Polska ustawa lobbingowa nie działa. Tracą na tym wszyscy

Liczba zarejestrowanych lobbystów w Sejmie stanowi najprawdopodobniej niewielki procent osób faktycznie lobbujących. W efekcie tracimy wszystkie zalety płynące z legalnego lobbingu i jednocześnie pozostawiamy duże pole do działania lobbystom w szarej strefie. Stratni są wszyscy – zarówno politycy, jak i lobbyści zatrudnieni przez przedsiębiorców. Obie strony nie mają uregulowanych w jasny i klarowny sposób zasad funkcjonowania swojej działalności. Narażają się tym samym na medialne oskarżenia o działania parakorupcyjne. Obecnie każde spotkanie na styku biznesu i polityki traktuje się podejrzliwie, wykorzystywane jest przez konkurencję polityczną i biznesową. Traci również na tym interes publiczny, bo w sprawnie funkcjonującym państwie prawa wiedza ekspercka pochodząca od przedsiębiorców, którzy wyspecjalizowali się w określonej dziedzinie, jest nieoceniona.

Ustawa, która nie działa

Słowo lobbing w polskiej debacie publicznej jest odmieniane przez polityków i dziennikarzy przez wszystkie przypadki. Niestety w większości zastosowanie tego terminu ma negatywne konotacje. Określenia lobbing używa się często w kontekście zdarzeń o charakterze korupcyjnym lub niejasnych powiązań świata biznesu i polityki. W polskim życiu publicznym zapomina się zupełnie o tym, że lobbing w swej definicji dotyczy działań całkowicie zgodnych z prawem. Oznacza on bowiem wywieranie wpływu na organy władzy państwowej w interesie określonych grup politycznych, gospodarczych lub społecznych za pomocą legalnych środków. W Polsce reguluje go Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z 2005 roku. I wygląda na to, że właśnie ona jest jedną z przyczyn tego, że w Polsce powszechne rozumienie lobbingu nadal jest niezgodne z jego właściwą definicją, mimo że od transformacji ustrojowej minęło ponad 30 lat.

W Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego opracowaliśmy właśnie raport Fikcja jawności, poświęcony analizie faktycznego działania Ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. W praktyce należałoby raczej pisać o niedziałaniu tego dokumentu. Szczegółowe spojrzenie na efekty tej regulacji każe stwierdzić, że ustawa częściej nie ma praktycznego zastosowania, niż ma. I znowu – nie jest to temat nowy, od lat problem sygnalizują środowiska eksperckie i akademickie, a także organizacje pozarządowe.

W raporcie przeanalizowaliśmy sprawozdania z działalności lobbingowej w Sejmie w latach 2006-2019. Wniosek, który jako pierwszy nasuwa się podczas analizy tych sprawozdań, jest taki, że liczba zarejestrowanych lobbystów w Sejmie stanowi najprawdopodobniej zaledwie niewielki procent osób faktycznie lobbujących.

Obowiązująca Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i regulacje ją wykonujące obecnie nie dają możliwości dokładnego oszacowania rzeczywistej liczby lobbystów pracujących na co dzień w parlamencie. Co więcej, rozróżnienie na lobbing zawodowy i niezawodowy oraz objęcie działaniem ustawy wyłącznie tego pierwszego spowodowało, że prawo to nie uwzględnia ogromnej części realnego lobbingu. I jest to największy grzech polskiej ustawy. Zakres podmiotów, które podlegają kontroli i sprawozdawczości na jej podstawie, okazuje się zdecydowanie zbyt wąski.

Oczywiście, obejmując takim samym działaniem ustawy zarówno lobbystów zawodowych, jak i niezawodowych, doprowadzilibyśmy te rozwiązania do absurdu. Zbyt szerokie ujęcie katalogu również nie byłoby efektywne (np. czy dziennikarza krytykującego projekt ustawy lub youtubera nawołującego do zmiany obecnie funkcjonujących rozwiązań należałoby włączyć do takiego katalogu?). Niemniej objęcie zakresem działania ustawy tylko i wyłącznie zawodowej działalności lobbingowej powoduje, że poza zakresem tego dokumentu jest bardzo duża liczba podmiotów, które faktycznie na proces ustawodawczy mogą wpływać. I jak wiemy, wpływają.

Potwierdzenie tej tezy można znaleźć również na portalu jawnylobbing.org, który podaje, że tylko 6,7% (289 osób) wszystkich działających w Polsce lobbystów to zawodowcy. Według powyższych danych reszta osób aktywnie uczestniczących w procesie legislacyjnym niebędąca parlamentarzystami, czyli 93,3% (4038 osób), to lobbyści niezawodowi.

Trudno więc mówić o tym, że lobbing jest w Polsce racjonalnie uregulowany, a cały proces ustawodawczy – przejrzysty i transparentny.

Dlaczego lobbystów jest oficjalnie coraz mniej?

Po odniesieniu się do samej liczby zarejestrowanych lobbystów w ostatnich latach można zauważyć spadek liczby podmiotów, które taką działalność na terenie Sejmu rejestrują.

Czy oznacza to malejące zainteresowanie projektami, nad którymi obecnie pracuje polski parlament? Trudno w to uwierzyć. Odpowiedzi na to pytanie należy raczej szukać w bardzo szybkim tempie prac parlamentu, prowadzonych w ostatnich dwóch kadencjach, czy też w nadużywaniu tzw. ścieżki poselskiej celem jak najszybszego przeprowadzenia ustaw. Zresztą problem nadmiernego wykorzystywania tej ostatniej przez polskich parlamentarzystów Klub Jagielloński wielokrotnie sygnalizował.

Prócz bardzo wąskiego zakresu podmiotowego, który rodzi różnego rodzaju patologie, warto również wspomnieć, że w polskim prawie przepisom lobbingowym zupełnie nie podlega samorząd i sądownictwo. To dwa bardzo szerokie obszary, które w dużym stopniu narażone są na wpływy zewnętrzne. Samorządy, które wydają różnego rodzaju decyzje administracyjne – czy to w zakresie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, czy wydawanie pozwoleń na budowę często gigantycznych inwestycji – na co dzień narażone są na różnego rodzaju naciski i wpływy osób zainteresowanych.

Pochylając się nad kwestię sądownictwa, warto zwrócić uwagę na dwa zagadnienia – litygację strategiczną i opinię amicus curie (przyjaciela sądu). Litygacja strategiczna to działanie prawne podejmowane z zamiarem uzyskania jak największego rozgłosu, wpływu na rozstrzygnięcie ważnej kwestii społecznej. Do najczęstszych metod litygacji strategicznej zalicza się wszczynanie lub przystępowanie do toczącego się postępowania na prawach strony w celu kształtowania systemu prawnego poprzez uzyskanie precedensowego rozstrzygnięcia sądu, ale także uzyskania wpływu na decyzje polityczne. W Polsce uchodzą one za narzędzia, które mają pozytywny wpływ na rozwój demokratycznego państwa prawa, w tym w szczególności praw człowieka.

Jednak już w zachodnich publikacjach naukowych coraz więcej miejsca poświęca się temu, że amicus curie jako element litygacji strategicznej jest narzędziem, które można zastosować w interesie publicznym i partykularnym, czyli w sprawach służących dobru ogółu lub określonej grupie wpływu.

Z całą pewnością instytucje te mają większe znaczenie w krajach funkcjonujących w systemie common law, jednak nie można ich zmarginalizować w państwach prawa kontynentalnego. Na temat możliwości uregulowania działań lobbingowych na poziomie samorządu terytorialnego lub sądownictwa w Polsce nie toczy się nawet dyskusja.

Na złej regulacji traci państwo

Całościową analizę sprawozdań z działalności lobbingowej w Sejmie w latach 2006-2019 znaleźć można w najnowszym raporcie. Tezy zawarte w publikacji jednoznacznie wskazują, że przyczyn tworzenia negatywnych konotacji pojęcia lobbingu można upatrywać między innymi w błędnie skonstruowanej ustawie regulującej działalność lobbystów w Polsce. Co za tym idzie, tracimy wszystkie zalety płynące z legalnego lobbingu i jednocześnie pozostawiamy duże pole do działania lobbystom w szarej strefie. Poszkodowani są wszyscy – zarówno politycy, jak i lobbyści zatrudnieni przez przedsiębiorców. Obie strony nie mają uregulowanych w jasny i klarowny sposób zasad funkcjonowania swojej działalności, narażają się tym samym na medialne oskarżenia o działania parakorupcyjne.

Obecnie każde spotkanie na styku biznesu i polityki traktowane jest podejrzliwie i zostaje wykorzystane przez konkurencję polityczną i biznesową. Traci również na tym interes publiczny, bo w sprawnie funkcjonującym państwie prawa wiedza ekspercka pochodząca od przedsiębiorców, którzy wyspecjalizowali się w określonej dziedzinie, jest nieoceniona.

Siłą rzeczy politycy i administracja nie są w stanie posiadać pełnej wiedzy w określonych dziedzinach. Czasami wiedza teoretyczna pracowników administracji bez doświadczenia praktyków może być niewystarczająca do odpowiedniego skonstruowania przepisów, w szczególności przepisów wykonawczych w postaci rozporządzeń.

Dlatego też w rekomendacjach, które znalazły się w ostatniej publikacji Klubu Jagiellońskiego, pojawiły się propozycje kompleksowych działań w tym obszarze. Postulujemy między innymi kampanię edukacyjną informującą społeczeństwo, czym lobbing tak naprawdę jest, działania legislacyjne z zachowaniem najwyższych standardów procesu ustawodawczego, a także pogłębioną dyskusję na poziomie naukowo-eksperckim. Bez takich całościowych praktyk nie ma się nawet co się zabierać do pracy nad nową ustawą czy też nad zmianą tej obowiązującej. Bez pracy u podstaw nie zmienimy procesu stanowienia prawa na lepsze.