Ze środków KPO powinniśmy poprawić jakość prawa w Polsce

Brakującym obszarem w Krajowym Planie Odbudowy jest jakość instytucji państwa. W dodatkowym komponencie „Sprawne państwo i stabilne prawo” powinny znaleźć się reformy instytucjonalne, które zwiększą jakość zarządzania publicznego. Powinny one wynikać z kompleksowej ewaluacji sposobu zarządzania państwem i stanowić odpowiedź na zidentyfikowane słabości. Jednym z obszarów, który niezauważenie stał się ofiarą pandemii, jest proces legislacyjny, dlatego proponujemy reformę polegającą na poprawie jakości procesu legislacyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem wzmocnienia systemu badań postlegislacyjnych – ocen skutków regulacji ex post. Proponowane rekomendacje, jeśli zostaną wdrożone i dobrze zakomunikowane, niosą potencjał poprawy nadszarpniętego wizerunku zarówno samego procesu legislacyjnego, jak i szerszego problemu odbioru stanu praworządności w Polsce.

[PRZECZYTAJ RAPORT „JAK WYDAMY PONAD 100 MILIARDÓW? ANALIZA PROJEKTU KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY”]

Jednym z trzech głównych celów rozwojowych zidentyfikowanych w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) była budowa sprawnego państwa i jego instytucji. Słusznie wskazano, że jakość funkcjonowania sfery prawno-regulacyjnej państwa to jeden z kluczowych czynników rozwojowych we współczesnym świecie, a w diagnozie problemu wprost stwierdzono, że wyzwaniem pozostaje: duża liczba przepisów prawnych, częste zmiany regulacji w ostatnich latach, niespójność i niejednoznaczność regulacji, liczne obowiązki prawne nakładane na obywateli i przedsiębiorców (a także na administrację różnych szczebli) oraz niedostateczna efektywność systemu oceny skutków regulacji (OSR).

Diagnoza ta jest powielana w innych strategiach sektorowych. Mimo wielu podjętych działań w latach 2006-2015 (w tym głównie w ramach programu „Lepsze Regulacje”), wciąż jakość stanowienia prawa w Polsce pozostawia wiele do życzenia. Zarówno w SOR, jak i sektorowych strategiach miarą sukcesu jest wskaźnik jakości prawa opracowany przez Bank Światowy. Wskaźnik ten nie tylko nie osiąga zakładanego pułapu, ale w ogóle nie poprawił się na przestrzeni ostatniej dekady.

Niską jakość procesu legislacyjnego potwierdzają liczne publikacje ekspertów, a także raport NIK z 2017 r., oceniający system ocen skutków regulacji w Polsce. Zaledwie w co trzecim zbadanym przez NIK rządowym procesie legislacyjnym dokonano oceny wpływu w sposób pozwalający na stwierdzenie, że dostarczyła ona wiarygodnych informacji na temat skutków (kosztów i korzyści) przyjmowanych regulacji prawnych. Istotnym problemem jest również omijanie rządowego procesu legislacyjnego poprzez formalne inicjowanie procesu w parlamencie, a nie w rządzie, co pozwala przyspieszyć tryb procedowania i zaniechać konsultacji publicznych oraz sporządzenia ocen skutków regulacji.

Przyczyną niezadowalającej jakości legislacji jest niska kultura uprawiania polityki opartej na dowodach. Dokonywanie oceny wpływu nie jest powszechnie postrzegane jako instrument doskonalenia prawa, wspomagający podejmowanie przez decydentów politycznych decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych, ani tym bardziej efektywną metodą korzystania z zewnętrznej wiedzy eksperckiej. Wręcz przeciwnie – „poważne” potraktowanie wniosków z analiz wpływu danej regulacji postrzegane jest przez decydentów jako zagrożenie dla spełnienia politycznych obietnic. Raport NIK stwierdza, że w sytuacjach, w których istnieje silna wola polityczna przeprowadzenia określonych zmian, OSR traktowany jest jako biurokratyczny formalizm.

Dlaczego proponowana reforma jest konieczna?

Odpowiedzią na wskazane problemy powinny być projakościowe korekty regulacji, a więc realizacja postulatów zawartych w kluczowych strategiach rządowych. Zasadniczym postulatem reformy proponowanej przez CAKJ jako dodatkowego elementu KPO jest wzmocnienie systemu badań postlegislacyjnych – ocen skutków regulacji ex post.

Zakłada on ocenę funkcjonowania danej regulacji po określonym czasie, a tym samym ocenę skuteczności realizacji przyjętych celów, a także samej ich adekwatności. Koncentracja na tym odcinku procesu wynika z faktu, iż jest to obecnie luka w cyklu procesu legislacyjnego. O ile proces tworzenia prawa, w tym OSR ex ante, jest uregulowany, o tyle analizy postlegislacyjne, monitorujące, jakie skutki przyniosła dana regulacja (a przede wszystkim, czy zostały osiągnięte zamierzone cele) ma charakter nieregularny, „wyspowy” i w minimalnym stopniu wpływający na procesy decyzyjne.

Co prawda regulamin prac Rady Ministrów przewiduje opcję sporządzania OSR ex post (dział V), a nawet został przygotowany w tym celu specjalny formularz, jednak sporządzanie OSR ex post, w przeciwieństwie do OSR ex ante, nie jest obowiązkową procedurą i realnie było przeprowadzane bardzo rzadko. Na blisko 1000 ustaw przyjętych w latach 2015-2019 przeprowadzono zaledwie 15 OSR ex post.

Badanie postlegislacyjne jest istotne, ponieważ wiele regulacji zakłada wystąpienie określonego efektu na podstawie wskazanej interwencji publicznej. Niestety, to założenie bazuje często na ułomnych danych i przewidywaniach, co sprawia, że efekt jest inny niż zamierzony.

Korzyści z dobrze rozpisanego procesu ewaluacji mogą być wielorakie:
• sprawdzenie skuteczności interwencji publicznej przewidzianej w regulacji, a zatem pośrednio także proporcjonalności przepisów prawnych wobec problemu, który miała rozwiązać;
• identyfikacja przepisów wzbudzających problemy z interpretacją;
• aktualizacja regulacji pod kątem problemu, na który ma odpowiadać;
• zmniejszenie nadregulacji prawa poprzez identyfikację nieskutecznych, a przez to zbędnych regulacji;
• weryfikacja poprawności zdefiniowania problemu, na który regulacja stanowiła odpowiedź;
• zidentyfikowanie niezamierzonych i nieprzewidzianych skutków regulacji;
• wzmocnienie spójności prawa przez identyfikację kolizji norm prawnych;
• sprawdzenie realnych kosztów określonych reform, przede wszystkim tych niezakładanych;
• wypracowanie rekomendacji zmian także dla systemu OSR ex ante oraz innych rekomendacji dotyczących procesu stanowienia prawa;
• generalne zwiększenie świadomości skuteczności wpływu prawa na rzeczywistość (walor edukacyjny);
• możliwość rozwoju kultury eksperymentu legislacyjnego (np. wprowadzenie czasowych ustaw).

Założenia reformy

System badań postlegislacyjnych powinien składać się z wielu różnych, skojarzonych działań, mających na celu zwiększenie liczby i jakości przeprowadzonych OSR ex post, ich znaczenia w procesie legislacyjnym, a także wiarygodności OSR, poprzez rozszerzenie kategorii potencjalnych wykonawców oceny wpływu. W związku z powyższym proponujemy poniższe rekomendacje, zawierające zarówno działania o charakterze legislacyjnym, organizacyjnym, jak i finansowym, jednakowoż koncentrujące się na odpowiedzi na pytanie, co należy zrobić, a nie jakimi narzędziami prawnymi; traktujemy tę kwestię jako drugorzędną. Należy dodać, że część rekomendacji ma charakter „autorski”, część przedstawia dominujące w literaturze eksperckiej propozycje, a część przywołuje rekomendacje zawarte, ale niezrealizowane w dokumentach rządowych.

1) Obowiązkowy regularny monitoring prawa przez KPRM i debata o stanie prawa w Sejmie

Narzędziem, które wymusi tworzenie regularnych OSR ex post, jest wprowadzenie stałego mechanizmu raportów regulacyjnych poświęconych ustawom „ministerialnym” (czyli branżowym) i wskazujących zbędne regulacje.

Obowiązek ten powinien spoczywać na ministerstwach i być egzekwowany przez KPRM, co powinno wzmocnić także rolę koordynacyjną premiera, a tym samym ponadsektorowe zarządzanie państwem. Mechanizm raportowania pozwoliłby również wskazać ustawy do zderegulowania. Co do zasady każda ustawa zainicjowana przez dany resort powinna przechodzić regularną ewaluację. Ponadto KPRM powinien być odpowiedzialny za OSR ex post kluczowych z punktu widzenia strategii państwa ponadsektorowych regulacji (w tym celu należy do KPRM przenieść również tworzenie dokumentów strategicznych, jak i innych funkcji koordynacji i programowania polityki publicznej).

Rekomendacja ta była zawarta już w programie „Lepsze Regulacje 2015” z 2013 r., ale nie została wdrożona. Należy dodać, że rekomendacja wpisuje się w postępujące od kilku lat wzmacnianie KPRM w zakresie opiniowania OSR, a szczególnie w ostatnie zmiany regulaminu prac Rady Ministrów, które upoważniają Centrum Analiz Strategicznych do wykonywania OSR ex post dowolnej ustawy na wniosek premiera.

Na podstawie zaraportowanych OSR, a także tych wykonanych osobno przez KPRM, reprezentant tej instytucji powinien przedstawić co roku w parlamencie raport o stanie prawa, który powinien następnie być przedmiotem sejmowej debaty.

2) Rozszerzenie zakresu działania Komisji do Spraw Kontroli Państwowej w Sejmie o rozpatrywanie OSR ex post wybranych regulacji

Proces ewaluacji regulacji powinien być przeprowadzany nie tylko przez instytucje rządowe, ale także parlamentarne, jako że pełnią one funkcję kontrolną wobec rządu. Właściwą instytucją, w której powinny toczyć się debaty nad jakością regulacji, jest Komisja do Spraw Kontroli Państwowej w Sejmie. Przedmiotem dyskusji powinny być zarówno OSR ex post dokonywane przez NIK, jak i sporządzane przez Biuro Analiz Sejmowych (BAS) na wniosek posłów. Komisja powinna być otwarta na wysłuchania publiczne i współpracę z ekspertami. Ważniejsze regulacje powinny być przedmiotem debaty plenarnej połączonej z prezentacją raportu o stanie prawa przez przedstawiciela KPRM wspomnianego w poprzednim punkcie.

3) Obowiązek sporządzania OSR ex post przyjętych strategii

Każda strategia przyjęta przez rząd czy poszczególnych ministrów powinna przed aktualizacją przechodzić szczegółową ewaluację. Ewaluacja powinna zawierać także OSR ex post wdrożonych regulacji wynikających z przyjętej strategii. Zarówno cała ewaluacja, jak i poszczególne OSR powinny być stworzone w jednym standardzie, a także powinny być koniecznie upublicznione. KPRM powinien kontrolować stan wykonania powyższych wskazań i interweniować w przypadku uchybień.

4) Stworzenie procedur organizacji pracy zespołów ds. OSR w ministerstwach

Szkolenie powinno być poprzedzone stworzeniem zespołów ds. OSR w poszczególnych ministerstwach. Zadanie to również było wpisane jako cel strategii „Lepsze regulacje”, ale nie zostało w pełni zrealizowane, ponieważ rola zespołów w ministerstwach jest zróżnicowana.

Postulujemy, aby wprowadzić jeden standard pracy (wymaga skodyfikowania praktyk organizacyjnych przez KPRM we współpracy z Rządowym Centrum Legislacji (RCL)) wydzielonych i wyspecjalizowanych zespołów ds. OSR w poszczególnych ministerstwach (najlepiej w randze całego departamentu analitycznego, który powinien być równorzędnym partnerem w rozmowie z departamentami merytorycznymi). Stworzenie wydzielonych zespołów zajmujących się jedynie analizą polityki publicznej pozwoli profesjonalizować się pracującym tam analitykom, a więc powinno zwiększyć jakość OSR. Drugą korzyścią będzie rozdzielenie procesu tworzenia regulacji i jednoczesnej oceny jej skutków przez merytoryczny departament w danym ministerstwie. Praktyka ta sprawia bowiem, że OSR nie służy realnej ocenie zasadności danej regulacji, ale jest de facto dodatkowym uzasadnieniem ustawy.

RCL powinno stworzyć dobre praktyki dla ministerstw dot. sposobu pracy zespołów ds. OSR, w tym także korzystania z nowoczesnych technologii zarządzania danymi. Powyższe postulaty wpisują się w proces wzmacniania pozycji Prezesa RCL w procesie legislacyjnym na mocy zmian w regulaminie prac Rady Ministrów z grudnia 2020 r.

5) Korzystanie z ekspertów zewnętrznych w sporządzaniu OSR

Ministerstwa powinny częściej korzystać z ekspertów zewnętrznych przy wykonywaniu OSR, ponieważ dysponują oni unikalną wiedzą, której nie posiadają często członkowie zespołu ds. OSR (praktycy stosujący dane regulacje). Wskazaną praktyką jest także upowszechnienie paneli eksperckich, w trakcie których analitycy z ministerstw mogą zebrać opinie i oczekiwania, a także skonfrontować własny punkt widzenia na dany problem poprzez rozmowę z praktykami danych regulacji. Metod współpracy z zewnętrznymi ekspertami jest więcej, dlatego powinny w tej kwestii zostać wypracowane dobre praktyki. W tym celu konieczne jest zbudowanie w poszczególnych ministerstwach stale aktualizowanej i otwartej na różne perspektywy bazy ekspertów i instytucji, z którymi regularnie ministerstwo powinno współpracować. Aby mechanizm ten zadziałał, należy zidentyfikować bariery prawno-organizacyjne, ale przede wszystkim zwiększyć finansowanie. Oczywiście wszystkie konkursy na analizy powinny mieć charakter otwarty, a zamówione analizy powinny być upubliczniane.

6) Wzmocnienie RCL poprzez włączenie centrum kompetencji i szkoleń w zakresie ocen wpływu (OW)

Zasadne jest stworzenie wysoce kompetentnej i doświadczonej komórki w RCL, która byłaby odpowiedzialna za szkolenie urzędników z innych ministerstw w zakresie sporządzania OW, w tym zarówno OSR ex ante, jak i ex post, z uwagi na silne powiązanie tych działań (OSR ex post powinien być de facto sprawdzeniem założeń przedstawionych w OSR ex ante), aczkolwiek wobec słabości OSR ex ante często nie będzie to możliwe lub zasadne. Dotychczasowe szkolenia w ramach aplikacji legislacyjnej organizowanej przez RCL odnoszą się głównie do innych aspektów tworzenia prawa (techniki legislacyjnej) aniżeli metodyka przeprowadzania OSR.

Jak wykazał raport NIK z 2018 r. oraz badania ekspertów, istnieje problem kompetencyjny w zakresie sporządzania ocen wpływu (OSR ex ante, OSR ex post) w poszczególnych ministerstwach, gdzie powstają regulacje. Obecnie OW bardzo często są redukowane do oceny oddziaływania na stan finansów publicznych, a nie szerokiego wpływu na aspekty gospodarcze i społeczne. Aby tę wąską interpretację rozszerzyć, a także uczynić OSR użytecznym narzędziem poprawy jakości prawa, potrzebne jest lepsze przygotowanie merytoryczne urzędników, którzy w poszczególnych ministerstwach odpowiadają za OSR.

Konieczne jest szkolenie całych interdyscyplinarnych zespołów (prawnicy, ekonomiści, politolodzy, socjolodzy) z poszczególnych ministerstw, aby OW miała charakter kompleksowej analizy polityki publicznej. Szkolenie powinno dotyczyć przede wszystkim umiejętności analitycznych, tj. zdolności trafnego definiowania problemu, tworzenia adekwatnych wskaźników realizacji założonych celów, analizy oddziaływania regulacji na konkurencyjność gospodarki, rynek pracy i inne obszary. Szkolenie powinno mieć duży komponent ćwiczeniowo-narzędziowy, a nie tylko teoretyczny.

Należy podkreślić, że powyższe działania wpisują się w zgłoszony przez RCL do KPO projekt „System usprawnienia procesu legislacyjnego”. Powyższa rekomendacja stanowi więc rozbudowę postulatów zgłaszanych przez zainteresowaną instytucję.

7) Stworzenie wytycznych sporządzania OSR ex post

RCL powinien przygotować zestaw dobrych praktyk i podstawowy instruktaż, jak wypełnić formularz OSR ex post (obecnie rolę tę pełnią spisane wytyczne do przeprowadzenia OW i konsultacji publicznych), a także obszerny podręcznik metodologiczny pozwalający urzędnikom znaleźć odpowiedź na najczęściej pojawiające się dylematy przy sporządzaniu OSR.

Wytyczne metodologiczne liczenia kosztów regulacyjnych są konieczne, aby ujednolicić i poprawić jakość przeprowadzonych analiz OSR. Wytyczne powinny objąć także sposób mierzenia konsekwencji niefinansowych, w tym głównie zmian społecznych i innych, które były zakładane w danej regulacji. Wytycznym powinny towarzyszyć także inne sporządzone przez RCL materiały łatwo dostępne w jednym miejscu i przydatne dla analityków w ministerstwach, np. wzorcowe OSR, najczęściej popełniane błędy, Q&A. Wytyczne powinny być przedstawione przez RCL, a następnie przyjęte przez Radę Ministrów jako obowiązkowy dokument dla ministerstw.

8) Poprawa dostępności i jakości danych potrzebnych do OSR

Aby wykonać rzetelnie OSR, potrzebne są dane ze źródeł administracyjnych, które zwykle nie są przygotowane do analizy lub trudno dostępne dla analityków ze względów formalnych. Potrzebne są też dane z zasobów statystyki publicznej. W przypadku tych ostatnich problemem często bywa ich nieaktualność lub brak dostępności w formacie potrzebnym do analiz.

9) Wyposażenie NIK i urzędy rzecznicze w kompetencje oraz zasoby do oceny OSR ex post

Rekomendacja ta wynika z potrzeby przeprowadzania OSR ex post przez instytucje inne niż te, które były odpowiedzialne za tworzenie ocenianej regulacji. Najwyższa Izba Kontroli jest konstytucyjnie naczelnym organem kontroli państwowej, kontrolującym działania organów administracji rządowej w zakresie nie tylko legalności, ale także gospodarności, celowości i rzetelności. Takie ustrojowe kompetencje stanowią dobre uzasadnienie uzupełnienia kontroli NIK o sporządzanie OSR ex post. Budowa kompetencji powinna być oparta na szkoleniach w RCL. NIK powinien także audytować w procesie kontroli jakość OSR ex ante i ex post poszczególnych ustaw przygotowywanych przez ministerstwa.

Zasadne jest wyposażenie w zasoby finansowe i merytoryczne także instytucji rzeczniczych – Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Pacjentów, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i innych – do wykonywania OSR ex post regulacji w obszarach ich kompetencji, a także wprowadzenie obowiązku przedstawiania w sprawozdaniach rocznych wyników dokonywanych OSR, wraz z wnioskami de lege ferenda. Pierwszym krokiem w tym kierunku było wyposażenie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w możliwość zgłoszenia potrzeby przeprowadzenia ocen OSR ex post (przewiduje to regulamin pracy Rady Ministrów).

10) Finansowanie analiz OSR tworzonych przez III sektor

Zasadne jest, aby stworzyć fundusz dla III sektora (strażnicze organizacje pozarządowe, think tanki, uczelnie, instytuty badawcze) na badania dotyczące oceny skutków regulacji ex post. Konkurs powinien być otwarty.

Zaangażowanie III sektora w proces ewaluacji regulacji jest niezbędnym elementem systemu badań postlegislacyjnych, ponieważ przypisanie oceny OSR ex post jedynie do państwowych jednostek administracyjnych z pewnością będzie ograniczeniem perspektywy oceny. Rozwój think tanków stworzył potencjał ekspercki, który pozwala z optymizmem ocenić możliwość wysoce jakościowych badań wpływu regulacji. Warto dodać, że wiele think tanków posiada unikalną wiedzę w danej polityce publicznej. Fundusz powinien być ulokowany bądź w Narodowym Instytucie Wolności, bądź w RCL/KPRM, bądź w celu całkowitego odpolitycznienia – w NIK. Dobrą praktyką powinny stać się również konkursy organizowane przez poszczególne ministerstwa na OSR ex post zdefiniowanych sektorowych regulacji jako metoda współpracy z ekspertami zewnętrznymi.

Fundusz jest potrzebny, ponieważ badanie wpływu danej regulacji jest działaniem kosztownym, stąd brakuje w przestrzeni publicznej ewaluacji ex post. Konkurs powinien punktować innowacyjne metodologie badawcze – każda reforma powinna bowiem być oceniana w sposób uwzględniający jej specyfikę.

Fundusz docelowo mógłby obejmować trzy osobne programy – kilkuletnie kompleksowe ewaluacje polityki publicznej, ewaluacje wybranych reform polityki publicznej oraz ewaluację poszczególnych aktów prawnych. Docelowa propozycja podziału na trzy osobne fundusze wynika z różnorodnych potrzeb, ale i zasobów po stronie III sektora. Są w nim podmioty, które mają potencjał do ewaluacji kompleksowej, ale i takie, których zasoby pozwalają jedynie na skromniejszą ewaluację i warto skorzystać z ich potencjału.

Inne działania poprawiające jakość stanowionego prawa

Budowa systemu badań postlegislacyjnych powinna być priorytetem, aczkolwiek tworząc reformę procesu legislacyjnego, należy rozważyć pojawiające się w debacie eksperckiej postulaty odnoszące się do kwestii systemowych, a także innych etapów tworzenia regulacji (w tym głównie OSR ex ante), aby reforma była kompleksowa. O ile procedury dotyczące OSR ex ante są oceniane jako dość dobre, o tyle badania potwierdzają wiele barier hamujących ich potencjał w procesie decyzyjnym, dlatego postuluje się wprowadzenie rozwiązań mających na celu ich doskonalenie.

Proponowane przez nas rekomendacje:

1) Poprawa systemowych kwestii procesu stanowienia prawa

a) Wprowadzenie obowiązku podjęcia inicjatywy legislacyjnej przez rząd określonej terminem w sprawach mających na celu uzupełnienie luki w prawie, powstałej po negatywnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.

b) Wprowadzenie obowiązku białych i zielonych ksiąg jako dodatkowych etapów prac legislacyjnych w ważnych obszarach.

c) Upowszechnienie ustaw ograniczonych czasowo („klauzula zachodzącego słońca”) – w polskim porządku prawnym należy upowszechnić mechanizm uchwalania ustaw na z góry zdefiniowany czas, po którym następuje wygaszenie regulacji, a następnie dokonywana jest obowiązkowa OSR ex post. Jeśli jej wynik wykaże zasadność utrzymania regulacji, to ustawa powinna być, z modyfikacjami wynikającymi z OSR, ponownie uchwalona już na okres bezterminowy. Jeśli OSR nie wykaże wartości dodanej, to należy zaniechać dalszej regulacji. Upowszechnienie czasowo ograniczonych ustaw jest uzasadnione szczególnie w przypadkach, w których istnieje duże ryzyko nietrafnego oszacowania konsekwencji danej regulacji, a więc odnosi się to do ustaw wprowadzających rozwiązania eksperymentalne. Upowszechnienie czasowo ograniczonych ustaw będzie nie tylko wymuszało przeprowadzanie i poważne potraktowanie wyników OSR ex post, ale także ograniczy liczbę zbędnych ustaw, a więc dodatkową korzyścią będzie ograniczenie nadregulacji.

d) Powołanie instytutu badawczego zajmującego się m.in. ekonomiczną analizą prawa, z dużym programem badawczym ds. jakości procesu legislacyjnego. Celem instytutu byłyby kompleksowe teoretyczne i praktyczne badania jakości prawa, a także rozwój metodologii narzędzi jej poprawy. Instytut powinien być więc centrum budowy kompetencji legislacyjnych, ściśle współpracującym z RCL. Instytut powinien także zastępować Radę Legislacyjną w jej dotychczasowych funkcjach, a jednocześnie skorzystać z jej zasobów. Członkowie RL mogliby zasilić kadry nowego instytutu lub pełnić rolę rady instytutu wspierającej go w działaniach. Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być przeznaczenie środków publicznych na stworzenie wieloletniego programu dot. ekonomicznej analizy prawa w już istniejących ośrodkach uniwersyteckich, a także Polskim Instytucie Ekonomicznym.

2) Wzmocnienie systemu przedlegislacyjnego (OSR ex ante)

a) Zmiana wytycznych dla OSR ex ante.

Potrzebny jest obowiązek określenia przy tworzeniu OSR ex ante również metodologii ex post oraz wskazanie, kiedy ewaluacja powinna się odbyć. Ponadto mocniejszy nacisk powinien być położony na przedstawienie różnych wariantów rozwiązań, wraz z ich dokumentacją oraz kryteriami oceny, na podstawie których wybiera się dany wariant.

b) Obowiązek przeprowadzania OSR i konsultacji społecznych dla poselskich, senackich i prezydenckich projektów ustaw.

Obecnie obowiązek przeprowadzania OSR dotyczy tylko rządowego etapu prac legislacyjnych. Rozszerzenie go na parlament pozwoli podnieść jakość poselskich projektów, a także uniknąć procesu wykorzystywania poselskiej
ścieżki do realizacji rządowych projektów. OSR dla poselskich projektów powinno wykonywać Biuro Analiz Sejmowych, ale z możliwością realizacji ich poza BAS.

c) Obowiązek uzasadnienia i uproszczonej OW poprawek poselskich do projektów aktów prawnych.

Rozwiązanie to pozwoliłoby wskazać konsekwencje pozwalające ocenić wpływ poprawki na całość regulacji i tym samym pozwoliłoby ograniczyć poprawki poselskie, które rozbijają spójność aktu prawnego. Postulat ten jest ważny w kontekście praktyki ingerencji parlamentu w ok. 80% rządowych projektów. W tym przypadku również BAS powinno wykonywać, ale z możliwością realizacji poza BAS.

3) Wprowadzenie OSR na poziom lokalny

W odróżnieniu od procesu prawodawczego na szczeblu rządowym, procedura ta nie funkcjonuje jeszcze w samorządzie terytorialnym. Celem oceny skutków regulacji w gminach jest poprawa jakości stanowionego prawa lokalnego, jak również wykorzystanie w procesie przygotowania projektów aktów prawnych różnych źródeł wiedzy rozproszonych w urzędzie, a także poprawę poziomu merytorycznego i jakości komunikacji na linii urząd gminy-mieszkańcy. Ze względu na zróżnicowanie gmin proponujemy dwie opcje dokonywania oceny skutków regulacji lokalnych, wpisujące się w cele obszarów KPO:

• Wewnątrzurzędowa ocena skutków regulacji
  Ocena dokonywana na etapie tworzenia projektów aktów normatywnych w urzędzie gminy przez wewnętrzne jednostki merytoryczne urzędu lub ewentualnie wyspecjalizowaną w tym celu jednostkę. Wykorzystywany byłby autorski specjalny formularz oceny.
• Społeczna ocena skutków regulacji
  Angażuje zróżnicowane grupy społeczne w proces tworzenia prawa lokalnego, wykorzystując ideę konsultacji społecznych, ale sprawia, że są one bardziej konkluzywne dla decydentów. Społeczna ocena skutków regulacji lokalnych powinna być procedurą administracyjną, stosowaną po przygotowaniu założeń projektu regulacji przez wnioskodawcę, a przed opracowaniem projektu samej regulacji.

4) Jawność procesu legislacyjnego

a) Cyfryzacja i łatwa dostępność do procesu legislacyjnego

Cyfryzacja jest podstawowym narzędziem w walce o zwiększenie dostępu do informacji publicznej, w tym do pełnego wglądu w proces legislacyjny. Obecnie informacje o procesie stanowienia prawa są rozproszone. Wiedzę na ten temat trzeba czerpać osobno ze stron RCL, Sejmu, Senatu. Wskazane byłoby stworzenie jednego wspólnego systemu, w którym można byłoby znaleźć wszystkie dostępne informacje na temat procedowania ustawy. Funkcjonalny i dobrze zaprojektowany portal, który intuicyjne przeprowadziłby obywatela przez proces legislacyjny, wpłynąłby zdecydowanie na zwiększenie jakości życia publicznego. Portal ten powinien być zintegrowany z portalem Internetowego Systemu Aktów Prawnych.

b) Lobbing

Dopełnieniem reformy w zakresie procesu stanowienia prawa byłyby zmiany zwiększające przejrzystość działań lobbingowych. Dlatego też rekomendujemy gruntowne zmiany lub napisanie na nowo polskiej ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, obecnie będącej ustawą fasadową. Należy przede wszystkim objąć szerszym zakresem podmioty podlegające regulacjom ustawy, tak by nie dotyczyły tylko tych prowadzących zawodową działalność lobbingową – swym zakresem ustawa powinna regulować również role fundacji, stowarzyszeń, związków zawodowych, związków pracodawców oraz innych organizacji gospodarczych. Należy ponadto urealnić obowiązki sprawozdawcze instytucji publicznych w zakresie prowadzonej wobec nich działalności lobbingowej.

Powyższe rekomendacje odpowiadają nie tylko celom formułowanym w rządowych dokumentach strategicznych, ale również oczekiwaniom UE sformułowanym w semestrze europejskim, który zaleca Polsce m.in. zapewnienie skutecznych konsultacji publicznych i zaangażowanie partnerów społecznych w proces kształtowania polityki. Należy także zwrócić uwagę, że nie mniej istotna od reformy procesu legislacyjnego jest poprawa percepcji tego procesu, która w ostatnich latach została osłabiona. Wiele decyzji gospodarczych jest bowiem podejmowanych właśnie na podstawie percepcji procesu, a nie jego rzeczywistego stanu (w dużej mierze z racji ograniczonej możliwości sprawdzenia). Proponowane rekomendacje, jeśli zostaną wdrożone i dobrze zakomunikowane, niosą potencjał poprawy nadszarpniętego wizerunku zarówno samego procesu legislacyjnego, jak i szerszego problemu odbioru stanu praworządności w Polsce.

***

Oczywiście nawet realizacja wszystkich rekomendacji nie zmieni jednej z głównych barier skuteczności OSR, czyli sposobu traktowania ich przez decydentów. Nawet najlepiej dopasowane rozwiązania instytucjonalne, wdrażane przez najlepszych analityków na podstawie najwyższej jakości danych empirycznych nie będą w stanie poprawić jakości polityki publicznej, jeśli nie staną się częścią szerszej kultury podejmowania decyzji politycznych opartych na dowodach. Wolno jednak mieć nadzieję, że wprowadzenie do obecnego systemu dodatkowych bodźców przybliżających realia do idealnego procesu legislacyjnego będzie zachętą wobec polityków do poważniejszego traktowania ocen wpływu w procesie legislacyjnym.