Ukraina, Mołdawia, Bałkany Zachodnie- czy Polska wprowadzi ich do UE?

Wojna na Ukrainie nadała nową dynamikę polityce rozszerzenia UE, która w ostatnich latach pogrążyła się w zastoju. Jednak perspektywy akcesyjne dla potencjalnych członków wciąż są bardzo mgliste. Choć UE deklaruje swoją otwartość na nowych członków, to przeżywa obecnie najdłuższy od 1973 r. okres przerwy między rozszerzeniami. Polska stara się działać na rzecz ożywienia negocjacji akcesyjnych, ale rządy państw UE pozostają w tej kwestii podzielone.

Poczucie rozgoryczenia

Inwazja rosyjska na Ukrainę ponownie ożywiła wewnątrzunijną debatę na temat rozszerzenia. Polityczne poparcie Wspólnoty dla Ukrainy i Mołdawii zaowocowało w czerwcu 2022 r. decyzją o nadaniu im statusów krajów kandydujących. Ekspresowe tempo rozpatrzenia ich aplikacji wywołało rozgoryczenie wśród krajów Bałkanów Zachodnich, którym przedstawiono perspektywę unijną jeszcze na szczycie Rady Europejskiej (RE) w Tesalonikach w 2003 r.

Albania, Czarnogóra, Macedonia Północna i Serbia są krajami kandydującymi od kilku lub kilkunastu lat. Nawet jeśli część z tych krajów rozpoczęła negocjacje akcesyjne, to nie znajdują się one w zaawansowanej fazie. Fiaskiem zakończył się ubiegłoroczny szczyt UE-Bałkany Zachodnie, który towarzyszył posiedzeniu RE nadającemu statusy krajów kandydackich Ukrainie i Mołdawii.

„To, co się teraz stało, jest poważnym problemem i poważnym ciosem dla wiarygodności UE. Marnujemy cenny czas, którym nie dysponujemy” – komentował Dimitar Kowaczewski, premier Macedonii Północnej.

Jeszcze dalej od akcesji są dwaj pozostali kandydaci do UE – Turcja oraz Bośnia i Hercegowina, a także aspirujące do członkostwa Gruzja i Kosowo. Wraz z pojawianiem się kolejnych trudności dokonany za sprawą rosyjskiej inwazji renesans polityki rozszerzenia może jednak okazać się nietrwały lub prowadzić do trudnych kompromisów.

UE-30+ celem Polski na prezydencję?

Polska zamierza uczynić rozszerzenie UE jednym z priorytetów swojej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (RUE) w pierwszej połowie 2025 r., m.in. obok nierozerwalnie związanej z tym odbudowy Ukrainy.

„Będziemy czynili wszystko, aby Ukraina jak najszybciej stała się częścią – w pełnym tego słowa znaczeniu – Unii Europejskiej razem z Mołdawią, mam nadzieję, że także razem z państwami Bałkanów Zachodnich” – mówił prezydent Andrzej Duda na konferencji prasowej w 19. rocznicę przystąpienia Polski do Wspólnoty.

Sukces unijnej perspektywy Ukrainy i Mołdawii utrwaliłby ich prozachodni zwrot oraz zwiększyłby nasze bezpieczeństwo polityczne, militarne i ekonomiczne, zwłaszcza w sytuacji dalszego pogłębiania uzależnienia Białorusi od Rosji. Przyjęcie tych krajów stanowiłoby także dowód, że UE jest wspólnotą skupioną wokół deklarowanych wartości, czyli otwartą na kraje realnie walczące o europejską przyszłość.

Jest to jednak możliwe pod warunkiem postępów w negocjacjach akcesyjnych długo już czekających państw Bałkanów Zachodnich, które mogą poczuć się kandydatami drugiej kategorii. Polska deklaruje, że pozostaje ich adwokatem, ale samo przewodnictwo w RUE – choć pomoże Polsce promować agendę rozszerzenia – nie dostarczy bezpośrednich narzędzi do przełamania oporu krajów jej niechętnych.

Jedynie substytut rozszerzenia?

Perspektywa akcesji Ukrainy do UE wzbudza zasadne pytania o wypełnienie przez nią kryteriów kopenhaskich, które stanowią formalny warunek członkostwa. Jej wejście do Wspólnoty będzie zależeć od unijnej determinacji do odbudowy tego kraju i ostatecznej decyzji politycznej.

Prezydent Macron oceniał w czerwcu 2022 r., że przyjęcie Ukrainy zajmie „dekady”, co przypomniało wypowiedź z 1991 r. byłego prezydenta Francji François Mitteranda o „dziesiątkach lat”, które miały upłynąć przed przystąpieniem krajów Europy Środkowej do Wspólnoty.

Mitterand opowiadał się wtedy za zacieśnianiem integracji wewnątrz Wspólnoty, czego efektem okazał się traktat z Maastricht. Równocześnie postulował luźną integrację z krajami byłego bloku wschodniego w ramach tzw. konfederacji europejskiej. Szybką akcesję oceniał jako szkodliwą zarówno dla siły politycznej i stabilności finansowej Wspólnoty, jak i dla słabych gospodarek potencjalnych nowych członków.

Koncepcja konfederacji szybko upadła, ale wysuwane wtedy argumenty są aktualne zwłaszcza w kontekście akcesji ukraińskiej. W odpowiedzi na aspiracje Ukrainy Francja wystąpiła z inicjatywą Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP), która ma stanowić platformę zacieśniania relacji z krajami bliskimi UE, w tym z Bałkanami Zachodnimi. Po roku trudno jednak oceniać ją jako coś więcej niż szerokie forum dyskusyjne.

Obejmuje ona już 45 państw, wśród których poza krajami UE i krajami kandydującymi są m.in. Wielka Brytania, Szwajcaria, Armenia i Azerbejdżan. Dotychczasowe dwa szczyty EWP koncentrowały się wokół kwestii pokoju, bezpieczeństwa i energetyki. Zgodnie z początkowymi zapowiedziami prezydenta Macrona EWP rzeczywiście nie stanowi substytutu rozszerzenia, ale też przez wielość podejmowanych kwestii jedynie pomocniczo je wspiera. Organizacja czerwcowego szczytu EWP w Mołdawii pokazała wsparcie dla jej europejskiej ścieżki, jednak niewiele więcej.

Również dotychczasowa unijna polityka sąsiedztwa czy zainicjowany w 2014 r. proces berliński (wspierający współpracę z krajami Bałkanów Zachodnich) nie przyniosły istotnego przełomu w polityce rozszerzenia. W stosunku do tych ostatnich UE prowadzi niespójną politykę – z jednej strony podkreślając wagę relacji, z drugiej przeznaczając na ich wsparcie stosunkowo niewielkie środki rozwojowe. Instrument pomocy przedakcesyjnej, IPA III, obejmuje mniej niż 15 mld euro w latach 2021–2027, do podziału między kraje tego regionu i Turcję.

Kłopotliwy status kandydata

Promowanie pełnego członkostwa krajów kandydatów oznacza konieczność identyfikacji kilku zasadniczych problemów. Pierwszym z podnoszonych argumentów przeciw akcesji jest słabość systemu demokratycznego w krajach starających się o członkostwo, które według Democracy Index 2022 klasyfikowane są jako „demokracje wadliwe” (Czarnogóra, Albania, Serbia, Mołdawia i Macedonia Północna) albo nawet „systemy hybrydowe” (Ukraina, Gruzja, Bośnia i Hercegowina oraz Turcja). Państwa te często borykają się z korupcją, przestępczością zorganizowaną czy nieefektywną ochroną mniejszości. Choć warto podkreślić, że np. najlepiej oceniana Czarnogóra nie odbiega obecnie od Rumunii czy Chorwacji.

Akcesja nowych krajów do Wspólnoty bez uprzedniej implementacji reform może oznaczać ich zahamowanie, co pokazuje przypadek Bułgarii, która przyjęta wraz z Rumunią na zasadzie tzw. rozszerzonej warunkowości w 2007 r. miała kontynuować reformy po akcesji.

Nieefektywność bułgarskich działań doprowadziła nawet do tymczasowego zamrożenia jej środków unijnych. Mimo to Bułgaria pozostaje w ścisłej czołówce najbardziej skorumpowanych państw Wspólnoty. Węgierskie i polskie spory z UE o praworządność dodatkowo umacniają niechęć do rozszerzenia wśród części europejskich polityków, którzy obawiają się podobnych konfliktów z nowymi krajami.

Akcesję nowych członków hamują również bilateralne spory polityczne. Macedonia Północna, której po zmianie nazwy kraju udało się rozwiązać historyczny spór z Grecją, jest obecnie blokowana przez rząd w Sofii. Weto wobec rozszerzenia UE stanowi element wykorzystywany w wewnętrznej walce politycznej w Bułgarii, niezdolnej w ostatnich latach do stworzenia stabilnego rządu.

Trudny do rozwiązania problem tworzy również status Kosowa. Jego niepodległość pozostaje nieuznana nie tylko przez Serbię, ale również przez pięciu członków UE. Teoretycznie liderzy Kosowa i Serbii werbalnie zaakceptowali w marcu porozumienie, w którym godzą się wzajemnie nie blokować sobie członkostwa w organizacjach międzynarodowych, niemniej faktycznie daleko do normalizacji stosunków między obiema stronami.

Jednak przykład Cypru, który nie kontroluje całości swojego terytorium, pokazuje, że członkostwo w UE może zostać przyznane nawet w przypadku braku trwałego rozwiązania sporów politycznych. Tworzy to również możliwy do wykorzystania precedens w przypadku zakończenia wojny ukraińsko-rosyjskiej bez traktatu pokojowego i bez rozwiązania kwestii Naddniestrza.

Niestety, UE realnie doprowadziła do spadku znaczenia statusu kraju kandydującego, czego jaskrawym przykładem jest Turcja, która posiada go od 1999 r. i po przejęciu władzy przez Recepa Erdogana rozpoczęła nawet negocjacje akcesyjne. Po dwóch dekadach rządów AKP Turcja, choć formalnie pozostaje kandydatem, to przez działania rządu w Ankarze faktycznie wypadła z orbity rozszerzenia.

Paradoksalnie stanowi to ulgę dla wielu polityków europejskich niechętnych przyjęciu tak dużego i ludnego kraju oraz obawiających się wpływu wznowienia negocjacji na proces akcesyjny Ukrainy. Ewentualna wygrana prounijnego Kemala Kilicdaroglu w ostatnich wyborach prezydenckich zmusiłaby Wspólnotę do ustosunkowania się do tureckich aspiracji, a ich odrzucenie byłoby wizerunkową klęską. Zwycięstwo Erdogana konserwuje wygodny status quo.

Obok Turcji kandydatem o najdłuższym stażu jest Macedonia Północna (2005), która wciąż jednak nawet nie przystąpiła do następnego etapu procedury akcesyjnej. W grudniu 2022 r. KE zarekomendowała z kolei nadanie statusu kandydackiego Bośni i Hercegowinie, tymczasem jej wewnętrzna niestabilność związana m.in. z nieefektywnym systemem politycznym z trzema prezydentami wybieranymi według kryterium narodowościowego czy separatyzmem serbskim nie daje realnych nadziei na wejście do UE w przewidywalnej przyszłości.

Koszty akcesji dla Polski

Z dużym rozszerzeniem nierozerwalnie wiąże się kwestia wewnętrznej reformy UE. Dyskusja ta toczyła się w związku z big-bang enlargement z 2004 r. i ostatecznie zaowocowała kilkoma reformami traktatowymi z traktatem lizbońskim na czele.

Obecnie kraje tzw. starej UE oraz Słowenia i Rumunia deklarują chęć rozszerzenia stosowania kwalifikowanej większości głosów w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, w której zasadniczo obowiązuje jednomyślność. Autorem inicjatywy są Niemcy, wprost warunkujące reformami swoją zgodę na rozszerzenie.

Polska broni zasady jednomyślności, ale nie proponuje realnej alternatywy dla statusu quo. Nawet jeśli będzie więc w stanie zbudować koalicję przeciwników zmian, może to odbyć się kosztem rozszerzenia. Brak realnej perspektywy pełnego członkostwa dla kandydatów, a zwłaszcza Ukrainy, potencjalnie stworzy błędne koło: spadek tempa wsparcia Wspólnoty, obniżenie motywacji do reform wewnętrznych i w konsekwencji trwałe oddalanie akcesji.

Specjalny status niepełnego członka UE jest możliwy do wyobrażenia w przypadku Ukrainy. O perspektywie wdrożenia modelu unijnego członkostwa drugiej i trzeciej kategorii oraz innych potencjalnych konsekwencjach akcesji Ukrainy niedawno pisał na łamach KJ Marcin Kędzierski. Jej akcesja miałaby największe znaczenie dla obecnego układu sił w UE. Trudno prognozować potencjał demograficzny Ukrainy po wojnie, ale obecnie uzyskałaby ona porównywalną z Polską siłę głosu w RUE. Złudne byłoby jednak patrzenie na naszego sąsiada jako gwarantowanego sojusznika na forum unijnym, ponieważ jego priorytetem byłoby uzyskiwanie jak największej ilości środków wspólnotowych dla słabej gospodarki.

Samo rozszerzenie nie byłoby zresztą dla Polski bezbolesne ekonomicznie. Przyjęcie biednych w skali europejskiej państw automatycznie zmniejszyłoby otrzymywane przez nas fundusze. Przykładowo, w ramach polityki spójności najwięcej środków alokowanych jest do regionów o PKB per capita niższym niż 75% średniej unijnej. Z chwilą przyjęcia nowych krajów, a zwłaszcza Ukrainy, stalibyśmy się relatywnie bogatszym krajem we Wspólnocie i budżetowym płatnikiem netto. Bez odbudowy Ukrainy ryzykujemy jednak trwałą destabilizacją naszego sąsiada, co odbije się nam ekonomiczną czkawką.

Wyłączając Turcję, pozostali kandydaci do UE nie stanowią natomiast wyzwania ekonomicznego dla Wspólnoty. W państwach Bałkanów Zachodnich mieszka łącznie ok. 17 mln mieszkańców, co odpowiada populacji Niderlandów, a ich łączne PKB jest na poziomie Słowacji. Handel z tym regionem odpowiada zaledwie za 1,5% unijnego wolumenu. Otwarcie wspólnotowego rynku stanowiłoby natomiast milowy krok dla państw bałkańskich: UE jest odbiorcą 80% ich eksportu i ma prawie 60% udziału w imporcie.

***

Rozszerzenie powinno stanowić element ponadpartyjnego konsensusu politycznego w Polsce, w ramach którego możliwa będzie względnie harmonijna współpraca w tej kwestii między prezydentem a dowolnym rządem uformowanym po jesiennych wyborach. Warszawa powinna naciskać na ustanowienie konkretnych terminów przystąpienia przynajmniej części państw Bałkanów Zachodnich, Ukrainy i Mołdawii, nawet jeśli uległyby one w przyszłości przesunięciu.

Brak perspektywy akcesyjnej działa demobilizująco zarówno na kraje kandydujące, jak i na Wspólnotę. Jest to dla nas szczególnie istotne w kontekście efektywności odbudowy Ukrainy i przywrócenia stabilności w regionie.

Coraz silniejsze nawoływania do reformy wewnętrznej UE ze strony Niemiec i Francji nie mogą być jednak ignorowane. Polska powinna przygotować odpowiedź na te postulaty obejmującą coś więcej niż wyrażany sprzeciw wobec jakichkolwiek zmian.

Polityka proakcesyjna stanowi również pole do współpracy z KE, co można by połączyć z próbą wyciszenia sporów z instytucjami unijnymi. W ten sposób Polska stałaby się efektywniejszym rzecznikiem rozszerzenia UE.

Po kilkunastu miesiącach rosyjskiej inwazji na Ukrainę widać, że ożywiona chęć powiększenia Wspólnoty może rozbić się o wciąż nierozwiązane problemy polityczne i ekonomiczne. W interesie Polski leży próba przekucia jej w realny progres akcesyjny.