Czy Unia Europejska przegrała z koronawirusem?

Premier Morawiecki ma rację, mówiąc, że w tej chwili decydujących działań ratunkowych związanych z pandemią nie prowadzi Unia Europejska, ale państwa narodowe. I to do poszczególnych krajów UE będzie należeć decyzja, czy współpracować w walce z nadchodzącym potężnym, wielowymiarowym kryzysem, czy próbować swoich sił w pojedynkę. Obecna sytuacja pokazuje nam dobitnie, na jakich zasadach skonstruowana została Unia Europejska. Pozostawienie głównego ciężaru walki z epidemią państwom członkowskim nie jest winą władz unijnych, ale logiczną konsekwencją decyzji podjętych przy tworzeniu traktatów. Na czas wychodzenia z kryzysu pomoc instytucji unijnych może być jednak bezcenna. Jeżeli chcemy, żeby Polska z nich skorzystała, powinniśmy się przygotować na ustępstwa w drażliwych sporach.

Od wybuchu pandemii w Europie co chwila podnoszą się głosy pytające: „gdzie jest teraz Unia Europejska?”. Premier Mateusz Morawiecki, prezentując w Sejmie projekt Tarczy Antykryzysowej, zwrócił uwagę, że „działania Unii są… jakie są” i możemy liczyć tylko na siebie. Jarosław Kaczyński stwierdził w wywiadzie dla GPC, że kryzys „uświadomił bardzo wielu ludziom słabość Unii”, której możliwości i kompetencje pozostają bardzo ograniczone. Gdy epidemia wybuchła we Włoszech, tamtejsze władze narzekały najpierw na brak pomocy w postaci dostaw sprzętu medycznego, a potem na ograniczenia w dostępie do finansowania wydatków koniecznych do walki z koronawirusem. W podobnej sytuacji chwilę później znalazła się Hiszpania. Również państwa sąsiednie uskarżały się na brak pomocy ze strony Unii. Prezydent Serbii – Aleksandar Vučić – stwierdził przy tej okazji, że solidarność europejska nie istnieje i pozostaje jedynie bajką na papierze.

Oskarżenia o bezczynność UE zostały szybko podchwycone przez państwa liczące na rozbicie europejskiej jedności – głównie przez Chiny i Rosję. Swoimi kanałami propagandowymi sygnalizują Europejczykom, że w tych trudnych chwilach państwa członkowskie nie mogą polegać ani na Unii, ani na sobie nawzajem. Zarówno Chiny, jak i Rosja wykorzystują ten moment i demonstracyjnie wysyłają do najbardziej dotkniętych epidemicznie regionów personel i transporty sprzętu medycznego. Mimo że są to w przypadku Chin głównie dostawy komercyjne, opłacone przez podatników państw docelowych, a przydatność rosyjskiej „pomocy” jest co najmniej wątpliwa, to oba państwa dbają o odpowiednią oprawę PR-ową i widoczność bratniej pomocy w mediach i sieciach społecznościowych. Ta kampania „ocieplania wizerunku” może w dłuższej perspektywie doprowadzić do ustępstw ze strony niektórych państw członkowskich kosztem europejskich wartości i interesów strategicznych.

Uwagi, że „Unia nic nie robi”, spotykały się do niedawna z odpowiedzią, że zgodnie z artykułem 4 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Unia zachowuje jedynie szczątkowe kompetencje w tym zakresie, ochrona zdrowia pozostała w kompetencjach państw członkowskich. Decydujące znaczenie dla możliwości działania ma konstrukcja Unii. Będąc wspólnotą prawną z niewielką infrastrukturą własną, musi ona polegać na państwach członkowskich w wykonywaniu swoich kompetencji i wdrażaniu w życie wspólnych decyzji. Oczywiście władze w Brukseli nie dysponują własnymi magazynami sprzętu medycznego i służbami ratowniczymi, którymi mogłyby wesprzeć regiony będące obecnie w potrzebie. Siłą rzeczy w sytuacji kryzysowej państwa członkowskie są zatem pozostawione na łasce swojej wzajemnej solidarności.

Na unijną solidarność możemy wprawdzie liczyć, gdy pojedyncze regiony zostaną dotknięte np. klęską żywiołową, jednak nie w sytuacji, gdy kryzys dotyka wszystkich państw członkowskich jednocześnie i priorytetem rządów staje się ochrona własnych obywateli i interesów narodowych, a nie świadczenie bratniej pomocy. Mogliśmy się o tym przekonać podczas ostatniego kryzysu finansowego i obserwujemy to obecnie w warunkach trwającej pandemii.

UE walczy z narodowym egoizmem

Rola Komisji Europejskiej jako strażniczki traktatów sprowadza się teraz w pierwszej kolejności do zapobiegania sytuacji, w której egoizmy narodowe przyczyniają się do pogłębienia kryzysu. Gdy państwa członkowskie zaczęły wprowadzać zakazy eksportu maseczek chirurgicznych i respiratorów, Komisja zareagowała i zagroziła Niemcom (a w domyśle również pozostałym państwom) uruchomieniem karnej procedury naruszenia traktatów pod zarzutem złamania podstawowej zasady swobody przepływu towarów. Rządy przywróciły więc przepływ sprzętu, nie tylko ze względu na groźbę kary nałożonej przez Trybunał Sprawiedliwości, ale przede wszystkim obawiając się trwałego rozbicia całego projektu europejskiego w chwili próby.

Współpraca może nam się opłacać, np. w ramach wspólnych zakupów sprzętu medycznego, gdzie działająca wspólnie Unia wykorzysta swoją pozycję rynkową, żeby uzyskać jak najniższe ceny i jak najszybsze dostawy. W przeciwnym razie poszczególne państwa będą podbijać ceny, licytując się ze sobą nawzajem w walce o trudno dostępny sprzęt. Polska nie była dotychczas członkiem wspólnej inicjatywy przetargowej, dlatego nie trafi do nas pierwsza partia materiałów ochronnych, jednak weźmiemy już udział w następnych zakupach.

Możliwości finansowe samej Unii są wprawdzie ograniczone, jednak istotne środki zostały zmobilizowane w kilku kluczowych obszarach w stosunkowo krótkim czasie. Po pierwsze, przesunięto 28 miliardów euro pozostałych z funduszy strukturalnych z kończącej się perspektywy budżetowej. Rację ma polska strona rządowa, twierdząc, że nie są to nowe pieniądze – państwa tak czy owak zadecydowałyby o ich przeznaczeniu, przyspieszono jedynie ich wydanie.

Należy przy tym zauważyć, że Polska jako największy beneficjent funduszy strukturalnych otrzyma z tego powodu do wykorzystania największe środki z tej transzy. Ponadto wprowadzono zmiany do Funduszu Solidarności, wspomagającego dotychczas państwa dotknięte klęskami żywiołowymi środkami z budżetu unijnego. Daje to do 800 milionów euro na walkę z koronawirusem.

Kolejne 37 miliardów z obecnego budżetu przeznaczono na wsparcie systemów opieki zdrowotnej i inwestycje w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. Ze względu na skomplikowane procedury wydatkowania wspólnych pieniędzy możemy się spodziewać pewnego opóźnienia w wykorzystaniu tych środków. Równolegle około 300 milionów euro trafi jako dofinansowanie dla firm pracujących nad nowymi szczepionkami, lekami i urządzeniami służącymi walce z COVID-19. Efekty tych funduszy nie będą wprawdzie widoczne w najbliższym czasie, pozostaje jednak mieć nadzieję, że przyczynią się do jak najszybszego opracowania skutecznych technologii. W momencie powstawania tego tekstu na ukończeniu jest program SURE, mający na celu zapewnienie wsparcia dla pracujących w ograniczonym wymiarze za pośrednictwem krajowych systemów ubezpieczeń społecznych. O ile nikt z nas nie dostanie na konto przelewu od Komisji Europejskiej, to program ten będzie stanowić wsparcie dla funkcjonujących w państwach kas, którym na dłuższą metę może zacząć brakować środków. Na ten cel zmobilizowane zostanie ok. 100 miliardów euro.

Poluzowane zostały również zasady wiążące państwa członkowskie, dotyczące kontroli deficytów budżetowych i pomocy publicznej. Każdy potrzebujący tego kraj może teraz emitować obligacje tak długo, jak tylko znajdą się chętni, żeby je kupować. Nie ma również obowiązujących w zwykłych czasach prawnych przeszkód do ratowania upadających firm.

Wydaje się, że to decyzje regulacyjne, a nie bezpośrednie transfery, będą miały decydujące znaczenie dla reakcji Unii na kryzys. Stoi za tym przede wszystkim ograniczona możliwość finansowania Unii poza uchwalonym siedmioletnim budżetem. W przeciwieństwie do państw członkowskich a nawet samorządów, Unia Europejska nie ma bowiem prawnej możliwości zaciągania długów i finansowana jest głównie ze składek państw członkowskich. Przy łącznym budżecie wielkości 1% wspólnego PKB trudno się spodziewać, żeby to Unia przejęła na siebie koszty walki z epidemią i kryzysem gospodarczym.

Póki co ciężar szoku dla gospodarek strefy euro przyjął na siebie niemal w całości Europejski Bank Centralny. Jego nowy program skupu papierów wartościowych przewidziany został w łącznej wysokości 870 miliardów euro (7,3% PKB strefy euro!) i może w przyszłości zostać powiększony w celu stabilizacji rynków finansowych. Ponadto EBC uruchamia praktycznie nieograniczone finansowanie dla banków. Interwencja Europejskiego Banku Centralnego w bezprecedensowej wysokości pozwoliła ustabilizować rozchwiane ceny włoskich obligacji, dzięki czemu rząd w Rzymie mógł wyemitować nową transzę długu na potrzeby finansowania walki z epidemią.

Korona-obligacje na ratunek strefy euro?

Na dłuższą metę zaciąganie nowych długów w warunkach pogłębiającego się załamania gospodarczego może przerosnąć możliwości niektórych państw – przede wszystkim Włoch i Hiszpanii, które zostały szczególnie dotknięte przez koronawirusa i które od ostatniego kryzysu finansowego mają poważne problemy z zadłużeniem sektora publicznego.

Pilna potrzeba znalezienia nowego źródła finansowania ożywiła spory, które chwieją strefą euro od przynajmniej dziesięciu lat. Państwa południa ponawiają swoje postulaty połączenia sił wszystkich krajów Eurolandu w celu wspólnej emisji papierów dłużnych, tzw. euroobligacji, tym razem nazywanych „korona-obligacjami”.

Pozwoliłoby to finansować wydatki zdecydowanie taniej, niż mogą sobie na to pozwolić państwa w największych tarapatach. Takie uwspólnotowienie zadłużenia spotkało się z tradycyjnym sprzeciwem ze strony państw Północy na czele z Niemcami. Najmocniejszą krytykę słychać było ze strony rządu holenderskiego – tamtejszy minister finansów, Wopke Hoekstra, stwierdził, że wspólne obligacje stworzyłyby pokusę nadużycia (ang. moral hazard), czyli okazję do nadmiernego zadłużania się niektórych państw i porzucenie dyscypliny finansów publicznych.

Ta narracja, mająca uzasadnienie w normalnych warunkach gospodarczych, wydaje się nie doceniać powagi sytuacji, w której środki są pilnie potrzebne na ratowanie tysięcy żyć. O ile włoskie wydatki publiczne faktycznie od lat potrzebują fundamentalnych reform, to trudno się spodziewać cięcia wydatków w chwili takiej, jak ta. Dla państw oszczędnej Północy ryzyko stworzenia precedensu przerzucenia na nich odpowiedzialności za długi innych wydaje się mimo to zbyt duże, żeby nawet przystąpić do negocjacji na ten temat.

Kompromis przeforsowany przez rząd niemiecki zmierza w kierunku wsparcia Włoch i Hiszpanii z istniejącego Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM) – organizacji finansowanej przez państwa strefy euro, emitującej również własne obligacje. Środki wydzielone z ESM, wynoszące nieco ponad 2% PKB strefy, mogą się jednak okazać dalece niewystarczające do walki z jednoczesnym kryzysem zdrowia publicznego i zatrzymaniem gospodarki. Unijne środki na walkę z koronawirusem będą zatem stosunkowo niewielkie, natomiast instrumenty ratowania gospodarki ma przede wszystkim strefa euro.

Czy UE pomoże nam wyjść z kryzysu?

Mimo że szalejąca zaraza już teraz spędza nam sen z powiek, to jednocześnie nie możemy tracić z oczu perspektywy wychodzenia z kryzysu, miejmy nadzieję, za kilka miesięcy. Potrzebna będzie koordynacja znoszenia środków nadzwyczajnych, takich jak zamknięcie granic, w sposób biorący pod uwagę względy epidemiologiczne i gospodarcze. Po czekającej nas zapewne fali bankructw może pojawić się skupowanie europejskich spółek za bezcen przez zewnętrznych inwestorów, w tym spółek chińskich, korzystających ze wsparcia państwa. Odpowiedzialna za ochronę konkurencji Margarethe Vestager zapowiedziała już, że Komisja będzie pozwalała wkraczać rządom, żeby chronić je przed wrogimi przejęciami z krajów spoza Unii. Oczywiście, nie wszystkie państwa dysponują wystarczającymi środkami, żeby wspierać narodowych czempionów. Brak również sygnałów o twardych instrumentach regulacyjnych mających chronić przedsiębiorstwa przed wrogimi przejęciami zza granicy. Aktywną politykę ochrony swoich firm zapowiedziały dotychczas m. in. Niemcy, a w Polsce gotowość do działań sygnalizowała min. Emilewicz.

W przeszłości mechanizmy zapobiegające wrogim przejęciom w strategicznych sektorach były blokowane przez nieustannie potrzebujące kapitału Włochy i Grecję. Jeżeli nie chcemy, żeby kluczowe sektory gospodarki europejskiej zostały przejęte przez właścicieli z Dalekiego Wschodu, musimy zaoferować krajom Południa coś w zamian – od gwarancji kredytowych po żywą gotówkę.

Gdy tylko szczyt zachorowań będzie za nami, Unia prawdopodobnie wróci także do swojego wiodącego projektu – Europejskiego Nowego Zielonego Ładu. Konieczne będą wtedy nowe instrumenty, które pozwolą na transformację energetyczną państwom uzależnionym od węgla, na czele z Polską, w nowych, trudniejszych warunkach, bez skazywania społeczeństwa na nadmierne koszty. Ostatecznie, gdyby krajowe tarcze antykryzysowe nie wystarczyły na w miarę bezpieczne dotrwanie do uspokojenia się pandemii, na stole mogą się pojawić propozycje unijnych zasiłków dla bezrobotnych lub gwarancji kredytowych dla firm, jednak na obecnym etapie opór państw-płatników, które musiałyby na taki projekt wyłożyć najwięcej, byłby zbyt duży, żeby je rozważać.

Wybuch pandemii zaskoczył nas w momencie, gdy prowadzone były rozmowy na temat następnego budżetu unijnego na lata 2021-2027. Już przez kilka miesięcy atmosfera między szefami rządów była niezwykle napięta ze względu na dziurę w budżecie pozostawioną przez Brexit. Możliwe, że wydatki na następny rok będą pozostawione na tym samym poziomie w oparciu o roczne prowizorium budżetowe, jednak na dłuższą metę władze Unii będą się domagać większych środków na wyjście z kryzysu. Już teraz szefowa Komisji – Ursula von der Leyen – lobbuje w „Welt am Sonntag” za powiększeniem następnego budżetu, a komisarze Thierry Breton i Paolo Gentiloni postulują w „Le Monde” utworzenie specjalnego, potężnego funduszu na podźwignięcie Europy z epidemicznej zapaści. Biorąc po uwagę skalę wyzwań na południu Europy, musimy się liczyć z tym, że dotowanie biedniejszych części Polski lub Rumunii nie będzie priorytetem przy nowym podziale pieniędzy.

Pewne nadzieje możemy jednak wiązać z planami przywrócenia części produkcji medycznej do Unii. Konieczność importowania wszystkiego, co jest potrzebne w walce z wirusem – od składników leków po okulary ochronne – skłania wielu europejskich polityków do refleksji nad konsekwencjami liberalizacji handlu tymi towarami. Gdy Unia zechce produkować więcej sprzętu i leków na własnym terytorium, nasz kraj ma predyspozycje ku temu, żeby część tej produkcji przejąć.

Gdy na naszych oczach giną codziennie tysiące ludzi, trudno myśleć inaczej niż w perspektywie tu i teraz, jednak nadchodzący kryzys nie skończy się sam z siebie i musimy się przygotować do wyzwań w nadchodzących miesiącach i latach. Doświadczenie uczy, że łatwiej będzie im sprostać, działając razem.

Premier Morawiecki ma rację, mówiąc, że w tej chwili decydujących działań ratunkowych nie prowadzi Unia, ale państwa narodowe. To do nich samych jednak będzie należeć decyzja, czy połączyć się w walce z nadchodzącym potężnym, wielowymiarowym kryzysem, czy próbować swoich sił w pojedynkę.

Obecna sytuacja kryzysowa pokazuje nam dobitnie, na jakich zasadach skonstruowana została Unia Europejska. Pozostawienie głównego ciężaru walki z epidemią państwom członkowskim nie jest winą władz unijnych, ale logiczną konsekwencją decyzji podjętych przy tworzeniu traktatów. Bardzo prawdopodobne, że powierzenie państwom narodowym zarządzania kryzysowego było przy tym decyzją słuszną. W końcu to rządy krajowe dysponują własnymi służbami ratowniczymi, lepiej rozumieją własną gospodarkę i system opieki zdrowotnej. Będąc bliżej obywatela, mają również większą legitymację. Zastanówmy się, czy zamknięcie szkół lub zakaz imprez masowych wprowadzone przez któregoś z komisarzy Komisji Europejskiej byłby tak samo skutecznie egzekwowane i przestrzegane przez obywateli? Czy identyczne zasady od Porto do Helsinek mogłyby być dopasowane do lokalnej specyfiki i zdolności służb porządkowych?

Same państwa zaczynają też wykazywać się solidarnością. Niemieckie i luksemburskie szpitale zaczęły przyjmować pacjentów z Włoch i przygranicznych regionów Francji. Nawet Polska i Rumunia skierowały do Lombardii grupy lekarzy i ratowników. Transporty sprzętu medycznego trafiają do dotkniętych regionów nie tylko z Francji i Niemiec, ale również z mniejszych krajów, jak np. Czech. Po sukcesach maseczkowej dyplomacji przeprowadzonej przez Chińczyków Europejczycy również zrozumieli, że świadczona pomoc musi być szeroko nagłaśniana, żeby wywrzeć odpowiednie wrażenie na społeczeństwie. Na dłuższą metę pudełka maseczek i fartuchów jednak nie wystarczą. Konieczne będą potężne pakiety ratunkowe w wysokości przynajmniej kilku procent PKB. Należy przy tym podejrzewać, że priorytetem Unii stanie się ratowanie gospodarek strefy euro. Mimo to Polska zawdzięczająca członkostwu w Unii piętnaście lat bezprecedensowego rozwoju gospodarczego powinna tym programom z całego serca kibicować. Jeżeli natomiast chcielibyśmy, aby pomoc trafiła również do naszego kraju, to oprócz apelowania do nadszarpniętej europejskiej solidarności musimy się przygotować na żądania ustępstw w innych kwestiach kluczowych dla największych unijnych graczy, dotyczących np. polityki klimatycznej czy kwestii uchodźców.

W tych trudnych chwilach wielu apeluje o bezpośrednią interwencję ze strony Unii. Grono działaczy z Polski zgromadziło niezwykle imponującą listę podpisów pod żądaniem m.in. wspólnego dochodu bezwarunkowego i wspólnych euroobligacji w liście „Pacjent Europa”. Na razie nic nie wskazuje jednak na to, żeby takie prośby przekonały tych, którzy musieliby za nie zapłacić lub przynajmniej poręczyć, czyli przywódców Niemiec, Holandii, Finlandii i Austrii. Premier Morawiecki domaga się na łamach prasy europejskiej walki z unikaniem opodatkowania jako sposobu na znalezienie potrzebnych środków. Również i ten apel pozostał bez reakcji najważniejszych adresatów – decydentów w Irlandii, Luksemburgu czy Holandii. O ile bowiem państwa członkowskie są zdolne do pojedynczych aktów solidarności, to ich kluczowe interesy nie uległy zmianie. Bez ustępstw po każdej ze stron trudno będzie wypracować kompromisy, na których opiera się Unia.