Kwestia praworządności naprawdę nie jest najważniejsza. Sześć kluczowych wniosków dla przyszłości UE

W Polsce lubimy nadawać sprawie praworządności w Unii Europejskiej znaczenie wręcz dziejowe. Tymczasem z perspektywy przyszłości integracji jest to sprawa trzeciorzędna. Zakończone we wtorek negocjacje budżetowe pozwalają nam wyciągnąć szersze wnioski co do przyszłości UE: od pokoleniowej rewolucji w niemieckiej polityce, przez aktywność „Ligi Skąpców” pod egidą Holandii i Austrii, po pytania o federalizację UE.

Jedność miejsca, czasu i akcji – to właśnie według tej zasady antycznego dramatu wydają się być zorganizowane szczyty państw UE, stanowiące prawdziwe polityczne teatrum. Nie inaczej było w przypadku zakończonego we wtorek 21 lipca szczytu Rady Europejskiej. Choć szczyty same w sobie stanowią jedynie podsumowanie żmudnych, wielotygodniowych rozmów pomiędzy państwami członkowskimi, to skupiają jak w soczewce wszystkie czynniki wpływające na kształt europejskiej integracji.

Unia i jej dziesięć plag egipskich

Jakie zatem wnioski wypływają z tej brukselsko-antycznej, lipcowej tragedii? Przede wszystkim po raz pierwszy od bardzo dawna Berlin i Paryż znalazły się po jednej stronie negocjacyjnej barykady. W ostatnich kilkunastu latach targi wokół unijnego budżetu toczyły się bowiem głównie pomiędzy z jednej strony Berlinem i Londynem, które nie zgadzały się na powiększenie unijnego budżetu, a z drugiej Paryżem, który od lat walczył o utrzymanie Wspólnej Polityki Rolnej w dotychczasowym kształcie, nawet pomimo wzrostu nowych wydatków UE.

Brexit oraz szereg kryzysów, które spadły na UE po 2008 r. niczym dziesięć plag egipskich (chronologicznie: kryzys gruziński, światowy kryzys finansowy, kryzys zadłużeniowy, kryzys w strefie euro, kryzys brexitowy, kryzys ukraiński, kryzys migracyjny, kryzys praworządności, kryzys handlu międzynarodowego spowodowany amerykańsko-chińską wojną celną, kryzys pandemiczny), wywołały jednak ruchy płyt tektonicznych europejskiej polityki.

„Dekada kryzysów” wzmocniła podziały – zarówno na linii Wschód‒Zachód, jak i na linii Północ‒Południe, choć wyraźniejsze istotniejszy jest ów drugi podział. Cokolwiek piszą bowiem polskie media na temat znaczenia sporu wokół praworządności, nie jest to problem, który spędza sen z powiek europejskich liderów, nawet jeśli stanowi on smakowity kąsek dla zachodnioeuropejskiej opinii publicznej przekonanej o przepaści cywilizacyjnej między Wschodem a Zachodem Europy.

Powód jest dość prosty – nie tylko znaczenie historyczno-symboliczne, polityczne, gospodarcze i społeczne takich państw jak Polska czy Węgry dla całej UE jest mniejsze, ale i uzależnienie gospodarek krajów Europy Środkowej od Niemiec jest na tyle duże, że żadne poważniejsze ryzyko z tej części UE nie grozi. Co innego spór na linii Północ‒Południe – wyjście Hiszpanii, a zwłaszcza Włoch ze strefy euro byłoby śmiertelnym ciosem nie tylko dla projektu europejskiego w dzisiejszym kształcie, ale i dla gospodarek państw Północy.

Oczywiście, widmo wyjścia krajów europejskiego Południa ze strefy euro nawiedza nas regularnie od 2010 r., kiedy w ogromne – trwające zresztą do dziś – kłopoty wpadła Grecja, ale nigdy nie było ono tak realne jak wiosną 2020 r. Kryzys pandemiczny, który uderzył w południe Europy z siłą tsunami, sprawił, że dyskusje o Italexicie (czy innych exitach) z prasy bulwarowej, wieców,  przystanków i barów przeniosły się do politycznych gabinetów.

Kiedy podczas kwietniowego szczytu europejskich przywódców tzw. oszczędna czwórka pod przewodnictwem premiera Holandii Marka Ruttego odrzuciła propozycję uruchomienia euroobligacji, o co błagalnym tonem prosiły państwa Południa, Unia naprawdę stanęła nad przepaścią.

Europejskie centrum: idzie rewolucyjne „nowe” w niemieckiej polityce

Świadomość zagrożenia szybko dotarła do niemieckich elit, z kanclerz Angelą Merkel na czele. W rezultacie rząd federalny, który ku wściekłości m.in. prezydenta Macrona od wielu lat odrzucał jakiekolwiek próby uwspólnotowienia długu poszczególnych państw członkowskich czy wręcz stworzenia sui generis europejskiej unii fiskalnej, podjął bezprecedensową decyzję o powołaniu wartego 750 mld euro Funduszu Odbudowy. Propozycja, którą Berlin wspólnie z Paryżem sondowali w europejskich stolicach w pierwszej połowie maja, ujrzała ostatecznie światło dzienne 18 maja.

Nie było zatem wielkim zaskoczeniem, że Komisja Europejska, widząc Niemcy i Francję działających ramię w ramię, już 9 dni później zaprezentowała projekt, który de facto pokrywał się z planem przedstawionym przez kanclerz Merkel i prezydenta Macrona. Od tamtej chwili, aż do samego szczytu, Berlin wspólnie z Paryżem starali się zrobić wszystko, aby tzw. Fundusz Odbudowy i Odporności (Recovery and Resilience Facility, RFF), wraz z pozostałymi filarami tworzącymi program Przyszłe Pokolenie UE (Next Generation EU), został jak najszybciej przyjęty i uruchomiony.

Należy w tym miejscu podkreślić, że rewolucja w niemieckiej polityce europejskiej, nawet jeśli nieco reglamentowana, jest trudna do przecenienia. Jej pierwszym przejawem była „tarcza antykryzysowa” o wartości ok. biliona euro. Wystarczy powiedzieć, że spośród ogólnej kwoty pomocy publicznej, zatwierdzonej przez KE, ponad 50% pochodzi właśnie z Republiki Federalnej Niemiec. Wielkość tego wsparcia jest absolutnie nieporównywalna z reakcją niemieckiego rządu na globalny kryzys finansowy sprzed dekady. „Jastrzębia” polityka fiskalna, znana jako „schwarze Null”, stanowiąca w praktyce ostatni bastion tożsamości rządzącej Niemcami chadecji, na naszych oczach ulega rozmontowaniu. Zgoda na utworzenie RFF wydaje się konsekwencją tej przemiany.

Co ciekawe, jest ona najprawdopodobniej spowodowana nie tylko obawą o realną zapaść niemieckiej czy europejskiej gospodarki (choć ten czynnik wydaje się decydujący), ale także dojściem do głosu ekspertów z pokolenia 30- i 40-latków, wchodzących w dorosłe życie już po kryzysie 2008 r., którzy reprezentują radykalnie inny mindset niż ich starsze koleżanki i koledzy. Nota bene, zjawisko to obecne jest także nad Wisłą, czego dowodem może być choćby ostatni list „młodych” ekonomistów wzywających do usunięcia (albo przynajmniej podwyższenia) konstytucyjnego progu zadłużenia publicznego.

Ta zmiana pokoleniowa, choć reglamentowana (jak wiele innych procesów w, było nie było, konserwatywnych Niemczech), która przejawia się także we wzroście poparcia wielkomiejskich (i „średniomiejskich”) młodych ludzi dla partii Zielonych, będzie mieć w dłuższej perspektywie brzemienne w skutkach konsekwencje i dla Niemiec, i dla Europy (w tym Polski).

Nawet, jeśli dziś wszyscy podkreślają, że zgoda na niemiecki oraz europejski pakiet pomocowy ma charakter absolutnie warunkowy i jednorazowy. Nawet, jeśli niemiecka polityka pozostanie w stanie quasi post-merkelowskiego zawieszenia jeszcze przez dłuższy czas. Precedensy mają bowiem w polityce niezwykle duże znaczenie, zresztą tak jak każdy „pierwszy raz” – w przyszłości będzie bardzo trudno postawić granice tam, gdzie zostały już one co prawda warunkowo, ale jednak przekroczone.

Europejska Północ: „Liga Skąpców” pod egidą holendersko-austriacką

Niemiecka (r)ewolucja to jednak nie jedyny wniosek, który płynie z obserwacji europejskiego teatru negocjacyjnego. Tak jak COVID-19 odebrał dech w piersiach Południu i zmiękczył niemieckie, zatwardziałe serce, tak też utrwalił porażenie nerwowe państw Północy. Sprzeciw takich krajów jak Holandia (od tego roku oficjalnie Niderlandy) czy Dania wobec pomysłów zwiększania europejskiego budżetu jest od dawna znany i zrozumiały – wszak nie można zapominać, że kraje te (podobnie jak pozostałe państwa z tzw. oszczędnej piątki, które dołączyły do UE w 1995 r., czyli Austria, Finlandia i Szwecja) są płatnikami netto do unijnej kasy.

Nawet jeśli sondowały one propozycje oszczędnościowe, często pochodzące zresztą z Berlina, nigdy wcześniej nie były tak agresywne, a czasem i aroganckie w wyrażaniu swojego stanowiska, choć gwoli sprawiedliwości trzeba wspomnieć, że nie musiały tego robić, bo mogły schować się za plecami „skąpców z Londynu”. Od kiedy jednak Wielka Brytania wystąpiła (a dokładniej wciąż występuje) z UE, pierwsze skrzypce w tej orkiestrze przejęła Haga na spółkę z Wiedniem.

Swoją drogą, ten holendersko-austriacki sojusz jest niezwykle ciekawą konstrukcją. To swoista magia przyciągających się przeciwieństw. Z jednej strony holenderski premier Mark Rutte – nadzieja europejskich liberałów, zwolennik otwartości i krytyk „faszystowskich” dyktatur Orbána i Kaczyńskiego. Z drugiej strony – Sebastian Kurz, młoda nadzieja europejskiego, „centrowego alt-rightu”, przeciwnik otwartości i przyjaciel premiera Węgier. Pozostając w teatralnej narracji, nie ma się zresztą czemu dziwić – w końcu takie niejednoznaczne, złożone postacie i związki są nieodłącznym elementem porządnej tragedii (nota bene podczas ubiegłorocznych negocjacji nad obsadą topowych pozycji w UE kluczową rolę także odegrał nieintuicyjny tandem Macron-Orbán).

Zostawiając jednak na boku przedziwne związki liberałów z alternatywną prawicą, pora powrócić do arogancji Północy wobec Południa. Tu pierwszoplanowym aktorem jest wspomniany już Mark Rutte. Ostatni szczyt nie był pierwszym, podczas którego premier Holandii i jego współpracownicy, w tym minister finansów Wopke Hoekstra, pozwalali sobie na obraźliwe komentarze czy zachowania wobec europejskich partnerów. Rutte już podczas lutowego szczytu budżetowego miał doprowadzić do wściekłości kanclerz Merkel, przywożąc na obrady biografię Fryderyka Chopina i komentując to słowami „cóż innego można tu robić?” Jak określił to lewicowy „The Guardian” w tekście z końca kwietnia, „holenderski sprzeciw wobec pakietów pomocowych jest głośniejszy niż brytyjskie sygnały rozczarowania”.

Strategia przyjęta przez Marka Ruttego nie powinna jednak dziwić – wpisuje się ona wprost w oczekiwania holenderskiego społeczeństwa. Jak we wspomnianym artykule z Guardiana mówiła holenderska politolożka Catherine De Vries, „jeśli holenderscy politycy przez wiele lat nie tłumaczyli społeczeństwu, jakie korzyści dla holenderskiej gospodarki płyną z rynku wewnętrznego, to trudno będzie je przekonać, dlaczego Holendrzy powinni za to płacić”.

Można dodać, że problem ten nie dotyczy tylko rynku wewnętrznego, ale także strukturalnych korzyści wynikających z integracji walutowej czy też korzystania z przywilejów „raju podatkowego”, ściągającego daniny z zysków amerykańskich koncernów działających w innych państwach członkowskich UE.

Efekty są łatwe do przewidzenia – do historii przeszła już uliczna rozmowa, podczas której śmieciarz zwrócił się do premiera Ruttego z prośbą, aby ten nie dawał żadnych pieniędzy Włochom czy Hiszpanom, na co Rutte odpowiedział „Nie, nie, nie” (stąd w europejskiej prasie pojawił się nawet pseudonim Mr No, no, no odnoszący się do premiera Holandii).

750 mld euro do podziału? Nie liczy się suma, ale warunki ich wydawania

Czy zatem zgoda tzw. oszczędnej piątki na uruchomienie zmodyfikowanego, pomniejszonego, ale mimo to wciąż ogromnego programu Przyszłe Pokolenie UE (ostatecznie pierwotny podział pakietu: 500 mld euro grantów i 250 mld pożyczek, został podzielony w relacji: 390 mld euro – 360 mld euro), stanowi dowód na zmianę podejścia Hagi, Wiednia, Kopenhagi, Sztokholmu czy Helsinek do problemów państw południa Europy? Odpowiedź na tak zadane pytanie jest negatywna.

Trzeba bowiem pamiętać, co często umyka w debacie publicznej, że budżet to nie tylko kwoty, ale także (a może przede wszystkim) zasady ich wydatkowania. Kwestie praworządności, którymi od paru dni żyje debata publiczna w Polsce, to de facto nic w porównaniu z innymi kryteriami.

Po pierwsze, obiektywnie duże środki trzeba zaplanować, wydać i rozliczyć w bardzo krótkim czasie, w praktyce do końca 2023 r. Każdy, kto przyglądał się realizacji inwestycji publicznych, w których na dodatek zaangażowane są podmioty samorządu terytorialnego, doskonale wie, że proces inwestycyjny trwa przeważnie znacznie dłużej. Oznacza to, że pieniądze z funduszu odbudowy mogą wspomóc głównie już rozpoczęte inicjatywy czy projekty, a nie całkiem nowe przedsięwzięcia. Po drugie, katalog celów i kwalifikowanych wydatków jest wyraźnie ograniczony, a dodatkowo państwa znajdujące się dziś w kryzysie będą musiały współfinansować te przedsięwzięcia z własnej, nierzadko opustoszałej kasy. Po trzecie wreszcie, państwa chcące skorzystać z pomocy będą musiały przedstawić do zatwierdzenia plan reform, mających poprawić ich kondycję ekonomiczną – ostateczną decyzję o przyznaniu pomocy mają podejmować Komisja Europejska i… kwalifikowaną większością Rada UE, czyli europejskie stolice.

Ten z pozoru niekontrowersyjny warunek będzie jednak rodzić wiele napięć, co pokazały już doświadczenia greckie ‒ w społecznej percepcji zasada ta postrzegana jest jako nieformalne ograniczenie suwerenności. Na dodatek, decyzji nie będą podejmować wyłącznie unijni eurokraci, ale także konkretne państwa, co już pachnie polityczną awanturą. Tym bardziej, że kryteria decyzyjne będą uznaniowe i mogą bazować bardziej na stereotypach niż rzeczywistości. W tym kontekście warto przypomnieć, że Włochy oskarżane o prowadzenie nieodpowiedzialnej i rozrzutnej polityki gospodarczej, przed kryzysem 2008 r. przez kilkanaście lat utrzymywały … pierwotną nadwyżkę budżetową.

Nie oznacza to oczywiście, że tych pieniędzy nie da się wydobyć. Chodzi o to, że będzie to bardzo trudne. Z pewnością będą państwa, które poradzą sobie z tym lepiej (Polska akurat radzi sobie relatywnie dobrze z absorpcją unijnych środków, co stanowi jakieś źródło nadziei, o ile inne państwa członkowskie z Komisją nie zechcą nas „przeczołgać”, co niestety jawi się jako prawdopodobny scenariusz), ale będą i takie, które te pieniądze zobaczą wyłącznie na papierze.

Jak zatem słusznie zauważył na seminarium wewnętrznym dr Konrad Popławski z Ośrodka Studiów Wschodnich, at the end of the day może się okazać, że z ogólnej kwoty 390 mld euro, przeznaczonych na bezzwrotne granty, duża część nie zostanie w ogóle uruchomiona, a odpowiedzialnością za to zostaną obarczone państwa … Południa i Wschodu. A państwa Północy? Cóż, w zamian za swoją hipotetyczną hojność wyszarpały dodatkowe rabaty w postaci możliwości zatrzymywania większej części ceł pobieranych m.in. w portach w Rotterdamie i … tak, tak – Hamburgu. Można zatem powiedzieć, że „na Północy bez zmian”.

Europejskie Południe: przestańmy ich upokarzać!

To wszystko oznacza jednak, że tak jak szok post-pandemiczny wpłynął mimo wszystko na strategię polityki europejskiej Niemiec, tak kompletnie nie zmienił, a może wręcz pogłębił napięcia pomiędzy Północą a Południem Europy. Skoro już poświęciłem dużo miejsca „oszczędnej piątce”, warto choć kilka zdań napisać o tym, co wydarzyło się na Południu.

Choć dużo lepiej byłoby napisać, co się tam dzieje od dłuższego czasu. A niestety, nie dzieje się dobrze. Co prawda, społeczeństwa w południowej Europie ze względu na zakumulowany majątek (w tym własność nieruchomości) wciąż są o wiele zamożniejsze niż obywatele tzw. nowych państw członkowskich (w tym miejscu przepraszam za użycie tego idiotycznego sformułowania – w 2011 r., po 16 latach od akcesji, nikt nie mówił o Austrii per „nowy kraj członkowski”), to jesteśmy świadkami postępującego, wielopłaszczyznowego pogłębiania różnic między państwami Północy i Południa.

Jak wynika z raportu Centre for European Policy Studies, opublikowanego w kwietniu 2018 r., od wybuchu kryzysu zadłużeniowego w strefie euro w 2010 r. różnice narastają nie tylko w obszarze dochodów, ale także wielkości konsumpcji czy inwestycji, nie wspominając już o bilansach handlowych. Oficjalne bezrobocie w Hiszpanii w maju 2020 r. osiągnęło poziom prawie 15%. I to pomimo exodusu kilkuset tysięcy młodych Hiszpanów ‒ zjawiska, którego negatywnych skutków w Polsce nie trzeba chyba wyjaśniać, bo wciąż doświadczamy problemów społeczno-ekonomicznych związanych z ogromną emigracją post-akcesyjną.

Co jednak w obecnej chwili najgorsze, nie nastrajająca zbyt optymistycznie sytuacja społeczno-gospodarcza państw Południa, w wyniku pandemicznego kryzysu ulegnie najprawdopodobniej dramatycznemu pogorszeniu – według prognoz Komisji Europejskiej PKB Włoch, Hiszpanii oraz Francji, czyli państw najmocniej dotkniętych COVID-19, uszczupli się w 2020 r. o ponad 10%.

Zostawiając jednak innym pogłębioną analizę sytuacji społeczno-gospodarczej państw Południa, należy podkreślić, że brak zrozumienia przyczyn problemów Włochów czy Hiszpanów (ale także Francuzów), którego przejawem jest wynik ostatniego szczytu, będzie wzmacniał tendencje antyintegracyjne w tamtych społeczeństwach.

W badaniach Eurobarometru z jesieni 2019 roku, a zatem jeszcze sprzed pandemii, podczas której Francuzi, Grecy, Hiszpanie i Włosi poczuli się po raz kolejny opuszczeni przez UE, brak zaufania wobec Unii deklarowała ponad połowa z nich – gorszy wynik zanotowała jedynie Wielka Brytania i Cypr. Co więcej, Hiszpania (obok Cypru) zanotowała największy spadek zaufania wobec UE w porównaniu do poprzedniego badania.

Jeśli zatem okaże się, że dostęp do wynegocjowanych podczas ostatniego szczytu pieniędzy dla państw Południa okaże się w praktyce ograniczony, a dodatkowo będzie wiązał się z koniecznością znoszenia upokorzeń ze strony „oszczędnych”, temat hiszpańskiego czy włoskiego exitu stanie się realny jak nigdy wcześniej. A doświadczenia brytyjskie pokazują, że raz uruchomiony proces bardzo ciężko zatrzymać, bo kieruje się on logiką samospełniającej się przepowiedni.

Podsumowując, to nie same rezultaty szczytu, ale praktyka stosowania przyjętych uzgodnień zadecyduje o – nie bójmy się tego powiedzieć – przyszłości UE. Dotyczy to także debaty publicznej, również tej nad Wisłą – im szybciej wyrugujemy z niej opowieści o rozrzutnych Grekach, leniwych Hiszpanach czy nieodpowiedzialnych Włochach, tym większa szansa na uratowanie Wspólnoty. Tym bardziej, że doskonale wiemy, jak irytujące potrafią być opowieści o Polakach „kradnących” pracę Francuzom czy Niemcom.

Europejski Wschód: Europa Środkowo-Wschodnia jako polityczna przystawka

No dobrze – a jakie miejsce w tych całych negocjacjach odgrywa Polska i pozostałe kraje naszego regionu? Trzeba sobie odpowiedzieć wprost – drugo, a nawet trzeciorzędne. Mylą się zatem ci, którzy uważają, że Polska wstała z kolan, a premier Morawiecki rozstawia europejskich liderów po kątach. Nie jest jednak prawdą, że to „zasługa” rządów PiS, o czym pisze od ładnych kilku lat (choćby w podsumowaniu polityki europejskiej „dobrej zmiany”), więc tylko pokrótce przypomnę kluczowe argumenty.

Europa Środkowo-Wschodnia, w tym nasz kraj, odegrała istotną rolę w negocjacjach budżetowych toczonych w 2005 r. (pamiętne „Yes, yes, yes” premiera Kazimierza Marcinkiewicza), ale głównie dlatego, że leżało to w interesie niemieckiej gospodarki, która wówczas, co brzmi dziś nieco abstrakcyjnie, była jeszcze „chorym człowiekiem Europy”.

Niemieckie elity zdawały sobie bowiem sprawę, że wytransferowanie dużych kwot na Wschód będzie bodźcem rozwojowym dla ich własnych firm. I jak pokazuje historia – prognoza ta okazała się nad wyraz trafna. Nie można też zapominać, że był to okres wojny w Iraku, kiedy Polska obok Hiszpanii i Włoch została zaliczona przez USA do tzw. nowej Europy – ówczesny gest kanclerz Merkel o przekazaniu nam w ostatniej chwili dodatkowych sześciu miliardów euro miał być sygnałem, że „stara Europa” także myśli o nas poważnie.

Nieco inaczej sytuacja wyglądała podczas następnych negocjacji, w 2012 r. Wówczas kluczowym problemem było z jednej strony łagodzenie skutków kryzysu strefy euro, ale z drugiej udobruchanie Brytyjczyków, którzy zaczęli zmierzać w niebezpiecznym dla UE kierunku. Berlin, który siedem lat wcześniej był ambasadorem naszych interesów, podjął decyzję o dopieszczeniu Londynu.

Polska dyplomacja, nastawiona na sojusz z Niemcami (byle przywołać słowa ministra Sikorskiego z listopada 2011 r. „bardziej niż niemieckiej potęgi obawiam się braku aktywności ze strony Niemiec”), zorientowawszy się w tej układance, w ostatniej chwili przeniosła się do obozu francuskiego, którego głównym celem było ratowanie Wspólnej Polityki Rolnej. Pokłosiem tamtych, jedynie umiarkowanie udanych negocjacji, była zresztą reorientacja polskiej polityki zagranicznej w kierunku środkowoeuropejskim, zadeklarowana w marcu 2013 r. w corocznym expose ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego.

Był to już jednak powoli zmierzch epoki, w której Polska i inne kraju naszego regionu stanowiły dla głównych europejskich mocarstw istotną przeciwwagę we wzajemnych, brytyjsko-francusko-niemiecko-włoskich sporach. Powolny, lecz konsekwentny „dryf” Wielkiej Brytanii oraz narastające problemy Południa przeorały europejską architekturę polityczną. Ostatnim akcentem starego ładu był wybór Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej w sierpniu 2014 r.

Od tego momentu znaczenie Polski zaczęło z przyczyn strukturalnych maleć – nie można bowiem także zapominać, że właśnie wtedy w życie wszedł nowy, „lizboński” system głosowania w Radzie UE, oparty o zasadę tzw. podwójnej większości, który w praktyce odbierał Europie Środkowo-Wschodniej możliwości blokowania decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością. Zapominać nie można też o tym, że w tamtym latach (pierwsza połowa drugiej dekady XXI w.) w państwach Europy Zachodniej na skutek kryzysu gospodarczego zaczęły się politycznie instytucjonalizować ruchy protestu, które za jedną z ważniejszych przyczyn pogorszenia swojego losu uznawały rozszerzenie UE na wschód.

Wykorzystanie tej „antywschodniej” karty w kampanii 2017 r. przez Emmanuela Macrona nie było więc przypadkowe. Można zaryzykować hipotezę, że zeszłoroczne negocjacje nad obsadą kluczowych stanowisk, w których nasz region nie uzyskał żadnej nominacji, były symbolicznym przypieczętowaniem tego procesu „wypchnięcia” Europy Środkowo-Wschodniej. Tegoroczne negocjacje budżetowe nie stanowiły w efekcie żadnej nowej jakości – już ze wstępnych propozycji budżetu, przedstawionych przez Komisję wiosną 2018 r., było wiadomo, że odegramy rolę przystawki, i właśnie z tej perspektywy należy oceniać wyniki szczytu.

Zasada praworządności to polityczny straszak, a nie faktyczne zagrożenie

Od kilku dni przez polską opinię publiczną przewija się dyskusja wokół wyników szczytu. Toczy się ona w ramach kontinuum, na którego krańcach mamy „sukces” i „porażkę”, przy czym komentatorzy okopują się raczej wokół tych krańcowych punktów. Nie rozstrzygnę w tym miejscu, czy wypłata europejskich środków będzie powiązana z zasadą praworządności, bo i tekst tzw. konkluzji opublikowanych po szczycie nie pozwala na wyciągnięcie żadnych nomen omen konkluzji.

Wiemy, że został zaproponowany dość konkretny mechanizm obwarowania wypłat przestrzeganiem zasad praworządności, wiemy też, że decyzja w jego sprawie nie zapadła i została przesunięta. Dyskusja nad tym mechanizmem powinna być przedmiotem kolejnego szczytu Rady Europejskiej, ale nie jest powiedziane, że odbędzie się to podczas następnego spotkania przywódców państw członkowskich. Ba, nie jest wcale powiedziane, że tematyka jakkolwiek będzie przedmiotem głosowania.

W tzw. międzyczasie prawnicy instytucji unijnych uznają bowiem prawdopodobnie, zresztą zgodnie z pewnym traktatowym ususem, że decyzję w tej materii podejmuje już nie Rada Europejska (ona tylko niezobowiązująco opiniuje), ale jak to ma miejsce w większości przypadków ‒ Rada UE i Parlament. Tym bardziej, że rozdzielenie tej decyzji od głosowania nad nowym budżetem UE zabiera Polsce i Węgrom „broń atomową” w postaci weta – Warszawa i Budapeszt nie mogą już wycofać raz udzielonej zgody.

Nie oznacza to jednak wcale, że zasada ta będzie formalnie wprowadzona w takim kształcie, jak zapisano w konkluzjach po szczycie, a nawet jeśli zostanie, to czy będzie w praktyce stosowana. Wydaje się, że dla wielu europejskich przywódców ważniejsze jest powołanie takiego mechanizmu niż stosowanie go, tym bardziej, że kryteria oceny praworządności są bardzo nieprecyzyjne i wiele państw, takich jak np. Hiszpania, niekoniecznie będą chciały otwierać polityczną puszkę Pandory.

Najlepszym przykładem jest Pakt Stabilności i Wzrostu z 2003 r., który miał dyscyplinować członków strefy euro do utrzymywania dyscypliny budżetowej. W niemal 20-letniej historii tego mechanizmu został on zastosowany bodaj raz, choć przesłanek do jego wykorzystania wobec wielu krajów było znacznie więcej. Ostatecznie wspomnianą karę otrzymała Hiszpania, która została zobligowania do zapłacenia… zero euro.

Podejrzewam, że podobnie będzie z tą nową warunkowością – w stosownej chwili, kiedy UE będzie chciała odwrócić uwagę od poważniejszego problemu i wykazać się jakimś sukcesem, sięgnie po ten mechanizm. Aczkolwiek od jego uruchomienia do skutecznej finalizacji droga jest bardzo daleka. Zwłaszcza, że podobnie jak szczyt, także ta procedura jest ważnym, ale jednak teatrem, w którym politycy odgrywają określone role przed swoimi elektoratami.

Nie zmienia to jednak faktu, że pojawienie się tej procedury będzie dla rządu Prawa i Sprawiedliwości kłopotliwe. W przeciwieństwie do Węgier zmiany wprowadzane w Polsce, choć nieporównywalnie mniej poważne niż na Węgrzech, nie mają umocowania konstytucyjnego. A w takich sytuacjach zawsze łatwiej stosować kryteria formalne niż merytoryczne, i Viktor Orbán doskonale o tym wie.

Nie można też zapominać, że nad jego głową (i głową premiera Babiša) zbierają się ciemne chmury związane z postępowaniem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć (OLAF), odpowiedzialnego za kontrolę wydatkowania funduszy europejskich. Z tego powodu w jego interesie będzie wzmacnianie warunkowości w obszarze praworządności, aby nieco złagodzić analogiczny mechanizm uzależniający w dużym uproszczeniu wypłatę unijnych pieniędzy od decyzji OLAF. W tym kontekście można zatem czytać starania, jakie premier Orbán podjął, próbując przekonać kanclerz Merkel do zamknięcia wobec Węgier procedury wynikającej z art. 7 TUE. Nie da się zatem wykluczyć, że nasz dzisiejszy „sojusznik” doprowadzi do przyjęcia w zmodyfikowanej wersji tego wiszącego nad głową polskiego rządu mechanizmu.

To ile tych euro trafi wreszcie do polskich kieszeni?

Niezależnie jednak od wszystkich dywagacji poświęconych ustaleniu, czy praworządność będzie albo nie będzie miała wpływu na możliwość korzystania z unijnych funduszy, trudno nie odnieść wrażenia, że w negocjacjach nad nowym budżetem praworządność była jak koza ze znanego dowcipu. Szukamy bowiem sukcesu w wyprowadzeniu z izby kozy, którą wcześniej sami do tej izby wprowadziliśmy.

W efekcie, skupiając się na wyprowadzaniu kozy, trudniej nam było podjąć starania o zmianę dystrybucji środków z nowego budżetu – w poprzedniej perspektywie Polsce przypadło niecałe 11% wszystkich pieniędzy, a obecnie jedynie 8,5% (90 mld euro), co stanowi spadek o ponad jedną piątą, czyli zasadniczo tyle, ile we wstępnej propozycji przedstawiła Komisja. Oznacza to, że w trakcie negocjacji nic w tej kwestii nie ugraliśmy. Co więcej, jeżeli wzięlibyśmy wartość „wynegocjowanych” środków w przeliczeniu na jednego mieszkańca, choć jeszcze nie znamy ostatecznych danych, prawdopodobnie Polska znalazłaby się bliżej końca stawki wśród państw-beneficjentów.

Prawdą jest jednak także i to, że nasze pole do negocjacji było niewielkie – decyzje o przesunięciu środków z Funduszu Spójności na Południe i modyfikacji Wspólnej Polityki Rolnej zapadły już dawno temu, i to niezależnie od nas. Dlatego premier Morawiecki mógł wejść i zgarnąć dodatkowe 500 mln euro, co tak „podziwiał” premier Orbán, ale to był, jak się wydaje, de facto sufit naszych możliwości negocjacyjnych. Co więcej, w toku tych negocjacji mogło się okazać, że zgodnie z efektem św. Mateusza zabiorą nam nawet to, co nam się wydawało, że mamy. Tak się na szczęście nie stało, co samo w sobie, zważywszy na nasz potencjał negocjacyjny i istniejące od dawna prognozy o zakręceniu kurka z europejskimi pieniędzmi po 2020 r., można uznać za umiarkowany sukces.

Tym bardziej, że za sprawą programu Przyszłe Pokolenie UE strumień funduszy będzie lał się nadal bardzo obficie. Dodając do siebie środki z budżetu na lata 2021‒2027 oraz pieniądze z Funduszu Odbudowy (34 mld na lata 2021‒2023) uzyskujemy kwotę 124 mld euro (z niskooprocentowanymi pożyczkami łącznie 160 mld euro, ale ich tu nie wliczam), co w przeliczeniu po aktualnym kursie daje prawie 550 mld zł. To jedna czwarta naszego PKB. Jeśli brać pod uwagę roczną wartość przyznanych środków (po uwzględnieniu specyfiki harmonogramu RFF), będzie to ok. 23 mld euro, czyli jakieś 100 mld zł – ponad 20% wartości polskiego budżetu. Oczywiście, o czym pisałem wcześniej, wydanie tych wszystkich pieniędzy będzie ogromnym wyzwaniem, ale lepszy taki problem niż radykalnie obcięcie funduszy, o którym mówiło się od wielu lat.

Mając to wszystko na uwadze można postawić tezę, że Polska mimo wszystko odniosła sukces, ale zawdzięcza go … COVID-19. Bez pandemii nie dostalibyśmy dodatkowych 34 mld euro, bez pandemii prawdopodobnie nie udałoby się nam też uratować tych 90 mld euro z nowej, unijnej perspektywy finansowej, gdyż więcej środków trafiłoby do krajów Południa.

Przyznanie im ogromnych sum z programu Przyszłe pokolenie UE, jak również gniew wobec państw Północy, nieco ostudził ich zapał do odbierania pieniędzy naszemu regionowi, który potencjalnie może stać się sojusznikiem w walce ze skąpą Północą. Nie da się bowiem wykluczyć, że już niedługo będziemy mówić w UE o osi Madryt‒Rzym‒Warszawa, choć dziś taka perspektywa wciąż wydaje się dość abstrakcyjna.

Swoją drogą, jeśli już gdzieś doszukiwać się wyraźnego sukcesu polskich negocjatorów, to jest nim utrzymanie pakietu, który otrzymamy z Funduszu Odbudowy (RFF). Konstrukcja tego funduszu, z nie do końca zrozumiałych przyczyn, została bowiem oparta na wskaźnikach z tzw. semestru europejskiego, czyli cyklicznego przeglądu stanu gospodarek państw członkowskich. W ostatnim przeglądzie Polska wypadła co prawda nieźle, ale prognozowano w nim istotne pogorszenie, i właśnie ten czynnik sprawił, że będziemy czwartym co do wielkości wsparcia beneficjentem RFF.

Nawet pomimo faktu, że po prognozowanym w semestrze europejskim spadku i tak nasza sytuacja jest lepsza niż wielu krajów UE, a skutki pandemii COVID-19 dla polskiej gospodarki, zgodnie z aktualnymi prognozami Komisji (ale i nowymi danymi płynącymi z gospodarki), będą najsłabsze w całej UE. To, że udało się utrzymać taką, a nie inną zasadę rozdziału pieniędzy z RFF, nawet przy skomplikowanych warunkach ich wydatkowania, samo w sobie jest ogromnym sukcesem. Zwłaszcza mając na uwadze, że te 34 mld euro zwiększy nasz „urobek” z unijnego budżetu o ponad 30%, czyli więcej, niż straciliśmy w wyniku cięć w Funduszu Spójności i Wspólnej Polityce Rolnej.

Sześć kluczowych wniosków dla przyszłości Europy

Po analizie wyników zakończonego we wtorek o świcie szczytu Rady Europejskiej z perspektywy poszczególnych państw członkowskich i regionów, pora przejść do syntetycznego podsumowania, co ten szczyt oznacza dla całej UE. Jeśli dziś przywódcy państw, jak jeden mąż, ogłaszają zwycięstwo w negocjacjach, to największym przegranym jest UE, choć oczywiście ocena ta musi być bardziej zniuansowana.

Po pierwsze, i to chyba najważniejsza konkluzja po tych negocjacjach budżetowych, mimo osiągnięcia porozumienia, sposób, w jaki je uzyskano, świadczy o trwałości i głębokości podziałów we Wspólnocie.

Społeczeństwa Hiszpanii czy Włoch jedynie utwierdziły się w przekonaniu, że marzenia o europejskiej solidarności to mrzonki, co będzie w najbliższych miesiącach napędzać ruchy dezintegracyjne, zwłaszcza jeśli Północ utrzyma swoją strategię upokarzania biedniejszych partnerów z Południa.

Dodatkowo trzeba mieć na uwadze, na co słusznie uwagę zwraca prof. Tomasz Grzegorz Grosse, że wprowadzenie zasad praworządności do reguł wydatkowania środków europejskich, nawet jeśli pozostaną one wyłącznie na papierze, potencjalnie może stanowić element nacisku nie tylko wobec Polski czy Węgier, ale także innych państw, zwłaszcza na południu Europy, w których do władzy doszłyby ruchy polityczne kwestionujące istniejący kształt integracji. Tym samym trudno sobie wyobrazić przestrzeń do strukturalnej reformy strefy euro, która mogłaby być w innej sytuacji wymuszona przez rządy Południa nieszachowane regułą praworządności.

Po drugie, w wyniku negocjacji obcięte zostały środki m.in. na kontynuację programu „Horyzont 2020”.

A to z tego programu, w drodze konkursowej na poziomie europejskim, finansowane były najbardziej ambitne i innowacyjne projekty badawczo-rozwojowe, dzięki którym Unia mogła choć próbować podjąć walkę o silną pozycję na arenie międzynarodowej. Podobnie rzecz się ma ze środkami na budowę europejskiego potencjału militarnego w ramach Europejskiego Funduszu Obrony, który także nie uniknął cięć.

Choć, w wyniku pandemii (kolejny cud COVID-19…) będziemy mieli prawdopodobnie do czynienia z jakąś formą regionalizacji globalizacji, która będzie z jednej strony skutkować osłabieniem przewagi konkurencyjnej Chin i wzmocnieniem potencjału przemysłowego Starego Kontynentu, a z drugiej wzrostem znaczenia europejskiego rynku wewnętrznego w globalnej amerykańsko-chińskiej wojnie handlowej, to jednak ta silna pozycja UE będzie w dużej mierze reaktywna wobec decyzji zapadających w Waszyngtonie czy Pekinie. Oczywiście, Europa będzie mimo wszystko nadal starała się zbudować strategiczną autonomię, ale wobec opisanych dalej wewnętrznych napięć będzie to zadanie niezwykle trudne do zrealizowania.

Po trzecie, szczyt potwierdził znaczenie polityki klimatycznej dla przyszłości UE.

Malkontenci (w tym Parlament Europejski) mogą twierdzić, że w trakcie szczytu zmniejszono wartość Funduszu Sprawiedliwej Transformacji z 37,5 mld euro do 17,5 mld euro, ale powinni pamiętać, że pierwotnie (przez wybuchem pandemii) miał on wynosić jedynie 7,5 mld euro, a na dodatek ogromny pakiet 390 mld euro z RFF musi być wydany na cele co najmniej niesprzeczne z założeniami polityki klimatycznej.

Po czwarte, choć niektórzy komentatorzy zwracają uwagę na swoisty „moment hamiltonowski”, ze względu na ostateczną konstrukcję programu Przyszłe Pokolenie 2020 trudno dostrzec dziś szansę powodzenia wizji federalizacji UE.

No chyba, że w znacznie węższym gronie niż dzisiejsza „27”. Tym bardziej, że uzależnienie dystrybucji środków z RFF już nie wyłącznie od decyzji Komisji i unijnych eurokratów, ale także państw członkowskich w Radzie UE, będzie potęgować istniejące napięcia pomiędzy europejskimi stolicami.

Po piąte, filozofia stojąca za Funduszem Odbudowy wyraźnie pokazuje, że nie ma mowy ani o żadnym realnym uwspólnotowieniu długu państw członkowskich, ani o jakiejkolwiek realnej, unijnej polityce fiskalnej.

Lekkim osłodzeniem gorzkiego smaku szczytu może być jedynie fakt, że niezależnie od fiaska wizji unijnej polityki fiskalnej pojawiła się wreszcie realna szansa na wprowadzenie nowych, europejskich podatków, których egzekucja na poziomie narodowym byłaby trudno osiągalna.

Mowa tu zarówno o podatku od plastiku, który ma wejść w życie już od przyszłego roku, oraz o podatku cyfrowym i podatku od śladu węglowego na granicach UE (de facto ekologiczne cło), które zgodnie z konkluzjami szczytu mają zostać wprowadzone od 2023 r. W dalszej kolejności wdrożony ma natomiast zostać podatek od transakcji finansowych. Można zaryzykować tezę, że poza oczywistym wymiarem fiskalnym (nowe źródła dochodów unijnego budżetu) podatki te mogą stanowić instrument wspierający konkurencyjność całej gospodarki przechodzącej transformację energetyczną. Warto w tym miejscu dodać, że akurat ten element porozumienia szefów rządów jest w jakiejś mierze zasługą Warszawy, która od dawna próbuje przebić się do europejskiego mainstreamu z propozycjami stworzenia systemu „unijnych” danin.

Wreszcie po szóste, ostatni szczyt był niezwykle ważnym teatrem, ale z pełną interpretacją jego postanowień i ich skutków przyjdzie nam trochę poczekać.

Nie można bowiem zapominać, że o warunkach wydatkowania środków w szczegółowych rozporządzeniach decydować będą Parlament Europejski i Rada UE, głosująca większością kwalifikowaną, a zgodę na ich uruchomienia będą wydawać europejskie stolice. Zatem to dopiero kształt i wspomnianych rozporządzeń, jak i polityczna praktyka funkcjonowania Przyszłego Pokolenia UE, pozwolą na precyzyjne rozrysowanie obrazu Unii AD 2020. Niestety, na dziś obraz ten nie jawi się w kolorowych barwach.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!