruskiego średnia oczekiwana długość życia w Europie wydatnie wzrosła, w samej ojczyźnie Bismarcka o ok. 40 lat. W Polsce, nawet jeszcze w dwudziestoleciu międzywojennym (dane z 1927 r.), była ona niższa od obecnej o ponad 31 lat. Średni okres wypłacania środków przeciętnemu emerytowi bardzo się więc wydłużył. Nie ma też powodu, by zakładać, że ta tendencja się zatrzyma. Spada (na szczęście) śmiertelność wywoływana przez choroby przewlekłe czy nowotwory.

Konsekwencją wzrostu średniej długości życia jest postępujące starzenie się społeczeństwa pomniejszające bazę płatników. Wspomniana wyżej międzypokoleniowa solidarność wymaga zastępowalności pokoleń, która w perspektywie najbliższych dekad jest niemal niewyobrażalna. W scenariuszu określanym przez GRAPE jako najbardziej prawdopodobny populacja Polski zmniejszy się do 2050 r. o 2,8 mln osób (7,4%) w porównaniu do obecnej.

OFE i PPK światełkiem w tunelu?

Jako punkt wyjścia do zrozumienia sedna systemu w analizie GRAPE obrano emeryturę otrzymywaną z ZUS-u ze względu na powszechność tej składki oraz sumę środków i wypłat. Emerytura z ZUS-u odzwierciedla jednak tylko pierwszy filar systemu – ten z obowiązkowymi składkami. W pozostałych filarach działo się w ostatniej dekadzie sporo.

Uczestnictwo w drugim filarze, tj. w jednym z Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE), było obowiązkowe tylko do 2014 r. Wtedy przekierowano z OFE do ZUS-u ponad 150 mld zł, czyli ponad połowę sumy kapitału wszystkich tych, którzy w nich oszczędzali. Ten cios w OFE wydawał się dla wielu obserwatorów równoznaczny ze zburzeniem drugiego filaru.

OFE nie spłonęły jednak doszczętnie od żaru politycznych pochodni. W styczniu 2024 r. na kontach wszystkich (wciąż niemal 15 mln) oszczędzających w ten sposób znajdowało się łącznie ponad 200 mld zł. Na przestrzeni całego 2023 r. OFE zwiększyły się średnio o ponad 35%. Po osiągnięciu takiego wyniku trudno narzekać na kondycję wyżej wspomnianych funduszy emerytalnych, i to nawet przy listopadowym odczycie inflacji w wysokości 6,6% rocznie. Po osiągnięciu takiego wyniku trudno narzekać na kondycję wyżej wspomnianych funduszy emerytalnych.

Trzeci filar, dobrowolny już od swojego zarania, pozwala w tej chwili na strukturyzowanie „prywatnej” emerytury poprzez Indywidualne Konta Emerytalne (IKE), Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK), Pracownicze Programy Emerytalne (PPE) i Ogólnoeuropejski Indywidualny Produkt Emerytalny (OIPE).

Nowy jest OIPE, w który inwestować można za pośrednictwem wybranych instytucji działających na terenie UE. Na razie zdaje się on jednak istotny tylko dla osób, na które prawdopodobnie czeka i tak ponadprzeciętne świadczenie emerytalne.

Mechanizmy IKZE i IKE zawierają trafne zachęty podatkowe w różnych postaciach – odliczenie od podstawy opodatkowania już w okresie oszczędzania lub zwolnienie z podatku od dochodów kapitałowych przy wypłacie środków.

Natomiast instrumentem, który w ostatnich latach wpuścił najwięcej świeżej krwi do systemu, są Pracownicze Plany Kapitałowe. Powstały na bazie ustawy z 2018 r. PPK danego pracownika zbiera w sobie wpłaty z 3 źródeł. Sam pracownik wpłaca od 2% do 4% swojego wynagrodzenia, pracodawca od 1,5% do 4% tegoż wynagrodzenia (w obu przypadkach brutto), a państwo jednorazową wpłatę powitalną (250 zł) oraz dopłaty regularne (240 zł rocznie).

Dopłata ze strony państwa, która kumuluje się z wpłatami pracodawcy i pracownika, to duży bonus uatrakcyjniający PPK. Wzięcie udziału w PPK w pełnym zakresie prowadzi do uzyskania dodatkowego świadczenia emerytalnego od 60. roku życia. 25% wartości zgromadzonych środków wypłacanych jest wtedy jednorazowo, a reszta w ratach.

Przy zgodnej z założeniami programu wypłacie nie jest naliczany podatek od zysków kapitałowych. Wpływ na rozpowszechnienie PPK ma zwłaszcza ustawowy mechanizm automatycznego zapisywania do niego pracowników, którzy opuścić go mogą tylko z własnej inicjatywy.

Przez pryzmat łącznej liczby oszczędzających obecnie w ramach PPK (szacunkowo ok. 3,4 mln osób) można postrzegać ten projekt jako udany. Jest to jednak prawie 5 razy mniej niż liczba uczestników OFE, podczas gdy suma aktywów PPK jest prawie 10 razy niższa niż suma aktywów OFE (stan na 1 stycznia 2024 r.).

Gdy porównamy aktywa PPK czy OFE ze środkami płynącymi przez ZUS, od razu zorientujemy się, gdzie bije serce polskiego systemu emerytalnego. Będziemy mogli wskazać organ, który w najbliższych dekadach będzie pochłaniał najwięcej naszej uwagi i najgłośniej domagał się reform.

Bolesna lekcja Chile

Jako dający do myślenia wzór koniecznej całościowej reformy systemu emerytalnego niech posłuży przykład Chile. Został opisany przez prof. Sebastiána Edwardsa w książce The Chile Project. Przez ostatnie dekady Chile podejmowało ambitną próbę ucieczki do przodu, aby w ten sposób wygrać wyścig z czasem, który kończył się już międzypokoleniowemu systemowi repartycyjnemu (chilijskiemu odpowiednikowi systemu ZUS).

Wyniki tej ucieczki unaoczniły się ok. w 2007 r., gdy wypłacono pierwsze emerytury z systemu tzw. indywidualnych kont oszczędnościowych (CAP, od hiszp. Cuenta de Ahorro Personal) wprowadzonych w 1980 r. jako radykalna i odważna alternatywa dla systemu repartycyjnego. Okazało się, że wypłacane od 2007 r. świadczenia odpowiadały średnio zaledwie 25% ostatniej pensji danego beneficjenta, czyli 50 punktów procentowych poniżej powszechnie oczekiwanych 75%.

Ostatnią deską ratunku okazał się tzw. filar solidarnościowy, pisany „na kolanie” przez rząd prezydent Michelle Bachelet. Niestety realnie mógł on pomóc tylko najbiedniejszym, a nie wszystkim zdezorientowanym niskimi świadczeniami emerytom.

Przyczyny takiego stanu były następujące: po pierwsze, przy tworzeniu chilijskich CAP niedostatecznie uwzględniono wymiar i skutki wzrostu średniej oczekiwanej długości życia, który to wzrost między 1981 a 2010 r. wyniósł w Chile 8,6 . Przy niezmienionym wieku emerytalnym ta sama kwota zgromadzonych środków musiała zostać rozłożona na znacznie dłuższy okres i drastycznie zredukowała wysokość średniego miesięcznego świadczenia.

Po drugie (i tu koniecznie musi nam się w Polsce zapalić lampka ostrzegawcza), w oryginalnych wyliczeniach dla CAP zaniedbano proporcję Chilijczyków nieodprowadzających składek emerytalnych w wysokości przewidzianej przez system. W przypadku Chile mówimy tu o 50-procentowym wskaźniku osób pracujących bez odprowadzania jakichkolwiek składek do CAP.

W Polsce problem o takiej skali nie występuje. Jednakże według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego na przestrzeni lat 2015-2021 średniorocznie 9,3% pracowników z umową o pracę (UmP) w Polsce otrzymywało część wynagrodzenia poza umową, tj. „w gotówce na rękę”, od której nie były odprowadzane żadne składki na zabezpieczenie społeczne. Niebezpieczne zjawiska o podobnej metodzie funkcjonowania to fikcyjne samozatrudnienie, ryczałtowe obliczanie składek dla jednoosobowej działalności gospodarczej (JDG) i w pewnym zakresie tzw. umowy śmieciowe.

Z jednej strony przykłady syzyfowych prac podejmowanych w innych krajach przypominają, że system repartycyjny to krytycznie niedofinansowana ślepa uliczka opłacana długiem, i to pierwotnie zaciągniętym już na rzecz pierwszego pokolenia świadczeniobiorców. To zaś prowadzi do wniosku, że bez zmian strukturalnych nie można liczyć na utrzymanie emerytur na obecnym poziomie bez gwałtownego wzrostu zadłużenia państwa, którego nikt odpowiedzialny przecież nie chce.

Obiekcje wobec systemu repartycyjnego miał już sam Bismarck, który był zwolennikiem mechanizmu bardziej przypominającego „ubezpieczenia” w rozumieniu rynkowym, a więc z większym naciskiem na indywidualne oszczędzanie. Z drugiej strony na przykładzie Chile widzimy, że nawet odpowiedzialnym reformatorom szukającym alternatyw dla systemu repartycyjnego zdarzają się potknięcia.

Potrzeba reformy rynku pracy

Nakreślone powyżej trudności wymuszają na nas podejmowanie nowych inicjatyw. Ogromny potencjał może tkwić w konsekwentnej reformie rynku pracy. Celem jest poprawa ściągalności składek emerytalnych, szczególnie poprzez upowszechnienie realnej umowy o pracę w pełni egzekwowanej w kontekście odprowadzania składek.

Wiąże się to z dalszym zwalczaniem zjawiska, które umownie możemy nazwać „szarą strefą emerytalną”, tzn. wszelkich mechanizmów omijających system składkowy, którym pracownicy poddają się pod presją otoczenia i przyzwyczajeń. Mowa o wymienionych wyżej „dopłatach pod stołem”, wykoślawianiu JDG czy różnych umowach krótkoterminowych nielegalnie omijających konstrukcję UmP.

„Szara strefa emerytalna” nie tylko uderza w pulę środków zgromadzonych w ZUS-ie czy w wysokość wypłacanych świadczeń, ale utrudnia też administracji zbieranie danych z rynku pracy, a przez to uniemożliwia pełne dostosowanie systemu do ekonomicznych realiów.

Przemyślenia na temat polskiego rynku pracy powinny jednak iść dalej. Do 2050 r. najliczniej będą go reprezentować osoby w wieku 55-64 lat. Podtrzymanie aktywności zawodowej grup zaawansowanych wiekowo zaważy zarówno na sumie składek, jak i na sumie wypłat świadczeń, a więc na stabilności i wydolności systemu emerytalnego. Wciąż za mało konsekwentnie staramy się o wydłużanie okresu tzw. lat życia w zdrowiu poprzez walkę z negatywnymi czynnikami behawioralnymi, np. nałogami.

Wspomniany wyżej raport GRAPE porusza temat interwencji państwa polskiego mającej na celu zmiany niezdrowego stylu życia i zachowań obywateli. Badania wskazują, że przestrzeń dla takich aktywności państwa wciąż jest jeszcze duża, m.in. w obszarze działań na rzecz zmniejszenia spożycia alkoholu, palenia papierosów oraz poprawy aktywności fizycznej i odżywiania Polaków. W innych krajach UE obciążenie chorobowe wywołane nadużywaniem alkoholu zmniejsza się szybciej niż w Polsce.

(Re-)aktywizacja różnych grup zawodowych mogłaby zostać wsparta poprzez zwiększenie komfortu i wydajności pracy. Obecnie ten kierunek zmian (napędzany przez robotyzację i automatyzację) raczej straszy nas spustoszeniami na rynku pracy, a więc i w skarbcach emerytalnych opartych na składkach. Powinien on jednak raczej inspirować do pewnej zmiany utartego myślenia o wartości pracy człowieka (czy to fizycznej, czy umysłowej), może nawet do częściowego rozdzielenia tejże wartości od finansowego zabezpieczenia społecznego.

Metodą na urzeczywistnienie tego zamysłu jest tzw. podatek maszynowy (niem. Wertschöpfungsabgabe; w j. niemieckim powstają obecnie opracowania na ten temat), który pracodawcy odprowadzaliby od oszczędności poczynionych na zastępowaniu pracowników technologią. Jak widać, z puzzli tej układanki można tworzyć wiele konstelacji.

Nowe inicjatywy

Jako równoległe działanie warto rozważyć zapisy otwierające furtkę do potencjalnego zwiększania wysokości świadczeń, tj. aby nie były one sztywno powiązane z wartościami szacowanymi jeszcze dekady przed rozpoczęciem pobierania świadczeń przez daną osobę. Mogłoby to pomóc uniknąć jednego z błędów chilijskich.

Na to rozwiązanie trzeba jednak pozyskać fundusze. Absolutnie konieczne wydaje się zwiększenie sztywnych rezerw przeznaczonych wyłącznie na świadczenia emerytalne oraz powiązanie tego z ostrzejszym egzekwowaniem kar i sankcji przy ich naruszaniu. Praktyki, takie jak bezpodstawne uszczuplanie Funduszu Rezerwy Demograficznej, nie mogłyby zostać zrealizowane.

Wyboista droga Chile sugeruje też, że należy (cierpliwiej niż tam) szukać równowagi między elementami indywidualnymi (drugim i trzecim filarem) a repartycyjnym (ZUS-em). Przeniesienie sum z OFE do ZUS-u w 2014 r. było ruchem na tej właśnie szachownicy. Do nas należy chłodna ocena, czy był on wykonany w prawidłowym kierunku oraz jakie powinny być kolejne.

Nawiasem mówiąc, w celu osiągnięcia spójności całego mechanizmu emerytalnego należy usunąć z niego niekonsekwentne systemowo rozwiązania, np. obciążanie emerytów składką zdrowotną czy podatek od emerytury; tymi kanałami płyną obecnie duże pieniądze, co wprowadza nieuzasadnione komplikacje.

Recept trzeba też szukać we wspomaganiu zdrowych mechanizmów rynkowych. Ożywienie tworzących drugi filar OFE przez zwiększenie konkurencji między nimi powinno poprawić wyniki funduszy. Ciekawym mechanizmem może być „usadowienie” dodatkowego, zarządzanego przez państwo OFE między obecnie istniejącymi graczami zarządzanymi przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE) będące podmiotami prywatnymi.

Państwowy OFE miałyby ustawowo określone i niższe niż średnia rynkowa opłaty za zarządzanie aktywami. Podlegałby też poważnej publicznej kontroli, ale mogły przy tym inwestować w instrumenty rynku finansowego równie różnorodne, jak czynią to OFE istniejące obecnie, dlatego tworzyłby realną konkurencję.

Jego zarządzający mieliby typowo rynkowe, mierzalne zachęty do generowania wyników, tak jak menedżerowie obecnie działających OFE. Podlegaliby też identycznym zezwoleniom i ograniczeniom w polityce inwestycyjnej, wynikających m.in. z ustawy o OFE. Stworzenie takiego analogicznego podmiotu wywarłoby pozytywną presję na PTE, aby „równały do góry” w standardach funkcjonowania.

W dłuższej perspektywie czasowej należy pomyśleć o lepszych narzędziach inspirowanych np. Oljefondetem (Funduszem Naftowym), czyli norweskim państwowym funduszem emerytalnym. Jest to fundusz zamknięty (tj. z ograniczonymi możliwościami przystąpienia i wystąpienia, co stabilizuje wysokość zgromadzonych środków oraz pozwala na skorzystanie z bardziej liberalnych regulacji prawnych dotyczących polityki inwestycyjnej), zaangażowany z powodzeniem w akcje i obligacje na całym świecie.

Co prawda, realną platformą do zbudowania przez Oljefondet aktywów wynoszących dziś 1,5 bln dol. były nadwyżki ze sprzedaży ropy i gazu, niedostępne przecież w każdym kraju. Podstawą finansowania tego rodzaju państwowego funduszu majątkowego (PFM) nie muszą być jednak profity z surowców naturalnych. Swoje PFM-y mają Malezja, Irlandia, Włochy, Korea Płd. i Filipiny (udział państwowych instytucji zabezpieczenia społecznego usunięto z projektu filipińskiego dosłownie w ostatniej chwili).

Włoski PFM, CDP Equity, ma pewne cechy wspólne z Polskim Funduszem Rozwoju. Oba te fundusze nastawione są na aktywne, długoterminowe wspieranie krajowej polityki gospodarczej, w tym przemysłu. Wykazują się też silnymi podstawami organizacyjno-instytucjonalnymi, tzn. jasnymi regulacjami dotyczącymi celów funkcjonowania, dopuszczalnych klas aktywów, procedur powoływania zarządu oraz procedur nadzoru nad danym funduszem.

Podstawy te powinny sprzyjać stabilnemu rozwojowi CDP Equity i PFR-u, a długofalowo wpływać na ich sprawczość. Pozostaje pytanie, czy zdobędziemy się na analogiczną inicjatywę zasilającą system emerytalny lub np. poszerzymy profil PFR-u o ten aspekt.

***

Pole manewru jest nieco ograniczone ze względu na szybujące wydatki na bezpieczeństwo militarne i energetyczne. Trzeba więc walczyć o to, aby wydatki te dały dodatkowy impuls do rozwoju powiązanych z nimi gałęzi przemysłu, np. zbrojeniowego, wraz z wynikającymi z tego perspektywami eksportu, a więc i dodatkowymi dochodami do budżetu. Niezbędna jest też edukacja. Niestety Polacy wciąż wiedzą o swoich pieniądzach – dzisiejszych i przyszłych – za mało.