Polska już nie dzieli się na A i B – jest Warszawa i reszta. Czy da się to zmienić?
W skrócie
Dotychczasowe myślenie o polskiej nierównowadze przestrzennej obejmowało podział na Polskę A (lepiej rozwinięty Zachód) i Polskę B (biedny Wschód). Współcześnie bliższy rzeczywistości jest podział na duże ośrodki, które wraz z otoczeniem cechuje szybki poziom rozwoju, i mniejsze ośrodki będące w stagnacji. O sile przyciągania i atrakcyjności osiedleńczej świadczyć może migracja Ukraińców – ponad 70% z nich wybrało 12 największych polskich miast. Nierównowaga przestrzenna została wzmocniona przez polityki publiczne: centralizację administracji i priorytetyzację inwestycji w największych ośrodkach. Co możemy zrobić, aby przełamać ten podział i pomóc uboższym samorządom w rozwoju?
- Grzechy młodości – zmiana liczby województw i powiatów
Obecny podział terytorialny jest wynikiem reformy samorządowej z 1999 r. Jej początkowe założenia oparte na merytorycznych kryteriach zakładały 12 województw i 368 powiatów. Na podstawie ówczesnych interesów politycznych liczby te zwiększono do 16 i 380.
Uwarunkowania podziału terytorialnego od tamtego czasu znacznie się zmieniły. Mamy do czynienia z kroczącą depopulacją najmniejszych ośrodków. Obecnie 75 powiatów nie liczy nawet 50 tys. mieszkańców, a kolejne 190 ma poniżej 100 tys.
Tak wysoki poziom rozdrobnienia w obecnej sytuacji prowadzi do:
- nieefektywności administracji lokalnej;
- braku wystarczającej skali do prowadzenia polityki rozwojowej;
- wysokiej rozpiętości wielkości jednostek, co powoduje trudności w realizacji polityk (od 20 tys. dla powiatu sejneńskiego do 1,8 mln Warszawy).
W obliczu postępującej depopulacji i problemów rozwojowych konieczne wydaje się łączenie jednostek powiatowych, które w większej skali mogą odzyskać rozwojową sterowalność. Docelowa liczba powinna uwzględniać wpływ jednostek na otoczenie (ciążenie potencjałów) i, jak wskazują badacze, wynosić około 150 jednostek.
Podobny proces należy rozpocząć na poziomie gminnym, gdzie diametralnie rośnie liczba gmin zbyt małych, aby realizować swoje podstawowe zadania. Na poziomie wojewódzkim zaś kwestią do rozstrzygnięcia jest optymalny podział zadań pierwszego szczebla samorządu. Rozsądne wydaje się zmniejszenie ich liczby do 12-14 i połączenie najmniejszych województw. Gdy celem jest zmniejszenie rozbieżności rozwojowych, w wariancie związanym ze zwiększeniem kompetencji lepsze wydaje się zwiększenie jednostek do 20-30.
- Budowa lokalnej wiedzy
Oparcie rozwoju na kapitale wewnętrznym wymaga znajomości lokalnych realiów: struktury gospodarczej, specjalizacji i rozpoznania potrzeb najważniejszych aktorów. Obserwując procesy inwestycje jednostek samorządu terytorialnego, można stwierdzić, że zdecydowanie dominującym sposobem wydawania pieniędzy są proste administracyjne inwestycje infrastrukturalne, głównie związane z „laniem betonu”, budową dróg czy infrastruktury miejskiej.
Jest to sposób myślenia zgodny z neoklasycznym paradygmatem rozwoju, w którym zadania publiczne ograniczone są do realizacji podstawowych usług publicznych (m.in. transportu lub gospodarki odpadami), a cała reszta procesów pozostawiona jest procesom rynkowym. Jak wskazują liczne współczesne badania, wsparcie publiczne dla rozwoju wymaga także innych działań, m.in. wspierania szkolenia kapitału ludzkiego, prowadzenia programów kompetencji, technicznego wsparcia dla wyspecjalizowanych branż i budowy sieci lokalnych aktorów.
Bardziej złożone projekty wymagają dobrego rozeznania w lokalnej sytuacji, badań potrzeb i tworzenia złożonych, długookresowych programów wsparcia publicznego. Bez szczegółowej wiedzy niemożliwe jest racjonalne programowanie polityk. Także wsparcie ze szczebla centralnego nie może być wydawane na ważne długookresowo projekty.
Konieczne wydaje się stworzenie programu wsparcia merytorycznego dla JST, które mogłoby być bodźcem do tworzenia lokalnych elit mających większą wyobraźnię dotyczącą rozwoju. Lokalna wiedza przełoży się na lepsze formułowanie celów politycznych i programowanie procesu rozwoju. Efekty tych prac powinny być warunkiem sine qua non otrzymywania wsparcia centralnego.
- Wprowadzenie regionalnych polityk szytych na miarę
Dotychczas nie powstał żaden skuteczny program wsparcia dla nierównowagi przestrzennej Polski. Plan Morawieckiego nie odniósł pozytywnych skutków dla przestrzennej nierównowagi. W Programie Inwestycji Strategicznych, który miał być wsparciem dla JST ze względu na pandemię COVID-19, nie występowało żadne kryterium zapóźnienia rozwojowego samorządów.
Niestety ważnym kryterium przyznawania środków było posiadanie włodarza z PiS-u, a krótki okres wnioskowania i format programu nie pozwalały na bardziej złożone projekty. Finalnie pieniądze zostały wydane na proste przedsięwzięcia infrastrukturalne, takie jak inwestycje drogowe oraz rozbudowa sieci kanalizacyjnych i ciepłowniczych. Nie były to więc kluczowe projekty rozwojowe, ale takie, które w tamtym okresie zalegały w urzędniczych szufladach.
W KPO mimo wielokrotnego wyszczególnienia celu programu związanego ze spójnością terytorialną nie pojawiają się żadne kryteria delimitacji ośrodków wymagających wsparcia. Programy są uniwersalne, dotyczą w takim samym stopniu każdego miasta. Gdyby spójność terytorialna była potraktowana poważnie, to mielibyśmy do czynienia z listą jednostek priorytetowych, które w pierwszej kolejności wymagają wsparcia.
Dotychczasowe uniwersalne programy wsparcia powinny zostać zastąpione inicjatywami polityk zorientowanych terytorialnie z konkretnie zdefiniowanymi grupami wymagającymi wsparcia oraz najważniejszymi problemami, które trzeba rozwiązać. Głównie wspierane powinny być ośrodki, jakie nie dadzą sobie same rady bez centralnego wsparcia. Projekty powinny pomóc wydostać się im z rozwojowego dryfu i być związane np. ze wzmacnianiem lokalnych specjalizacji.
Jeśli na lokalnym rynku pracy brakuje specjalistów, państwo powinno stworzyć oddziały uczelni wyższych. Jeżeli potrzebna jest infrastruktura, to problem ten powinien być rozwiązany dotacjami. Jeśli istnieje niedobór odpowiedniej jakości mieszkań, wówczas obszar ten powinien być głównym celem wsparcia.
Polityki szyte na miarę i nieograniczające się do subsydiów to właściwe podejście do prawdziwego rozwoju. W ich ramach potrzebne są aktywne działania publiczne w takich obszarach, jak szkolnictwo wyższe i średnie, lokalizacja centralnej administracji publicznej oraz dostęp do kontaktów i wiedzy. Jak pokazują doświadczenia z realizacji Pakietu dla średnich miast, istnieją w Polsce instytucjonalne możliwości, by prowadzić taką politykę, potrzebna jest tylko wola.
- Zmiana modelu rządzenia i zrywanie szkodliwych powiązań
Doświadczenia dotyczące problemów zarządzania w polskich samorządach obejmują:
- silnie dominującą pozycję wójta/burmistrza/prezydenta, który posiada atuty w zakresie wiedzy dotyczącej JST, decydowania o zatrudnieniu w JST i jednostkach powiązanych, dostęp do promocji, narzędzia wpływu na media lokalne;
- powszechne powiązanie radnych z władzami poprzez łączenie rady miasta z pracą dla samorządu.
Efektem jest obserwowany w całej Polsce nepotyzm w samorządach, realizacja polityk nakierowanych jedynie na krótkoterminowe efekty (którymi można się pochwalić w kampanii wyborczej) i niemal nienaruszalna pozycja władz.
Obecnie duży problem stanowi powiązanie lokalnych mediów z samorządem. Mechanizm jest prosty. Prezydent w ramach działalności urzędu miasta lub spółek komunalnych kupuje różne materiały i reklamy w mediach lokalnych, a one w zamian odwdzięczają się przychylnymi treściami.
Przy obecnej słabości prasy lokalnej to właśnie urzędowe reklamy stanowią najważniejszą część dochodów. Finalnie lokalne media muszą być powiązane z władzą, jeśli chcą się utrzymać na rynku. Ceną tego mechanizmu są zależność i brak rzetelnego informowania mieszkańców o sprawach lokalnych. To nie przypadek, że znacznie łatwiej jest uzyskać reelekcję, niż zostać wybranym po raz pierwszy. Należy więc zakazać reklam JST w mediach.
Podobnie wygląda sytuacja w mediach urzędowych. Jak wskazuje raport Biblioteki Narodowej, szybko rośnie liczba wydawanych tytułów przez magistraty. Takie media spełniają jedynie funkcję banerów reklamowych polityków związanych z prezydentami, tuby propagandowej lokalnej władzy. Publiczne pieniądze są regularnie „przepalane” na reklamy polityków. Aby ukrócić te działania, należy zakazać prowadzenia przez JST mediów i ograniczyć ich zadania do prowadzenia Biuletynów Informacji Publicznej.
Sensownym pomysłem wydaje się także wprowadzenie dwukadencyjności w radach miejskich. Obecnie obserwujemy wysoki poziom powiązania radnych z władzą wykonawczą samorządów. Prezydenci chcą uzależniać od siebie radnych, oferują im zatrudnienie w urzędzie i inne formy wsparcia, np. lokalne dotacje.
Wprowadzenie dwukadencyjności umożliwiłoby zwiększenie rotacji w radzie miasta, otworzenie drzwi na nowe pomysły i realne sprawowanie funkcji, jaką jest patrzenie na ręce władzy wykonawczej. Gdyby radni wiedzieli, że ich funkcja jest tymczasowa, mieliby mniejszą tendencję do uzależniania się od prezydentów.
Wzmocnieniu rady miasta mogłyby też służyć środki finansowe. Obecnie radni dostają diety, które systemowo mają za zadanie pomagać w sprawowaniu mandatu i być dodatkiem do pracy. Radni powinni być zatrudnieni w radzie miast, aby w miejscowościach o pewnej wielkości (np. 100 tys. mieszkańców) być w stanie profesjonalnie sprawować swój mandat bez konieczności godzenia go z pracą w innych miejscach.
Równocześnie, aby zapewnić im niezależność, wprowadzony powinien być zakaz łączenia funkcji z pracą w innych jednostkach publicznych. Brak tego rozdziału skutkować będzie dalszym powiązaniem rady miasta z prezydentem.
- Wzmocnienie autonomii finansowej
Wyzwaniem ostatnich lat w polskich JST jest finansowanie wydatków bieżących. Problem ten ma swoją genezę w reformach centralnych (m.in. obniżeniu podatków, reformach systemu edukacji, ulgach dla obywateli do 26. roku życia) i braku wystarczającej waloryzacji subwencji oświatowej.
Presja na obniżanie wydatków bieżących powoduje pogarszanie sytuacji pracowników JST i spadek zdolności do prowadzenia polityk rozwojowych. W kolejnych latach prognozowane jest obniżanie jakości i zakresu usług publicznych realizowanych przez samorządy.
Należy zgodnie z zasadą adekwatności wprowadzić mechanizmy rekompensaty skutków finansowych wprowadzonych reform centralnych. Powinny one obejmować automatyczne mechanizmy niezawierające uznaniowych kryteriów, tak jak np. Program Inwestycji Strategicznych. Subwencja oświatowa powinna być automatycznie i corocznie waloryzowana na podstawie kryteriów, takich jak poziom wynagrodzeń w sektorze edukacji i koszty utrzymania placówek, np. poziomu cen energii.
Zważywszy na zwiększające się dysproporcje rozwojowe, kwestią do rozważenia pozostaje zmiana zasad i wielkości subwencji wyrównawczych i równoważących lub wprowadzenia innych mechanizmów wyrównywania szans. Obecnie subwencje przyznawane są tym jednostkom, które posiadają niższy poziom dochodów podatkowych niż przeciętnie w całym kraju. Nowe rozwiązania mogłyby dotyczyć także innych parametrów, a wsparcie być na wyższym poziomie niż obecnie.
***
Zmiana liczby województw i powiatów, stworzenie programu wsparcia merytorycznego dla JST, wprowadzenie programów polityk zorientowanych terytorialnie, zakazanie prowadzenia przez JST mediów, wprowadzenie dwukadencyjności w radach miejskich czy wzmocnienie autonomii finansowej samorządów poprzez mechanizmy rekompensaty skutków finansowych wprowadzonych centralnie reform – to wszystko stanowi tylko część kluczowych reform, które są warte rozważenia. Powyższe działania mogą zapobiec dalszemu pogłębianiu się podziałowi na linii centrum-peryferia.
Publikacja powstała w ramach projektu „Nowa gospodarka po pandemii", nad którym patronat objął i udzielił finansowego wsparcia Polski Fundusz Rozwoju S.A.
Tym utworem dzielimy się otwarcie. Utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony oraz przedrukowanie niniejszej informacji.
