Jak zmieniła się Unia Europejska? Od 6 lat trwa rewolucja

Jaki jest poziom debaty w Polsce na temat Unii Europejskiej – każdy widzi. Zarówno zagorzali zwolennicy, jak i zdecydowani przeciwnicy Unii często nie potrafią dokładnie wskazać, co ich tak zachwyca, a co tak irytuje. Warto więc przypomnieć kilka faktów, bez których nie jesteśmy w stanie zrozumieć Brukseli. W ostatnich sześciu latach zmienił się model władzy Unii Europejskiej. Jak do tego doszło?

1. Precedens długu

W maju 2020 roku Emmanuel Macron i Angela Merkel ogłosili plan utworzenia funduszu pokrytego emisją unijnych obligacji, spłacanym przez kolejne siedmioletnie budżety. Po negocjacjach stanęło na 750 miliardach euro, podzielonych pomiędzy pożyczki dla państw członkowskich, a bezzwrotne dofinansowania, z lekką przewagą pożyczek.

Był to pierwotnie pomysł Francuzów wspieranych przez państwa unijnego południa i miał stanowić remedium na zatrzymanie europejskich gospodarek przez pandemię.

Fundusz Odbudowy i Odporności, nazwany Next Generation EU, miał stanowić fiskalny impuls do ożywienia gospodarek w momencie wychodzenia z okresu najsurowszych obostrzeń. Była to także szansa na zmniejszenie dystansu pomiędzy południem a północą strefy euro, coraz większego od kryzysu finansowego dekadę wcześniej. Faktycznie, ten rozziew udało się w ostatnich latach nieco zmniejszyć, szczególnie za sprawą gospodarczego przyspieszenia Hiszpanii, ale i politycznej stabilizacji Włoch.

2. Kasa pod specjalnym nadzorem

Zgoda na zaciągnięcie wspólnego długu nie przyszła za darmo. „Oszczędne” kraje północy nalegały na mechanizm uzależniający wypłatę środków od przeprowadzania reform, głównie gospodarczych. Ich władze musiały jakoś uzasadnić przed swoimi elektoratami łożenie na społeczeństwa południa, które jeszcze niedawno przedstawiano publicznie jako leniwe, roszczeniowe, a nawet nieuczciwe.

Środki ze specjalnego funduszu od początku były „znaczone”. Minimum 37% wydatków w każdym kraju miało zostać przeznaczone na inwestycje i reformy wspierające cele klimatyczne. Przynajmniej 20% należało wydać na cyfrową transformację.

Tym razem środki miały być obwarowane realizowaniem reform, których listę przyjęła Rada, a wdrażanie monitorowała Komisja Europejska, dla której fundusz stał się wygodnym narzędziem do poszerzania zakresu swojej władzy.

Państwa według narzuconych kryteriów deklarowały swoje kamienie milowe, które musiały zostać zaakceptowane przez Radę. Komisja zaś rozliczała państwa członkowskie z realizacji reform.

I tak na przykład Włochy zobowiązały się zmienić zasady udzielania koncesji na obszarze portów i zasadzić 1,8 miliona drzew w miastach. Grecja miała uprościć i zinformatyzować szereg usług publicznych takich jak wydawanie prawa jazdy, zaś Czechy postanowiły zrewitalizować tereny poprzemysłowe. We Włoszech warunki uzgodnione z Komisją sprowokowały reformę wymiaru sprawiedliwości.

Takich kamieni milowych przyjęto setki, często dając państwom członkowskim motywację do podjęcia tematów, dla których dotąd brakowało środków lub politycznej woli. Nierzadko były to działania o znikomym wymiarze transgranicznym, ale ważne dla wdrażania polityk unijnych lokalnie.

3. Nowa logika władzy w Unii Europejskiej

Rządzenie w modelu „kasa za reformy” stawia też w innym świetle mechanizm funkcjonowania demokracji w Unii Europejskiej. Wybierając posłów czy prezydenta, nieraz kierujemy się składanymi nam obietnicami, ale teraz to władzom unijnym rządy krajowe musiały składać obietnice, z których są rozliczane. W razie zmiany rządu część kamieni milowych można renegocjować, ale priorytety pozostają te same, niezależnie od tego, jaką władzę wybierzemy.

Znamy ten mechanizm dobrze z okresu ubiegania się o członkostwo – teraz władze każdego państwa członkowskiego muszą znowu negocjować wdrażane w bieżącej polityce zmiany. Tym bardziej, że takich na takich kamieniach milowych ma być oparty w dużej mierze mechanizm wypłacania środków z budżetu na lata 2028-2034, o czym pisałem na marginesie dyskusji o SAFE.

Precendens sprzed 6 lat zmienił więc model sprawowania realnej władzy w Unii Europejskiej. Nastąpiła jej centralizacja i osłabienie pozycji państw członkowskich.

Włoska badaczka Maria Patrin z berlińskiego Instytutu Jacquesa Delorsa w wywiadzie „The pandemic’s political legacy: Maria Patrin on how the EU is governing differently after Covid-19” zwróciła uwagę na centralizację władzy w rękach Komisji Europejskiej.

Jej zdaniem jest to zmiana nieplanowana – w tym sensie, że nie było intencji w instytucjach Unii do zwiększania władzy Komisji, lecz obecna sytuacja jest konsekwencją bezprecensowej reakcji na kryzys. Zarządzanie kryzysowe stało się więc nową normą.

Często powtarza się za Jeanem Monnetem, że droga do integracji europejskiej wiedzie przez odpowiedzi na kolejne kryzysy. Rzecz w tym, że w ostatnich latach integracja ta przenosiła władzę do zakulisowych negocjacji wewnątrz Rady i urzędniczego dyktatu Komisji.

4.  Lewoskrętna praworządność

Wbrew temu, co próbowałem przewidzieć w kwietniu 2020 roku, pomoc z nadzwyczajnego budżetu nie trafiła jedynie do państw strefy euro. Unia postanowiła działać jako całość. Dla unijnych decydentów trudna do przełknięcia była jednak wizja finansowania rządów na Węgrzech i w Polsce, co do których środowiska opozycyjne i pozarządowe formowały najcięższe zarzuty.

Przeciwko obu państwom toczyły się już postępowania z artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej zmierzające do odebrania im prawa głosu w Radzie ze względu na naruszenia praworządności, jednak tkwiące w miejscu ze względu na brak wystarczającej większości państw członkowskich.

Przyjęte pod koniec 2020 roku rozporządzenie o warunkowości umożliwiało blokadę wypłaty państwom członkowskim środków z budżetu Unii, ale też z nadzwyczajnego Next Generation EU, ze względu na naruszenie wartości Unii Europejskiej, z praworządnością na czele.

Na kształt przepisów miały wpływ uzasadnione wątpliwości co do wydatkowania środków unijnych na Węgrzech. Często do przetargów na różne projekty stawał tam tylko jeden podmiot, a podejrzanie duża część środków trafiała do ludzi z koneksjami politycznymi.

Stąd powodem wstrzymania wypłat może być jedynie takie naruszenie, jakie zagrażałoby interesom finansowym UE, na przykład ograniczenie niezależności organów antykorupcyjnych.

Decyzję o wstrzymaniu funduszy według rozporządzenia podejmuje Rada (ministrowie państw członkowskich) na wniosek Komisji Europejskiej. Dotychczas taką decyzję podjęto jedynie wobec Węgier.

W przypadku Polski, Krajowy Plan Odbudowy (realizujący Next Generation EU) był blokowany do czasu zmiany rządu ze względu na odmowę realizacji wymogów dotyczących sądownictwa wpisanych do KPO jako „nadrzędne kamienie milowe” – a ich realizację kontroluje sama Komisja Europejska.

Odblokowanie Polsce funduszy w oparciu o deklaracje, bez istotnych zmian legislacyjnych, stało się dla prawicy dowodem, że wstrzymanie wypłat było przede wszystkim motywowane sympatiami politycznymi. Trudno się temu dziwić, chociaż prawica zmarnowała kilka szans na odblokowanie funduszy na własnych warunkach.

Należy pamiętać, że warunkowość obowiązuje wszystkie środki wypłacane z unijnej kasy. Możliwość zablokowania nam kolejnej transzy była dla przeciwników programu SAFE argumentem przeciw przyjmowaniu środków. Ponieważ jednak ta sama zasada będzie obejmować inne przysługujące nam środki, będą oni zapewne spoglądać nieufnie na każde euro płynące z Brukseli.

5. Pomoc dla swoich

Pandemia, rosyjska inwazja na Ukrainę, kolejne kryzysy energetyczne, presja chińskiego eksportu, wojny celne Donalda Trumpa. W ostatnich latach Unia Europejska stawała przed licznymi wyzwaniami, na które trudno jej było reagować, również dlatego, że wspólny budżet jest stosunkowo niewielki.

Natomiast wsparcie państw członkowskich dla swoich przedsiębiorstw jest w Unii ograniczone przez zasady pomocy publicznej – w zamyśle firmy mają rywalizować własną konkurencyjnością, a nie poprzez wykorzystywanie państwowych subsydiów.

Te zasady są coraz częściej zawieszane, żeby umożliwić państwom wspomaganie krajowego biznesu w dostosowaniu się do trudnych warunków. Oczywiście najsilniej wspierać firmy mogą państwa z najgłębszymi kieszeniami.

Jak wyliczył Polski Instytut Ekonomiczny w raporcie „Imbalance of State Aid in the European Union”, same Niemcy odpowiadały za 30% pomocy publicznej w Unii Europejskiej w latach 2022-2023. Według danych Komisji Europejskiej, w roku 2024 było to 25%. Znaczna cześć z tych pieniędzy trafiła do niemieckiego przemysłu, aby łagodzić wysokie ceny energii.

Druga była Francja odpowiadająca za 20% pomocy publicznej. Są to rzecz jasna największe gospodarki europejskie. W przeliczeniu na Produkt Krajowy Brutto najsilniej dotowały gospodarkę Węgry, Rumunia, Francja, Grecja i… Polska.

Podczas gdy na naszych oczach rodzi się unijna polityka przemysłowa, może ona być jedynie uzupełnieniem dla działań prowadzonych na poziomie państwowym. O tym, jakie powinny być jej priorytety, pisał niedawno na naszych łamach dr Konrad Popławski.

W najbliższym czasie dyskutować będziemy zapewne o łagodzeniu skutków skokowego wzrostu cen energii spowodowanego amerykańsko-izraelską wojną z Iranem. System handlu prawami do emisji ETS raczej nie zostanie znacząco poluzowany.

Będziemy więc musieli podjąć rzeczową analizę skutków ewentualnych ulg i dopłat dla naszego biznesu z krajowej kasy lub kosztem państwowych koncernów. Musimy się zastanowić, które branże i jak bardzo chronić, oraz czego od nich wymagać w zamian.

6.  Dwa kroki wprzód, jeden krok w tył

W Polsce często zarzucamy Unii Europejskiej stawianie sobie nierealistycznych celów i przymuszanie nas do podyktowanej ideologią wizji świata. Należy jednak zauważyć, że w starciu z rzeczywistością biurokratyczna machina czasem nieco się wycofuje, odkładając swoje ambicje na później.

Sam nasuwa się przykład ograniczenia zakazu sprzedaży samochodów spalinowych od 2035 roku. Według grudniowej propozycji Komisji, miałby objąć już nie 100%, a 90% samochodów, w zamian koncerny miałyby ograniczyć emisję gazów cieplarnianych stali, jaką wykorzystują do produkcji.

Kolejna sprawa, o której mniej mówiono w Polsce, to Dyrektywa CSDDD wymagająca od przedsiębiorstw należytej staranności w zakresie zrównoważonego rozwoju. Pierwotny tekst przyjęty w 2024 wymagał od dużych firm sprawdzania swoich dostawców (i dostawców swoich dostawców) pod względem „rzeczywistych i potencjalnych niekorzystnych skutków dla praw człowieka środowiska”.

Zwolennicy tych rozwiązań posługiwali się często przykładami globalnych gigantów wykorzystujących pracę dzieci i niszczących środowisko rękami partnerów biznesowych w ubogich krajach, za co nie ponosiły odpowiedzialności. Rozwiązania CSDDD budziły sprzeciw władz i biznesu amerykańskiego, ale też prawej strony Parlamentu Europejskiego, na ogół tym głośniejszy im dalej od centrum.

Często podnoszono argumenty o utracie konkurencyjności i produkowaniu zbędnych dokumentów utrudniających biznes. Ostatecznie implementację przesunięto na 2028 rok, a wymogami objęte zostały jedynie firmy powyżej 1000 pracowników i 450 milionów euro obrotu.

Podobnie rozwodniono bliźniaczą dyrektywę CSRD dotyczącą raportowania wpływu firm na środowisko i społeczeństwo, zwalniając z wymogów małe i średnie firmy. W obu przypadkach ekologiczne i humanitarne organizacje pozarządowe wyrażały zdecydowane rozczarowanie utratą szansy na „ucywilizowanie” globalnego biznesu i narzucenia przejrzystości globalnym korporacjom oraz tym, którzy z nimi współpracują.

Europa, o jakiej nie marzył nikt

Unia Europejska pod wieloma względami zaczyna przypominać kreślone niegdyś na jej temat karykatury. Jej odpowiedzią na kolejne kryzysy są kolejne pakiety i programy przyjmowane w mało przejrzystych procedurach i koncentrujące nadmierną władzę w ręku urzędników.

Jest to w dużej mierze konsekwencja decyzji samych przywódców państw członkowskich, którzy chętnie załatwiają problemy wewnętrzne przez wymówkę w postaci unijnych nakazów.

To struktura, w której trudno się zakochać, chociaż uczestnictwo w niej jest i najprawdopodobniej pozostanie kluczowym warunkiem rozwoju naszego państwa w dającej się przewidzieć przyszłości.

Jeśli traktujemy Unię Europejską poważnie jako arenę realizacji naszych interesów, powinniśmy wymagać od europarlamentarzystów i rządu aktywności w kluczowych obszarach integracji, zamiast odpytywać ich o kolejne aferki z wewnętrznego życia ich partii.

Natomiast polski biznes jest skazany na współpracę na rzecz skutecznego lobbyingu w Brukseli, jeśli nie chce być wiecznie zaskakiwany nowymi regulacjami. Nie jest to wizja, w której Europejczycy radośnie trzymają się za ręce śpiewając „Odę do radości”, ale rzeczywistość z którą musimy się mierzyć. We własnym interesie.