Czy Polska stanie się gazowym hubem?

Chęć stworzenia w Polsce gazowego hubu dla całego regionu Europy Środkowo-Wschodniej wymaga istotnej zmiany dotychczasowego stosunku do rynku gazu i państwowych przedsiębiorstw. Dotyczy to przede wszystkim gazowego potentata – PGNiG.

[POBIERZ RAPORT „PO DYWERSYFIKACJI. POLSKI RYNEK GAZU – HISTORIA I POSTULATY ZMIAN”]

Polski rynek gazu był jednym z tych sektorów gospodarski, który odnotowywał wyraźne opóźnienie strukturalnych zmian po okresie transformacji w porównaniu do innych branż. Głównym czynnikiem dynamizującym te przekształcenia było wejście Polski do UE i konieczność dostosowania się do prawa unijnego. Kolejne regulacje tworzyły ramy instytucjonalne rozwoju rynku gazu w Polsce. Wydzielono operatorów sieci przesyłowej, dystrybucyjnej, magazynów i terminalu LNG; wprowadzono formalną równość w dostępie do sieci przesyłowej; wdrożono, a następnie wymuszono obrót giełdowy gazem.

Konkurencja wobec dotychczasowego państwowego monopolisty – PGNiG – zaczęła się pojawiać jednak dopiero wtedy, gdy nastąpił rozwój infrastruktury. Przełomem nie były jednak nowe gazociągi, ale wprowadzenie rewersu na gazociągu jamalskim, najpierw wirtualnego w 2011 r., a następnie fizycznego w 2014 r., co dało dostęp do gazu z rynku unijnego. Kolejnym punktem zwrotnym było oddanie terminala LNG w Świnoujściu w 2015 r. Umożliwiło to dostęp do globalnego rynku gazu skroplonego.

Od 2016 r. liberalizacja straciła jednak na dynamice. Ze względu na szybko pogarszającą się pozycję rynkową PGNiG wobec nowych podmiotów zdecydowano się na regulacyjne wsparcie narodowego koncernu. Było to bowiem kluczowe narzędzie planów dywersyfikacji dostaw gazu do Polski, w tym realizacji kluczowego projektu – gazociągu Baltic Pipe. Głównym instrumentem hamowania budowy rynku stała się ustawa magazynowa, która od momentu jej nowelizacji w 2017 r. stanowi skuteczny instrument utrudniający rywalizację z PGNiG. W efekcie tej regulacji po kilku latach wzrosły udziały koncernu na krajowym rynku gazu.

Polityczna decyzja o wzmocnieniu i tak dominującej pozycji koncernu była zrozumiała w świetle wciąż niewystarczającej infrastruktury gazowej, która umożliwiałaby dywersyfikację dostaw i rolę, jaką w tym procesie musiało odegrać PGNiG. Ponadto ważną okolicznością uzasadniającą utrzymanie pozycji rynkowej koncernu są kontrakty gazowe zawarte z Gazpromem i Qatargas, które wprowadzają konieczność uplasowania na rynku kupionego gazu pod groźbą kar finansowych. Kontrakty te i aneksy do nich były zawarte w szeroko pojętym interesie publicznym jako element rozległego pakietu umów między Polską i Rosją. W związku z tym stanowią de facto tzw. koszty osierocone PGNiG, ponieważ decyzje nie były optymalne z punktu widzenia interesu koncernu. Stworzenie warunków do sprzedaży zakontraktowanego gazu w postaci wyhamowania liberalizacji było więc rekompensatą za koszty i ryzyko, jakie PGNiG poniosło w wyniku liberalizacji.

Co po 2022?

Mając na uwadze zakończenie kontraktu jamalskiego i horyzont realizacji planowanych przez gazowego operatora – Gaz System – połączeń międzysystemowych, należy przyjąć, że barierą czasową obecnej sytuacji na rynku gazu jest 2022 r. Po tym terminie kończyć się powinien etap przejściowy. Kwestia dywersyfikacji dostaw, jak i historycznych obowiązków, które PGNiG pełniło, nie będzie przekonującym uzasadnieniem dla utrzymania dotychczasowej roli spółki i blokady dokończenia budowy rynku gazu w Polsce. Kończący się paradygmat bezpieczeństwa energetycznego będzie pozwalał na sfinalizowanie budowy rynku gazu.

Obecna faza jego rozwoju sprzyja zatem refleksji, jakie zmiany powinny zostać zrealizowane po 2022 r., a przede wszystkim, jaka powinna być rola PGNiG na zliberalizowanym rynku. Podstawą koncepcji jest Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, przyjęta przez rząd w 2017 r. Zakłada ona, iż wzrost pozycji Polski na świecie wymaga przede wszystkim wzmocnienia konkurencyjności krajowej gospodarki, w tym konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, tak aby mogły one stawiać czoła konkurencji także za granicą. Dotyczy to również przedsiębiorstw kontrolowanych przez Skarb Państwa. Ponadto jako jeden ze strategicznych projektów wskazany jest gazowy hub dla całego regionu Europy Środkowo-Wschodniej.

Takie podejście wymaga istotnej zmiany dotychczasowego stosunku do rynku gazu i państwowych przedsiębiorstw, co dotyczy także gazowego potentata – PGNiG. Powinno ono oznaczać zdjęcie z PGNiG pozakomercyjnych funkcji, tak aby nie osłabiały konkurencyjności przedsiębiorstwa, i tworzenie przez państwo korzystnych warunków do jego rozwoju i ekspansji.

GK PGNiG wciąż obciążone jest bowiem wieloma obowiązkami, które wynikają z bezpieczeństwa energetycznego, jak i tymi o charakterze użyteczności publicznej. Skuteczna realizacja idei narodowych czempionów wymaga porzucenia zobowiązań wobec państwa, pełną swobodą realizacji strategii biznesowej, a w końcu rezygnację z wymuszania na spółce angażowania się w projekty niewpisujące się w jej strategię i podyktowane innymi czynnikami.

Aby zdynamizować rozwój koncernu, niezbędne są działania o charakterze systemowym, niesprowadzone do wyboru określonej wizji polityki gazowej. Przede wszystkim konieczne jest stworzenie strategii polskiej transformacji energetycznej i zdefiniowania w niej roli gazu. Do tego ważnym aspektem instytucjonalnym jest rozdział funkcji właścicielskich i regulacyjnych państwa oraz profesjonalizacja nadzoru nad spółkami Skarbu Państwa. Do tego zasadna wydaje się optymalizacja polityki dywidendowej, która powinna służyć rozwojowi koncernu, a nie zasilaniu krajowego budżetu.

Państwo nie powinno tworzyć nierównych zasad konkurencji, ponieważ odbiłoby się to niekorzystnie na konsumentach gazu w Polsce, a długofalowo także na samym PGNiG. Niezbędnym czynnikiem pobudzającym rozwój i docelowo zagraniczną ekspansją koncernu jest bowiem sprostanie konkurencji na krajowym rynku. Po 2022 r. niezbędnym działaniem jest więc wyeliminowanie barier wejścia na polski rynek gazu, w tym także dla zagranicznych przedsiębiorstw. Wymaga to w pierwszej kolejności znowelizowania ustawy magazynowej, która tworzy nierówne reguły konkurencji między PGNiG a innymi firmami.

Zmiany wymaga obecny model zapasów gazu. Podmiotem odpowiedzialnym za strategiczne rezerwy powinien być docelowo operator Gaz System, który winien wykupić gaz zmagazynowany od PGNiG. Ponadto należy, by wszystkie przedsiębiorstwa obrotu były zobligowane do utrzymywania określonego poziomu zapasów handlowych, co ograniczyłoby wysokość rezerw obowiązkowych.

Docelowo pożądane jest zniesienie rozporządzenia dywersyfikacyjnego. Ogranicza ono swobodny wybór strategii kontraktacji gazu przez spółki obrotu, co w rezultacie podwyższa koszt sprowadzenia surowca do Polski. Należy podkreślić, że gwarancją bezpieczeństwa energetycznego jest infrastruktura przesyłowa, umożliwiająca import gazu do Polski z dowolnego kierunku, w tym poprzez terminal LNG w Świnoujściu, a także rozbudowane i nowe magazyny gazu.

Należy podkreślić, że regulacja cen gazu dla gospodarstw domowych również powinna być zniesiona już w 2022 r. Przygotowaniem do tej decyzji mogłoby być wstrzymanie się przed obniżeniem taryfy w sytuacji, gdy nastąpi obniżenie tzw. kosztów uzasadnionych przedsiębiorstw gazowych w wyniku obniżenia cen gazu na rynku. Zatrzymanie obniżenia cen regulowanych przez Prezesa URE wykreuje większą przestrzeń dla konkurencji w tym segmencie odbiorców, tak jak ma to obecnie miejsce w segmencie odbiorców przemysłowych.

W celu uporządkowania rynku należy przyjąć nowe prawo gazowe, które musi zostać wydzielone z Prawa energetycznego. Nowe prawo gazowe powinno m.in. zobowiązywać do stopniowego obniżania wysokości tzw. obliga giełdowego do poziomu 15%. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia utrzymywania tak dużego zobowiązania do sprzedaży gazu przez Towarową Giełdę Energii.

***

Powyższe rekomendacje mają na celu zarówno dokończenie reform polskiego rynku, jak i przygotowanie PGNiG nie tylko do obrony swojej pozycji rynkowej, ale i do międzynarodowej ekspansji. Przedsiębiorstwo to dysponuje bowiem potencjałem, aby stać się narodowym czempionem gazowym, który mógłby konkurować z globalnymi koncernami. To od wprowadzenia proponowanych rozwiązań zależy w dużej mierze, czy szansa ta zostanie wykorzystana.