Nie tylko SAFE. Warunkowość dotyczy wszystkich funduszy z UE. Prezydent też chce mieć haka na rządowe wydatki

Czy należy sięgnąć po 43,7 miliarda euro pożyczki na rozwój przemysłu obronnego? Co jeśli przyszłemu rządowi Unia Europejska nie zechce wypłacić środków z SAFE? Jeżeli obawiamy się tego programu, to pomysł na nadchodzący siedmioletni budżet Unii może nam zjeżyć włosy na głowie.

W Europie dalej trwa wojna na dużą skalę, Rosja jest skłonna sięgać po agresywne środki wobec państw europejskich, nie tylko Ukrainy. Spokojne czasy się skończyły. Unia powinna wesprzeć państwa członkowskie w modernizacji swoich sił zbrojnych, rozwijając przy okazji zaniedbany przemysł obronny.

Taki był mniej więcej pomysł stojący za propozycją nowego instrumentu finansowego w Unii Europejskiej, znanego pod skrótowcem SAFE (ang. Security Action for Europe).

Jego przyjęcie przez Radę Unii Europejskiej podczas naszej prezydencji w pierwszej połowie 2025 roku zostało przez rząd Donalda Tuska odtrąbione jako sukces całej wspólnoty. Najwięcej do zyskania miały jednak państwa wschodniej flanki – bardziej narażone na rosyjską agresję, jednocześnie borykające się z wyższymi kosztami dostępu do kapitału.

Śrubka do śrubki

SAFE ma wspierać współpracę w ramach europejskiego przemysłu obronnego. W dyskusjach poprzedzających przyjęcie instrumentu często sięgano po liczbę sześciokrotności – państwa unijne mają łącznie właśnie około sześciu razy więcej systemów uzbrojenia niż siły zbrojne Stanów Zjednoczonych.

Produkcja w małych seriach, brak efektów skali, kierowanie się ochroną krajowych miejsc pracy zamiast potrzebami wojska generują wysokie koszty, przez co, mimo znacznych nakładów, siły zbrojne państw członkowskich w dalszym ciągu mają olbrzymie potrzeby modernizacyjne.

Po ten argument chętnie sięgają również Amerykanie. Oczywiście zależy im, żeby zastępować zużyty sprzęt ich własną produkcją, podczas gdy Komisja Europejska i największe państwa członkowskie liczą na przekierowanie zamówień do producentów wewnątrz Unii.

Ostatecznie zamówienia finansowane z unijnej pożyczki mają być realizowane przez minimum dwa państwa członkowskie lub jedno państwo członkowskie i inne państwo należące do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (przede wszystkim Norwegia) bądź Ukrainę.

Zamówienia z programu realizować będą mogły także między innymi Kanada, Japonia, Korea Południowa i Zjednoczone Królestwo. Stanów Zjednoczonych Ameryki na tej liście brak.

Dodatkowo, minimum 65% wartości komponentów musi pochodzić z państw UE, Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub z Ukrainy.

Prezydencki manewr

Z brakiem przejrzystości na swój sposób radzi sobie z kolei prezydencki program znany jako „SAFE 0%”. Od pewnego czasu wiadomo było, że będzie on dysponował zyskami ze wzrostu wartości rezerw złota Narodowego Banku Polskiego.

Przekazany we wtorek 10 kwietnia marszałkowi Sejmu projekt ustawy przewiduje, że środki te będą wydawane na realizację Wieloletniego Planu Inwestycji Obronnych. Prowadzenie zakupów zbrojeniowych według z góry założonego programu byłby znacznym krokiem naprzód w stronę ich ucywilizowania i odejścia od wydawania miliardów ad hoc według nieznanych publicznie kryteriów.

Rzecz w tym, że za uchwalanie Wieloletniego Planu odpowiadałaby nowo powołana Rada Funduszu, w której większość mieliby mieć wprawdzie przedstawiciele rządu, ale ze względu na wymóg 2/3 większości do podjęcia decyzji, konieczna byłaby zgoda zasiadających w niej przedstawicieli prezydenta.

Pomysł wychodzący z Pałacu Prezydenckiego budził liczne kontrowersje, związane chociażby z tym, jak rynki finansowe zareagują na wykorzystywaniu rezerw banku centralnego do osiągania zysków ze spekulacji. Do listy wątpliwości należy doliczyć te z kategorii ustrojowych, w sytuacji gdy głowa państwa pragnie twórczo rozwijać swoją rolę naczelnika sił zbrojnych do kontrolowania wydatków na obronność.

Brukselski kredyt – polski sprzęt?

Wracając jednak do unijnego SAFE. Istotny wyjątek poczyniono dla umów zawartych do 30 maja tego roku. Będą mogły one być realizowane przez pojedyncze państwo członkowskie. Podejrzewam, że dodanie tego przepisu było nie lada osiągnięciem polskich negocjatorów. To właśnie na ten wyjątek powołuje się premier Tusk, mówiąc o miliardach dla polskiego przemysłu zbrojeniowego.

Podpisanie do końca maja korzystnych kontraktów z krajowymi producentami może być jednak istotnym wyzwaniem, chociaż jak przyznał w wywiadzie dla Defence24 szef Agencji Uzbrojenia generał Kuptel, przygotowania do programu trwają od marca ubiegłego roku. Producenci sprzętu mają jednak dosyć mocną pozycję negocjacyjną z rządem, jeśli wiadomo, że ten ma do wydania olbrzymie środki, o ile umowa zostanie zawarta w trybie natychmiastowym.

Narracja zbudowana wobec inwestowania unijnych środków w rodzimy przemysł rozsypałaby się, gdyby znaczna część środków musiała popłynąć do partnera z innego państwa członkowskiego lub z Ukrainy. Trudno jednak ocenić jej prawdziwość, bo po prostu nie wiemy, na co mają być przeznaczone te środki.

Istotne sumy

Instrument zaprojektowany przez obóz prezydencki miałby nam dać około 200 miliardów złotych. Z kolei w ramach unijnego SAFE mielibyśmy pożyczyć kwotę 43,7 miliarda euro, czyli o podobnej wysokości. Jest to suma trudna do wyobrażenia, na co więc można ją przełożyć?

To 29% z całego programu SAFE, którego wielkość określono na maksymalnie 150 miliardów euro. Dla porównania, zaraz za Polską na liście chętnych do zaciągnięcia pożyczki są Rumunia, Francja i Węgry, które chcą skorzystać z ponad 16 miliardów euro finansowania każde (przy czym Francja i Węgry dalej negocjują z Komisją zatwierdzenie ich planu zakupów).

Kwota przyznana Polsce to według dzisiejszej ceny euro około 187 miliardów złotych. Dla porównania, krajowy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych zaplanował na ten rok około 79,5 miliarda złotych wydatków. Według Strategii Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych, emisja obligacji skarbu państwa na rynkach zagranicznych w 2023 była warta 45,9 miliarda złotych, w 2024 64,2 miliarda, a w pierwszej połowie 2025 roku 35,1 miliarda. W sporym uproszczeniu, pożyczka z SAFE jest warta tyle, ile polskie obligacje sprzedawane na zagranicznych rynkach przez 3 lata.

Odniesienie do zagranicznych emisji długu jest o tyle istotne, że chcąc zachować stabilność sektora finansów publicznych, powinniśmy się zadłużać przede wszystkim w tej walucie, którą sami emitujemy. Wspomniana strategia zakłada, że udział polskiego długu publicznego w walutach obcych nie powinien przekraczać 25% całości. Należy zatem zakładać, że zadłużając się w euro w Unii Europejskiej, będziemy zaciągać mniej długu w tej walucie (ale też w dolarach czy jenach).

Krytycy programu SAFE często wskazują na ryzyko kursowe, które ma istotne znaczenie przy kredycie tej skali. Co prawda od zmiany rządu polski złoty zasadniczo się umacnia, jednak jego wartość zależy zarówno od długofalowych trendów gospodarczych, jak i bieżących wydarzeń geopolitycznych – takich jak trwający amerykańsko-izraelski atak na Iran.

Jest to ryzyko, które w pewnym stopniu można zabezpieczyć, choć nie bez dodatkowych kosztów. Ze strony rządu przydałaby się deklaracja, po jakie instrumenty finansowe sięgną, żeby nie spłacać sum bajońskich w razie wyraźnego wzmocnienia euro. Jest to też zapewne przestrzeń do dialogu z NBP.

Czy Bruksela zakręci kurek?

Kolejnym przedmiotem krytyki jest objęcie nowego instrumentu zasadą warunkowości, w myśl której środki mogą być odcięte państwom naruszającym interesy finansowe Unii Europejskiej poprzez naruszenie zasad praworządności. Warunkowość dotyczy praktycznie wszystkich funduszy wypłacanych przez Unię państwom członkowskim. Jak gdyby chcąc to jeszcze podkreślić, rozporządzenie ustanawiające SAFE zawiera potwierdzenie zastosowania warunkowości w swojej preambule.

O zablokowaniu środków z tytułu warunkowości decyduje Rada Unii Europejskiej na wniosek Komisji. Nie jest rzeczą oczywistą, żeby unijni ministrowie sięgnęli po ten instrument, nawet wobec nielubianego przez nich rządu, akurat w odniesieniu do pożyczki na obronność. Właśnie z tych dwóch powodów: po pierwsze jest to pożyczka, po drugie na obronność.

W przypadku bezzwrotnych dofinansowań i dopłat siła politycznego nacisku byłaby wyższa niż w stosunku do udzielanego, wprawdzie na niski procent, ale jednak kredytu. Po drugie, czarny sen, w którym wobec podwyższonego zagrożenia atakiem ze strony Rosji, przedstawiciele innych rządów wycofują poparcie dla finansowego wsparcia zbrojeń w naszym państwie, zakłada, że zignorują oni nie tyle zagrożenie dla swojego wizerunku, co dla sytuacji bezpieczeństwa we własnych krajach.

Polska prawica ma jednak powody do obaw przed finansowymi środkami nacisku ze strony Unii. Wypłaty z programu mającego rozruszać unijne gospodarki po pandemii, NextGenerationEU, zostały obwarowane zadaniami do wykonania przez krajowe władze, przy czym w stosunku do Polski i Węgier zastosowano dodatkowo „nadrzędne kamienie milowe” dotyczące przede wszystkim wymiaru sprawiedliwości.

Równolegle rozporządzenie wprowadzające wspólne przepisy dla najważniejszych funduszy ustanawiało w UE „zasady horyzontalne” dla ich wydawania, z przestrzeganiem Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na czele, co stwarzało Komisji Europejskiej duże pole do uznaniowości w ocenie krajowych przepisów.

Brak wyraźnej deklaracji zastosowania się do tych wymogów poskutkował zamrożeniem wypłat z Funduszu Spójności. O uznaniowości w stosowaniu tych zasad świadczyło odmrożenie środków po zmianie rządu, mimo braku istotnych zmian legislacyjnych w przedmiocie wymiaru sprawiedliwości.

Dzwonią, ale nie w tym kościele

Mało wskazuje zatem na to, że to ministrowie innych unijnych rządów zablokują nam środki z SAFE. Sam program nie podlega tak restrykcyjnym przepisom jak fundusze bezzwrotnych dopłat. Mniejsza jest też formalna rola Komisji Europejskiej. Nie znaczy to, że w przypadku niezadowolenia z polskiego rządu Komisja i Rada nie będą miały instrumentów, żeby wywierać presję na polski budżet.

Prawdopodobnie sięgnęliby jednak po inne fundusze, chociażby ze względu na większy wpływ na poparcie rządzących polityków wśród społeczeństwa. Po co zabierać kredyt na czołgi skoro można zagrozić odcięciem dopłat dla rolników?

Tendencja „kasa za reformy” w funduszach unijnych ciągle się jednak rozwija. W najnowszej propozycji Komisji Europejskiej dla budżetu na lata 2028-2034, za który odpowiada polski komisarz Piotr Serafin, przewiduje, że 44% środków ma być przeznaczone na „krajowe i regionalne programy partnerstwa”.

Oznacza to podobny model jak w NextGenerationEU wdrażanym przez Krajowy Plan Odbudowy, przewidujący konkretne środki w zamian za realizację założonych kamieni milowych. Zaletą dla państw i regionów ma być większa swoboda w wyznaczaniu celów na wydatki.

Póki co, taki model budżetu budzi niepokój w Parlamencie Europejskim. Wygląda na to, że zarówno przed przyjęciem budżetu, jak i po, każdy eurocent płynący z Brukseli będzie zależny od kolejnych serii żmudnych negocjacji. Na tym tle pożyczka z SAFE wydaje się wręcz prosta.

Zarządzania finansami publicznymi, również tymi przy wykorzystaniu środków europejskich nie ułatwia zaogniający się spór prezydenta i premiera. Należy mieć na uwadze, że jest to, oprócz rosnącego długu, jedno z głównych źródeł ryzyka wskazywanych przez agencje ratingowe przy ocenie wiarygodności kredytowej naszego państwa.