Zniesienie prawa weta. Unia dąży do centralizacji?

Autorzy projektów zmian traktatów unijnych dążą do większej centralizacji podejmowania decyzji. Wobec kryzysów wewnętrznych i zewnętrznych brukselscy decydenci chcą łatwiej „przepychać” kolejne propozycje i nie oglądać się na malkontentów. Jak nowy polski rząd powinien się do tego ustosunkować?

W Europie trwa istny festiwal propozycji pogłębienia integracji przede wszystkim pod kątem zmian sposobu podejmowania decyzji. Nie jest to w Unii Europejskiej pomysł nowy. Gdy dla kolejnych projektów trudno znaleźć wystarczające poparcie, decydenci chcą zmieniać wymagane większości i ścieżki legislacyjne. Ten proces opisał niedawno na łamach Klubu Jagiellońskiego Marcin Kędzierski.

Wspólnota europejska przeszła długą i wyboistą drogę od klubu sześciu państw współpracujących na zasadach jednomyślności do biurokratycznej „fabryki prawa”, gdzie decyzje podejmowane są na ogół w oparciu o zasadę kwalifikowanej większości przy zaangażowaniu machiny prawodawczej Komisji Europejskiej i docierania szczegółów w Parlamencie Europejskim.

Terytorialnie Unia sięga od Portugalii po Finlandię oraz od Irlandii po Cypr, jednak nie stanowi bynajmniej kontynentalnego superpaństwa. Zainspirowano się rozwiązaniami znanymi z państw federalnych i stworzono UE jako organizację międzynarodową o niespotykanym dotychczas stopniu integracji członków, dlatego jest ona określana jako sui generis – jedyna w swoim rodzaju.

Stan, w którym losy poszczególnych krajów członkowskich są ze sobą zbyt ściśle związane, żeby państwa mogły działać od siebie całkowicie niezależnie, a jednocześnie łączy je zbyt mało, aby w kluczowych kwestiach mówić jednym głosem, irytuje głównych unijnych graczy oraz czuwającą nad forsowaniem kolejnych rozwiązań biurokrację w Brukseli (do której w tym przypadku zaliczyć należy również Parlament).

Ręczne sterowanie w czasach zawieruchy

Traktat lizboński, przeforsowany przez Niemcy jako opcja awaryjna po przepadnięciu w połowie lat 2000. projektu Konstytucji dla Europy, czyta się dziś jako dokument stworzony na dobre czasy. Podczas gdy Europa jest zmuszona do ciągłego funkcjonowania w trybie zarządzania kryzysowego (kryzysu finansowego, brexitu, pandemii, wojny na Ukrainie), a jednocześnie na horyzoncie majaczą już fundamentalne wyzwania długookresowe, może się wydawać, że powolne „ucieranie” kompromisów nie przystaje do wymogów obecnych, nadzwyczajnych czasów.

Ze względu na potrzebę zareagowania na bezpośrednie zagrożenia dla stabilności Unii oraz mozolny proces uzgadniania stanowisk rządów na znaczeniu zyskały te instytucje, którym powierzono władzę wyłączną i ostateczną – Europejski Bank Centralny i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Z upływem czasu (mimo protestów) ich funkcja z technicznego zarządzania wąskim obszarem kompetencji ewoluowała w rolę dyżurnego „strażaka” odpowiedzialnego za gaszenie kolejnych „wspólnotowych pożarów” – ekonomicznych i strukturalnych. Trwająca pełnoskalowa wojna Rosji z Ukrainą wpłynęła również na pozycję Komisji Europejskiej w kontekście koordynowania pomocy państw kontynentu dla Kijowa.

Unia w dalszym ciągu dysponuje stosunkowo niewielkim budżetem. Projekty wprowadzania wspólnych podatków są w powijakach. W odstawkę odeszły niegdysiejsze pomysły pisania wspólnych kodeksów dla najważniejszych obszarów prawa, takie jak europejski kodeks cywilny czy europejski kodeks handlowy. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest zależna od dobrej woli każdego z członków. Można powiedzieć, że w Europie baza nie nadąża za nadbudową.

Majstrowanie przy traktatach

Główne propozycje zmian tego stanu, np. deklaracje kolejnych polityków czy głośny niemiecko-francuski raport grupy ekspertów formalnie niezależnych od rządów, stawiają w pierwszej kolejności na zmiany w systemie głosowania w UE.

Zgodnie z nimi zrezygnować należy z jednomyślności wśród rządów, przynajmniej we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, a docelowo również w kwestiach podatków. Syntetyczne podsumowanie stanowisk poszczególnych państw przedstawił Ośrodek Studiów Wschodnich.

Krokiem w kierunku zmiany traktatów jest propozycja przyjęta niedawno przez Komisję ds. Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego. Została przegłosowana na sesji plenarnej. Nie jest zaskakujące, że europosłowie domagają się większych kompetencji dla swojej instytucji. PE miałby otrzymać m.in. prawo do inicjatywy ustawodawczej oraz nominacji szefa Komisji Europejskiej.

Prawdziwa rewolucja miałaby jednak nastąpić na poziomie Rady Europejskiej. Podobnie jak w wielu propozycjach wysuwanych przez ekspertów i think-tanki kluczowe obszary polityki europejskiej miałyby zostać przesunięte z głosowania jednomyślnego do większości kwalifikowanej. Jednomyślności nie wymagałoby np. przyjęcie sankcji lub akcesja kolejnych państw członkowskich (!).

Kwalifikowaną większością składano by również wniosek o odebranie prawa głosu w Radzie ze względu na naruszenia zasad państwa prawa (słynny art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej). Ostatecznym arbitrem miałby stać się w tym przypadku Trybunał Sprawiedliwości UE.

Do kompetencji wyłącznych miałaby dołączyć ochrona środowiska, a rozszerzeniu ulec kompetencje Unii w licznych obszarach współdzielonych, gdzie pierwszeństwo w uchwalaniu przepisów posiada Bruksela przed prawodawcami krajowymi, np. w kwestii przemysłu i zwalczania transgranicznych zagrożeń dla zdrowia.

Trzeba przyznać rację tym krytykom powyższych propozycji, którzy podnoszą, że są to rozwiązania oddalające Unię od wzorców federalistycznych w stronę centralizacji. W końcu państwa federalne, do których struktury nawiązuje Unia (zachowując charakter organizacji międzynarodowej), utrzymują rozwiązania dające wszystkim członkom wspólnoty równe prawo głosu. Tak jest np. w Senacie USA i w Bundesracie RFN.

Przejście do głosowania kwalifikowaną większością to duży krok w stronę centralizmu. Należy podkreślić, że obowiązujące traktaty przewidują uproszczoną procedurę zmiany większości wymaganych dla uchwalania prawa w wielu obszarach.

Procedury pomostowe (fr. passarelle) zamiast całej ceremonii zwoływania specjalnego konwentu oczekują od samych państw członkowskich jednomyślności w zmianie sposobu podejmowania decyzji. To swoista proceduralna „furtka” dla pogłębienia integracji, jaka została umieszczona w traktacie lizbońskim.

Jeszcze więcej wyzwań na horyzoncie

Odrzucenie jednomyślności w Radzie UE jest łączone (jak mówią niektórzy – „pakietowane”) z kolejną fazą akcesji. Zgodnie z tą propozycją, gdyby do Unii miały dołączyć państwa Bałkanów Zachodnich, Ukraina czy Gruzja, jeszcze trudniej byłoby zadowolić wszystkich i osiągnąć przynajmniej zgniły kompromis.

Już teraz kolejne transze pomocy dla Ukrainy są blokowane przez krnąbrne Węgry, które stawiają coraz to nowe warunki mogące śmiało zostać uznane za wymówki. Takie wnioski prowokuje prorosyjska polityka tego kraju.

Co stanie się, jeśli państw członkowskich będzie więcej, a do władzy w którymś spośród „nowych członków” dojdą ludzie stojący w opozycji do europejskiego głównego nurtu? Kalkulator budowania większości w Radzie UE w wypadku różnych wariantów rozszerzenia stworzyli naukowcy z Uniwersytetu w Dorpadzie (estońskiego Tartu). Jak widać, ze względu na mniejszą liczbę ludności państwom naszego regionu trudno jest zbudować blokującą większość.

Kwestią sporną jest to, na ile przesadza Jarosław Kaczyński, gdy straszy utratą przez Polskę suwerenności w przypadku zmian traktatów. Należy pamiętać, że suwerenność naszego kraju jest również zagrożona przez rozgrywanie przez wielki, zagraniczny kapitał czy uzależnienie od amerykańskich technologii. W wywiadzie, który ukazał się na łamach Klubu Jagiellońskiego, kwestię tę podnosił Jan Filip Staniłko.

Można przypomnieć „eurofrazes”, że państwa członkowskie oddają część swojej suwerenności wspólnym organom, aby uzyskać w zamian możliwość wykorzystywania sumy swoich potencjałów. Nie zmienia to faktu, że przekazanie kompetencji Unii faktycznie uzależni rozgrywanie kolejnych partii w kluczowych obszarach od celów najważniejszych graczy.

Nawet jeśli Polska miałaby skorzystać na uwspólnotowieniu tego czy innego obszaru, będzie to wymagało o wiele bardziej skomplikowanych zabiegów, przekonywania partnerów i operowania przy użyciu prawa, które uchwala unijny, a nie krajowy ustawodawca. O różnych drogach prowadzących do „europejskiego imperium” możemy przeczytać w wywiadzie z Tomaszem Gabisiem w ostatniej tece magazynu „Pressje”.

Na Zachodzie zmiany

Autorzy propozycji reform traktatowych wydają się przeceniać ryzyko destabilizacji ze strony nowoprzyjętych państw. Jednocześnie nie biorą na poważnie zagrożenia płynącego ze strony wrogich sił. Mowa o integracji w Europie Zachodniej, do której paliwa dolewa strach społeczeństwa przed rosnącą nielegalną imigracją.

Trudno ocenić szanse francuskiego głównego nurtu na kolejny zryw mobilizacji przeciwko Marine Le Pen. Gdyby natomiast lewicy nad Sekwaną udało się powtórzyć manewr wspólnego startu, na jej czele stanąłby pewnie tyleż radykalny, co chaotyczny Jean-Luc Mélenchon.

Plasująca się w Niemczech powyżej 20% AfD jest, co prawda, otaczana „kordonem sanitarnym”, ale coraz bardziej komplikuje to budowanie koalicji na poziomie poszczególnych landów i w Bundestagu. Nie wiadomo, jakim poparciem będzie cieszyć się nowa lewicowo-prorosyjska partia Sahry Wagenknecht. W Hiszpanii uznawany za radykalny Vox stał się częścią bloku prawicowego, podczas gdy lewica kupczy integralnością terytorialną kraju i zawiera układy z separatystami.

Z kolei drogą do stabilizacji sytuacji politycznej w państwach peryferyjnych – czy do Unii dołączą, czy też nie – powinno być zabezpieczenie ich żywotnych interesów zamiast dążenie do ich „pacyfikowania” w głosowaniach w Radzie UE. Samo zastąpienie jednomyślności w kluczowych kwestiach kwalifikowaną większością trudno uznać za rozwiązanie istniejących problemów Unii i skuteczny sposób zarządzania wspólnotą po rozszerzeniu.

Zmiany traktatów, nawet w uproszczonej procedurze pomostowej, wymagają jednomyślności przywódców w Radzie UE, nie mogą więc zostać państwom narzucone. Nowy polski rząd może być chętny do kompromisów w zamian za to, co odbierze jako poprawę relacji z Zachodem.

Trudno oczekiwać, że ostatnim blokującym w nieskończoność będą Węgry, które wykazują ostatnio gotowość do ustępstw w zamian za „prezenty” gospodarcze. Naturalny sceptycyzm wobec centralizacji zachowują Skandynawowie, jednak również oni są skłonni do wypracowywania kompromisów.

Nasi negocjatorzy powinni zatem być gotowi do wysuwania propozycji pozwalających Unii zachować sterowność przy jednoczesnym zabezpieczeniu krajowych interesów. Konsekwencje decyzji podjętych w najbliższych latach zostaną bowiem z nami na długo.

Traktaty a sprawa polska

Ustępujący rząd Zjednoczonej Prawicy chciał pójść pod prąd, nie dostosować się do propozycji głównego nurtu i rozszerzyć katalog spraw wymagających jednomyślności. Z perspektywy tych, którzy chcieliby uchwalić liczne wspólnotowe propozycje (podatki, zarządzanie granicami i migracją, kolejne etapy zielonej transformacji), taki sposób podejmowania decyzji to recepta na paraliż.

Póki co Donald Tusk sygnalizował opór wobec zmian traktatów korzystnych dla Parlamentu Europejskiego. Trudno jednak ocenić, czy zachodni partnerzy nie nakłonią go do pewnych ustępstw.

O ile np. niektóre modele uwspólnotowienia podatków mogłyby być korzystne dla Polski, ponieważ póki co korporacje mogą uciekać z płaceniem podatku CIT chociażby do Holandii, Luksemburga lub Irlandii, to ze względu na fundamentalne różnice w myśleniu strategicznym w Europie zniesienie jednomyślności w sprawach bezpieczeństwa i zagranicznych byłoby dla nas zdecydowanie niekorzystne. Pewnym wyjątkiem od tej reguły może być nakładanie sankcji – obecnie wymagają jednomyślności, jednak względem Rosji wolelibyśmy, aby ta ścieżka była łatwiejsza.

Gdyby faktycznie doszło do rozpoczęcia procedury zmian otwarcia traktatów, polski rząd powinien dążyć do odejścia od propozycji liczenia potencjału ludnościowego w głosowaniach nad sprawami polityki zagranicznej. W końcu żywotne interesy państwa lub grupy państw w wypracowanych kompromisach nie mogą być uzależnione od przychylności największych graczy.

Drugim słusznym priorytetem jest odświeżenie mechanizmów chroniących unijną zasadę pomocniczości, zgodnie z którą, co można skutecznie załatwić na poziomie krajowym, nie powinno być regulowane na poziomie Unii. Została ona de facto porzucona przez instytucje unijne, które uznają swoją ingerencję w coraz to nowe obszary za niezbędną.

Najlepszym rozwiązaniem byłoby odwołanie się do woli krajowych parlamentów. Pewne propozycje w tym zakresie wysuwa sam Parlament Europejski, jednak nie dążą one do umożliwienia realnego zablokowania forsowanych projektów ustawodawczych.

Oczywiście powyższe propozycje nie są gotowe do natychmiastowego przekucia w stanowiska negocjacyjne, jednak pokazują, że gdyby sytuacja zmusiła nas do renegocjacji traktatów, mamy pewną przestrzeń do wykonania manewru.