Nie tylko dzietność. 500+ wpłynęło pozytywnie na kwestie migracji i ubóstwa dzieci
W kwietniu program Rodzina 800+ będzie obchodził dziewiąte urodziny. Jaki jest jego bilans po niemal dekadzie działania? To, że w mniejszym lub większym stopniu zmienił on życie milionów rodziców i dzieci, wiedzą wszyscy. Czy jednak było to najlepsze z możliwych rozwiązań? A może za te same pieniądze da się pomagać skuteczniej, kierując środki do konkretnych grup społecznych, aby rozwiązywać konkretne problemy? Michał Kot, ekspert ds. polityki rodzinnej i społecznej, współzałożyciel Fundacji Instytut POKOLENIA, podsumowuje w rozmowie ze Stanisławem Kruszoną-Barełkowskim efekty być może najważniejszego programu społecznego w całej historii III Rzeczpospolitej.
Program 500+ jest z nami już prawie dekadę. Jak ocenia pan jego rzeczywisty wpływ na demografię? Jaki może być jego potencjalny wpływ w dłuższej perspektywie?
Jeśli porównamy liczbę urodzeń przed i po wprowadzeniu programu 500+ w 2016 r. i prześledzimy, które z kolei dzieci przychodziły na świat, zauważymy, że po wejściu w życie programu wzrosła liczba narodzin drugich dzieci, a przede wszystkim trzecich, czwartych i kolejnych.
To był bezpośredni efekt wprowadzenia programu. Przedtem istniała grupa rodzin, które posiadały już dzieci, ale chciały mieć więcej. Ich aspiracje rodzicielskie były jednak niezaspokojone z powodu barier finansowych. Program pomógł im częściowo te problemy pokonać, co pozwoliło na realizację planów.
Natomiast nie odnotowano wzrostu liczby urodzeń pierwszych dzieci. Powodów było kilka.
Po pierwsze, w przypadku pierwszego dziecka początkowo obowiązywało kryterium dochodowe, więc program obejmował tylko część rodzin. Po drugie, decyzja o pierwszym dziecku jest bardziej związana z barierami społecznymi i kulturowymi niż ekonomicznymi.
Program 500+ miał charakter ekonomiczny, więc nie mógł znacząco wpłynąć na wzrost liczby urodzeń pierwszych dzieci. W dłuższej perspektywie brak wzrostu liczby pierwszych urodzeń oznacza, że nie może rosnąć liczba drugich i kolejnych, bo żeby urodziło się drugie dziecko, najpierw musi przecież pojawić się pierwsze.
Dodatkowo pandemia COVID-19, która nadeszła po niespełna czterech latach od wprowadzenia programu 500+, bardzo mocno wpłynęła na spadek liczby pierwszych urodzeń, ponieważ pogłębiła problemy społeczne, takie jak samotność i osłabienie więzi.
Pamiętajmy, że największe szanse na urodzenie się dziecka są w sformalizowanym, stabilnym związku, czyli małżeństwie, najczęściej w ciągu kilku lat od zawarcia małżeństwa, a liczba osób stających na ślubnym kobiercu znacząco zmalała w trakcie i po pandemii COVID-19.
To jeden z powodów, dla których wskaźniki demograficzne są dziś tak niekorzystne. Szacuję, że wprowadzenie programu 500+ spowodowało wzrost liczby urodzeń o ok. 100 tys. w latach 2016-2019. Po 2020 r. tego efektu już nie widać.
Zatem 500+ wpłynął na dzietność w większym lub mniejszym stopniu pozytywnie. Pojawia się pytanie, czy efekty tego programu są warte środków, które ponosi na jego rzecz budżet polskiego państwa. Jaki jest ten koszt i jak można go ocenić?
Gdy wprowadzono program 500+ w życie, jego koszt wynosił ok. 20 mld zł rocznie. Zatwierdzono także dwie istotne zmiany legislacyjne: rozszerzenie programu na pierwsze dziecko bez kryterium dochodowego w 2019 r. oraz podniesienie świadczenia do 800 zł miesięcznie w 2023 r.
Te zmiany sprawiły, że obecnie program kosztuje budżet państwa ok. 60 mld zł rocznie, czyli trzykrotnie więcej niż na początku.
Gdybyśmy oceniali ten program wyłącznie jako narzędzie poprawy demografii, można by się zastanawiać nad kosztami, chociaż nie jestem zwolennikiem takich przeliczeń. Czasami tworzy się wskaźniki, które dzielą koszt programu przez liczbę dzieci urodzonych w związku z jego wprowadzeniem.
Uważam, że takie podejście nie oddaje pełnej rzeczywistości. Program 500+ oprócz bezpośrednich efektów demograficznych miał jeszcze kilka innych ważnych celów. Niektóre były zapowiadane i pojawiły się w uzasadnieniu ustawy, a inne wystąpiły niejako niespodziewanie.
W Unii Europejskiej młode rodziny mogą co do zasady swobodnie wybierać miejsce do życia, pracy i zakładania rodziny. Większość krajów rozwiniętych w tym krajów UE mierzy się z olbrzymim problemem niskiej dzietności.
Mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem, które można by nazwać „konkurencją o ludzi, zwłaszcza młodych, zakładających rodziny i posiadających dzieci”. Dlatego niemal każde państwo ma jakieś programy wsparcia rodzin.
Młodzi Polacy, podejmując decyzję, czy zostać w kraju, czy wyjechać za granicę, biorą pod uwagę nie tylko warunki pracy i wynagrodzenie, ale także system wsparcia społecznego. Programy podobne do 800+ istnieją w większości krajów UE.
Różnią się szczegółami, ale standardem jest wypłata 100-150 euro miesięcznie na dziecko. Wprowadzenie 500+ przyczyniło się do zmiany bilansu migracyjnego.
Po 2016 r. mniej Polaków wyjeżdżało, więcej wracało. Od prawie dekady mamy dodatni bilans migracji osób mających polskie obywatelstwo lub prawo stałego pobytu, choć oczywiście 500+ nie jest jedynym czynnikiem, który na to wpłynął.
Drugą ważną kwestią, o jakiej często zapominamy, jest ograniczenie ubóstwa wśród dzieci. Przed 2016 r. Polska była jednym z krajów o najwyższym wskaźniku biedy wśród dzieci w Europie. Ponad połowa dzieci w Polsce nie wyjeżdżała na wakacje, a jeśli już, to głównie do rodziny.
Po 2016 r. wiele dzieci, także z biedniejszych rodzin, mogło pozwolić sobie na wczasy, co zmieniło rzeczywistość społeczną, dlatego programu 500+ nie możemy oceniać tylko przez pryzmat dzietności. Likwidując go, stracilibyśmy również inne pozytywne efekty, które przyniósł.
Pojawia się wiele pomysłów na modyfikację programu, np. przywrócenie kryterium dochodowego na pierwsze dziecko. Jakie jest pana zdanie na temat takich czy innych propozycji?
Pierwsza rzecz, o której muszę powiedzieć, zanim przejdę do konkretów, to fakt, że warunkiem skuteczności jakichkolwiek programów społecznych, szczególnie z punktu widzenia demografii, jest ich trwałość i niezmienność.
Jeśli ktoś zdecydował się rok czy dwa lata temu na zostanie rodzicem drugiego lub trzeciego dziecka, to choć decyzja ta nie opiera się wyłącznie na czynnikach ekonomicznych, brał pod uwagę, że państwo deklaruje pomoc w pokryciu części kosztów utrzymania dziecka przez 18 lat.
Jeżeli po kilku latach zmieniamy te warunki, np. zmniejszamy wysokość świadczenia lub ograniczamy jego dostępność, obywatele tracą zaufanie do państwa. Osobom, które poczują się zawiedzione lub oszukane, trudniej będzie podjąć decyzje o posiadaniu kolejnego dziecka.
W konsekwencji takie zmiany mogą negatywnie wpłynąć na wskaźniki demograficzne. Jestem przeciwny jakimkolwiek zmianom w tym programie. Nawet jeśli niektóre jego elementy nie są idealne, sama stabilność ma ogromną wartość.
Jeśli miałaby zapaść decyzja o wprowadzeniu ograniczeń, np. kryterium dochodowego na pierwsze dziecko, można by zaoszczędzić w ten sposób ok. 15-20 mld zł. Jeśli takie zmiany zostałyby wprowadzone, powinniśmy przyjąć twardą zasadę, że zaoszczędzone w tej sposób środki przeznaczamy w 100% na wsparcie rodzin i programów prodemograficznych.
Dobrym pomysłem mogłoby być przekazanie zaoszczędzonych w ten sposób środków na bon mieszkaniowy, np. na zakup mieszkania, rozbudowę domu czy jego remont. Ważne, aby środki trafiały do rodziców w określonych sytuacjach, np. po urodzeniu dziecka lub zawarciu małżeństwa. Tego rodzaju wsparcie pomogłoby rodzicom w zapewnieniu lepszych warunków mieszkaniowych dla rodziny.
Oczywiście podwyższenie świadczenia z 500 do 800 zł nie narusza zasady stabilności programu, bo obywatelom nie pogarsza się sytuacja. Przed podjęciem takich decyzji zawsze należy jednak rozważyć, czy środki te mogłyby zostać wydane w bardziej efektywny sposób.
Jaki jest wpływ programu na podaż pracy?
Przed wprowadzeniem programu 500+ wiele osób obawiało się, że doprowadzi on do wycofania się kobiet z rynku pracy. Tymczasem rzeczywistość okazała się inna.
Wskaźnik zatrudnienia kobiet w wieku 25-54 lat zaczął po 2015 r. szybko rosnąć. Wcześniej utrzymywał się na poziomie poniżej 70%, a obecnie zbliża się do 80%, co jest jednym z najwyższych wyników w Unii Europejskiej.
W okolicach lat 2015-2016 doszło do poprawy na rynku pracy, a rozpoczęło się to już w 2014 r.. Bezrobocie, które w 2012 r. było bardzo wysokie, zaczęło się zmniejszać.
Wprowadzenie programu 500+ i prawie jednoczesne podniesienie płacy minimalnej stworzyło kilka mechanizmów, które zadziałały jednocześnie, poprawiły sytuację materialną wielu gospodarstw domowych.
Patrząc na program 500+ jako element całego systemu społeczno-ekonomicznego, można stwierdzić, że jego wprowadzenie zbiegło się z innymi pozytywnymi czynnikami.
Choć być może nie wszystkie te procesy były w pełni świadomie zaplanowane, ich współdziałanie przyczyniło się do osiągnięcia jednego z najwyższych w historii poziomów aktywności zawodowej kobiet w wieku 25-55 lat.
W badaniach wykazano również, że zmieniła się struktura dzietności w zależności od dochodów. W rodzinach o niższych dochodach liczba dzieci wzrosła bardziej niż w tych zamożniejszych. Pojawia się pytanie, czy rzeczywiście program 500+ miał na to wpływ i jakie konsekwencje może przynieść taka sytuacja dla społeczeństwa.
Raport Centrum Analiz Ekonomicznych z 2020 r. pokazał procentowy wpływ programu na zmianę dochodu rozporządzalnego w różnych grupach dochodowych. W najniższych grupach dochodowych zmiana ta przekraczała 100%, podczas gdy w najwyższych była marginalna.
Program 500+ w dużej mierze usunął bariery ekonomiczne w mniej zamożnych grupach społecznych. Jego wartością była także uniwersalność.
Powszechny charakter 500+ zmienił sposób postrzegania programów wspierających rodziny. Świadczenie przysługiwało wszystkim, dzięki temu nie stygmatyzowano osób korzystających z tego wsparcia.
W Polsce, podobnie jak w innych krajach, najwięcej dzieci rodzi się w rodzinach o niskich i wysokich dochodach. Analiza pokazuje, że liczba dzieci w zależności od dochodów przypomina kształt litery „U” – najmniej dzieci rodzi się w rodzinach o średnich dochodach.
Wpływ programu 500+ na zwiększenie dzietności w niższych grupach dochodowych jest zatem oczywisty.
Zdaniem śp. posła Rafała Wójcikowskiego bardziej skutecznym rozwiązaniem niż program 500+ byłoby zastosowanie modelu izraelskiego, czyli negatywnego podatku dochodowego. Czy taki sposób prowadzenia programu prodemograficznego, który zakładałby nie wypłatę pieniędzy, ale ulgi podatkowe, byłby skuteczniejszy?
Główny efekt zarówno programu 500+, jak i systemu ulg podatkowych jest podobny – rodziny mają więcej środków do dyspozycji.
Negatywny podatek dochodowy wiązałby się jednak z ograniczeniem wsparcia rodzin o wystarczających dochodach, ponieważ najuboższe rodziny, które nie płacą podatku dochodowego, nie miałyby z czego odliczyć ulgi.
Dziś poziom cyfryzacji państwa jest wystarczająco wysoki, by taki system wdrożyć bez większych problemów, ale dziewięć lat temu wymagałby dodatkowych deklaracji, co zwiększałoby stopień skomplikowania.
Największym podatkiem, który płacą rodziny, jest VAT, a nie podatek dochodowy. Oczywiście można by rozważać odliczanie VAT-u od wydatków związanych z dziećmi, ale w praktyce stworzyłoby to niezwykle złożony i kosztowny system.
Rodziny musiałyby dostarczać faktury, a urzędnicy decydowaliby, które wydatki kwalifikują się do ulgi, np. czy zakup siedmioosobowego samochodu, którym wozi się dzieci, kwalifikowałby się jako wydatek związany z ich wychowaniem. Byłby to system pełen niejasności i arbitralnych decyzji.
Zaletą programu 500+ jest jego prostota – rodzina otrzymuje raz w miesiącu środki, które może przeznaczyć na dowolny cel związany z wychowaniem dzieci. Traktujmy rodziny podmiotowo.
Rodzice chcą zapewnić swoim dzieciom jak najlepsze warunki życia i lepiej wiedzą, czego dzieci potrzebują. Centrum Adama Smitha szacuje, że koszt wychowania dziecka do 18. roku życia to obecnie ponad pół mln zł.
W tym kontekście program 500+ można interpretować jako formę zwrotu VAT-u płaconego przez rodziców w jeden z możliwie prostszych sposobów.
Na początku wdrażania programu 500+ pojawiała się narracja, że ludzie mogą korzystać z niego niewłaściwie, a nawet „robić dzieci dla pieniędzy”. Z kolei poseł Wójcikowski wskazywał, że godność polega na tym, by rodziny miały mniejsze podatki, a nie dostawały świadczenia. Jak pan się do tego odnosi?
Zgadzam się z tą filozofią na poziomie ogólnym, ale w praktyce różnice są nieznaczne. Wprowadzono mechanizm, który pozwalał gminnym ośrodkom pomocy społecznej na zamianę świadczenia na pomoc rzeczową, jeśli rodzice nie wydawali pieniędzy zgodnie z przeznaczeniem.
Po kilku latach takich przypadków było zaledwie kilkaset na miliony rodzin korzystających z programu. Zdecydowana większość rodziców dba o swoje dzieci najlepiej, jak potrafi. Program nie powinien być projektowany z myślą o wyjątkach.
Czy dostrzega pan jakieś wady programu? Jakie są jego koszty i czy się opłacał?
Od początku byłem wielkim zwolennikiem programu 500+ i w pierwotnej wersji oceniam go bardzo pozytywnie. Gdyby program pozostał w wersji z 2016 r., jego koszt wynosiłby dziś ok. 20 mld zł rocznie. Byłby bardziej stabilny i odporny na krytykę opartą na dużych kosztach programu.
Jeśli jednak za kilka lat rozmawialibyśmy o waloryzacji świadczenia np. do 1200 zł, byłbym przeciwny. Uważam, że środki powinny być kierowane na bardziej punktowe działania pomagające w konkretnych sytuacjach, a nie na dalsze rozszerzanie programu powszechnego.
Dziś nie ma już potrzeby wprowadzania nowych programów tego typu. Lepiej skupić się na usuwaniu konkretnych barier, które dotyczą mniejszej grupy osób.
Dofinansowano ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pochodzących z Funduszu Promocji Kultury, uzyskanych z dopłat ustanowionych w grach objętych monopolem państwa, zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o zachowanie informacji o finansowaniu artykułu oraz podanie linku do naszej strony.
Michał Kot
Stanisław Kruszona-Barełkowski