Siedemnaste województwo nie wystarczy. Województw powinno być więcej… lub mniej

W środę 29 sierpnia premier Mateusz Morawiecki w czasie wizyty w Koszalinie powrócił do tematu województwa środkowopomorskiego i zadeklarował, że rząd intensyfikuje prowadzenie konsultacji w tej sprawie. Politycy Prawa i Sprawiedliwości regularnie przypominają o potrzebie korekty podziału administracyjnego kraju. Badania wskazują, że zarówno liczba, jak i granice województw nie są optymalne. Ewentualna zmiana struktury administracyjnej kraju powinna być jednak wsparta pogłębionymi studiami, a nie jedynie oczekiwaniami mieszkańców kilku regionów kraju. 

Najwyższy czas na ewaluację reformy samorządowej

Aktualny podział administracyjny ma już blisko 20 lat, a zatem możliwa jest jego wszechstronna ocena, dotycząca wpływu na szeroko rozumiane życie społeczno-gospodarcze. Są trzy zasadnicze powody, aby podejmować jego krytykę.

Po pierwsze, skutki reformy i przyjętych rozwiązań administracyjno-terytorialnych są niezadowalające i niezgodne z oczekiwaniami. Krytyka dotyczy zarówno podziału kompetencyjnego, jak też liczby oraz zasięgów geograficznych poszczególnych jednostek. Najwięcej zarzutów kierowanych jest w stronę powiatów. Powszechnie podkreśla się ich słabość kompetencyjną, związaną z niewystarczającą liczbą i zakresem finansowanych funkcji publicznych.

Krytyce poddawane są także województwa, jako nieraz zbyt duże obszarowo (i niezapewniające dobrej dostępności, jak np. mazowieckie i zachodniopomorskie) lub też zbyt małe, aby utrzymać usługi publiczne na wysokim poziomie (zwłaszcza lubuskie, świętokrzyskie czy opolskie).

Stosunkowo najmniej krytycznie oceniany jest podział gminny, co zapewne wynika z długiej tradycji tych jednostek (istniały one w całym okresie powojennym, z wyjątkiem lat 1954– 1972, a także jeszcze przed II wojną światową). W ich przypadku spory graniczne lub związane z wydzieleniem poszczególnych gmin mają charakter raczej lokalny.

Po drugie, mamy do czynienia z modelem polaryzacyjnym rozwoju kraju, a ocena tego zjawiska w większości jest negatywna. Źródeł polaryzacji społeczno-gospodarczej upatruje się między innymi w przyjęciu podziału terytorialnego na zbyt duże jednostki i silne wzmocnienie tylko wybranych kilkunastu ośrodków osadniczych. Co istotne, koncentrują one nie tylko ważniejsze funkcje, zwłaszcza o charakterze metropolitalnym i wyższego rzędu, ale także skutecznie wypłukują tego typu działalności z ośrodków na niższym szczeblu hierarchii administracyjno-osadniczej.

Po trzecie wreszcie, w obliczu wyzwań związanych z depopulacją dużej części kraju, poważną zmianą jakościową będzie silne wyludnianie się miast niemal wszystkich kategorii osadniczych. Spadek liczby ludności, wraz z pogarszającą się strukturą wieku, będzie z kolei osłabiał podstawy ekonomiczne miast i regionów. Zmniejszać się będą dochody budżetowe jednostek różnego szczebla, co powodować będzie niemożność utrzymania usług na tym samym poziomie. Koszty tych usług będą rosnąć ze względu na większy udział osób starszych, wymagających opieki. W powyższym kontekście, z punktu widzenia wielkości jednostek terytorialnych najbardziej istotny jest wzrost kosztów jednostkowych, gdyż na tym samym obszarze terytorialnym konieczne będzie utrzymanie tej samej liczby usług (placówek, etatów, itd.) dla coraz mniejszej liczby ludności.

Dla wszystkich szczebli administracyjnych oznaczać to może konieczność zmniejszania ich liczby i powiększania obszarowego. Skutkować to może spadkiem efektywności działania różnych systemów.

Poszukiwanie samorządowej synergii

Punktem wyjścia do dalszych rozważań dotyczących deglomeracji w dziedzinie podziału administracyjno-terytorialnego powinno być założenie, że optymalny system tego typu powinien opierać się na następujących przesłankach:

• uwzględniać naturalne ciążenia funkcjonalne, związane z organizacją życia społeczno-gospodarczego i kulturalnego;
• zapewniać spójność przestrzenną i komplementarność różnych podsystemów i elementów społeczno-gospodarczych, a w miarę możliwości przyrodniczych;
• uwzględniać rzeczywistą lub pożądaną (docelową) hierarchię sieci osadniczej i możliwości obsługi, zgodną z interesami kraju, mieszkańców i podmiotów w nim działających;
• zapewniać możliwą do uzyskania maksymalną efektywność prowadzenia polityk publicznych, w tym racjonalność wydatków jednostek samorządowych różnego szczebla;
• w miarę możliwości nawiązywać do tradycji historyczno-kulturowych, w tym regionów historycznych (kwestia tożsamości i identyfikacji regionalnej mieszkańców).

W praktyce uzyskanie optymalnego podziału terytorialnego jest niezwykle trudne z powodu często rozbieżnych interesów różnych grup. Dlatego przy jego wyznaczaniu należy przyjąć zasadę maksymalizacji efektywności osadniczej.

Zgodnie z nią w dowolnym zbiorze jednostek osadniczych na danym obszarze istnieje możliwość takiego wyznaczenia hierarchii ośrodków i rozgraniczenia ich ciążeń, które z jednej strony generuje najmniejsze koszty obsługi tych jednostek, a z drugiej umożliwia osiągnięcie efektów synergii.

Badania potwierdzają, że zmiana jest konieczna

Na podstawie bogatej metodologii wyznaczania granic regionów w ostatnich latach przeprowadzono w Polsce szereg badań, z których płyną wnioski dotyczące zarówno kształtowania się regionów funkcjonalnych, jak i hierarchii osadniczej. Przykładowo, w badaniach dojazdów do pracy okazało się, że w skali kraju istnieje około ok. 140 naturalnych regionów ciążeń tego typu, a w badaniach dostępności przestrzennej wyznaczono 151 centrów o czasie maksymalnego dojazdu do 1 godziny. Tymczasem wszystkich powiatów w Polsce jest 380 (w tym 314 ziemskich), a więc prawie trzykrotnie więcej. Dlatego bardziej racjonalne jest sytuacja, w której naturalne regiony pokrywałyby się z powiatami, oczywiście w przypadku decyzji o ich utrzymaniu.

Ponadto analizy grawitacyjne wykazały, że zarówno liczba, jak też granice jednostek wojewódzkiego szczebla aktualnego podziału terytorialnego nie są optymalne.

Stwierdzono, że w stosunku do obecnych 16 województw bardziej zasadny byłby podział albo na 14 jednostek (czyli zmniejszenie ich liczby) lub 18–25 (zwiększenie). Jeśli chodzi o zmniejszenie liczby, w pierwszej kolejności można byłoby zlikwidować np. województwo lubuskie, opolskie czy świętokrzyskie. W przypadku zwiększenia, stolicami województw mogłyby się stać tak duże ośrodki jak np. Radom, Częstochowa i Bielsko-Biała, czy też potencjalne układy multipolarne (wielobiegunowe): Kalisz-Ostrów Wielkopolski- -Konin, Koszalin-Słupsk, Włocławek-Płock, Legnica-Lubin-Głogów, a być może także Ełk-Łomża (lub Ełk-Suwałki) i Tarnów-Nowy Sącz.

Warto zwrócić uwagę, że w dużej części podanych wyżej przykładów występują podwójne lub nawet potrójne ośrodki, mogące pełnić w swoich regionach funkcje stołeczne. Wydaje się, że koncepcja ta może być efektywna, tym bardziej że pod względem społeczno-ekonomicznym sprawdza się w dwóch województwach (lubuskim i kujawsko-pomorskim), pomimo występujących czasami konfliktów o podłożu ambicjonalnym.

Biorąc pod uwagę wymienione wcześniejsze uwarunkowania związane z charakterem sieci osadniczej w Polsce oraz współczesnymi procesami modernizacyjnymi, z punktu widzenia deglomeracji naszego kraju bardziej efektywny byłby któryś z dwóch następujących modeli podziału administracyjno-terytorialnego:

• zwiększenie liczby województw przy likwidacji powiatów lub
• zmniejszenie liczby województw przy zwiększeniu wielkości powiatów i zmniejszeniu ich liczby.

Najpierw dokładniejsze analizy, potem dzielenie kraju na nowo

W pierwszym przypadku zdecydowanie nie byłoby wskazane odtworzenie historycznej liczby 49 województw, które są zbyt małymi jednostkami jak na pierwszy szczebel hierarchiczny. Prawdopodobnie optymalna liczba mogłaby oscylować wokół wspomnianych 25 województw, co jednak wymagałoby dokładniejszych studiów, zawierających analizy współczesnych ciążeń rzeczywistych (migracje, dojazdy do pracy i usług, powiązania organizacyjne instytucji i przedsiębiorstw).

W drugim przypadku większy ciężar dekoncentracji funkcji powinien przypaść na powiaty rozumiane jako jednostki subregionalne, których powinno być między 70 a 150, co wynika z analizy ciążeń i dojazdów do pracy.

Wydaje się też, że bardziej efektywny byłby pierwszy z modeli z uwagi na mniejszą liczbę szczebli hierarchicznych. Kontrpropozycja zakładająca zmniejszenie liczby województw ugruntowywałaby podział na faktyczne metropolie, prawdopodobnie służąc powstaniu tzw. polskiej metropolii sieciowej według koncepcji P. Korcellego, przygotowanej na potrzeby Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2020. Koncepcja ta przyjmuje, że wobec procesów metropolizacji należy wyodrębnić z polskiego systemu osadniczego najważniejsze ośrodki i związać je efektywną siecią transportową w taki sposób, aby do powstałego „Polskiego Heksagonu” (6 ośrodków-wierzchołków – Warszawa, Trójmiasto, Poznań, Wrocław, Katowice i Kraków) móc dowiązać inne ośrodki wojewódzkie i regionalne, zwłaszcza Szczecin, Białystok, Lublin i Rzeszów itd.

Zmiana podziału administracyjnego kraju jest bez wątpienia jedną z najtrudniejszych reform ustrojowych. Wynika to z faktu, że życie społeczno-gospodarcze zachodzi zawsze w pewnych określonych ramach terytorialnych, mających kluczowe znaczenie dla sposobów organizacji działalności człowieka. W obliczu spodziewanej depopulacji kraju, zwłaszcza w regionach peryferyjnych, konieczna jest poważna debata na ten temat. Już dziś według oficjalnych, zawyżonych statystyk około 600 gmin (jedna czwarta) ma mniej niż 5 tys. mieszkańców, a liczba ta zwiększy się w 2030 roku do ok. 700 (prawie 30% wszystkich gmin). Aby utrzymać dotychczasową jakość życia i standard usług oraz zahamować degradację szeroko rozumianej infrastruktury, nie ma innego sposobu jak łączenie niektórych jednostek.

***

Ogłoszona przez premiera Morawieckiego idea powołania województwa środkowopomorskiego wpisuje się w wieloletnie dyskusje nad zmianami podziału terytorialnego. Są one częstsze, gdy zbliżają się wybory.

W tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z bardziej racjonalną i ugruntowaną koncepcją mającą wsparcie dużej części ekspertów. Już w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 opracowywanej w latach 2006-2011 przez dwa różne obozy polityczne zakładano podniesienie rangi osadniczej Koszalina i Słupska poprzez wspieranie układu dwubiegunowego.

Wprost nie wskazano jednak, że najbardziej efektywnym sposobem na to byłoby utworzenie samodzielnego bytu terytorialnego.

Warto też zwrócić uwagę, że województwo środkowopomorskie ma szerokie wsparcie lokalne oraz regionalne i jest na ten temat już dość sporo różnego rodzaju analiz. Istnieje  koncepcja, aby utworzyć układ trójbiegunowy – oprócz Słupska i Koszalina byłby to jeszcze dynamicznie rozwijający się turystycznie Kołobrzeg.

Jeśli chodzi o mój pogląd, to województwo środkowopomorskie jest przykładem regionu, którego samodzielność w przypadku przyjęcia koncepcji zwiększania liczby województw i likwidacji powiatów jest chyba najlepiej uzasadniona. Wskazuje na to szereg analiz związanych z zapewnieniem dostępności przestrzennej (Środkowe Pomorze to największa w kraju „peryferia wewnętrzna”), ciążeniami grawitacyjnymi, spójnością terytorialną, „wydźwiganiem” obszarów problemowych ze stagnacji gospodarczej, przyśpieszeniem niedokończonej urbanizacji itp.

Liczę zatem, że głos premiera Morawieckiego stanie się zaczątkiem poważnej dyskusji naukowo-eksperckiej, a w konsekwencji społeczno-politycznej nad poprawą podziału administracyjno-terytorialnego Polski.

Niniejszy tekst zawiera obszerne, zredagowane pod kątem publicystycznym fragmenty raportu „Polska średnich miast” autorstwa prof. Przemysława Śleszyńskiego wydanego w lipcu przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Zachęcamy do pobrania i lektury pełnej wersji publikacji.