Integracja Ukrainy pretekstem do większej centralizacji UE?

Problematyka integracji Ukrainy ze strukturami Unii Europejskiej otworzyła dyskusję o zróżnicowaniu kategorii członkostwa we Wspólnocie. Z różnych stron słychać głosy, że choć z politycznych powodów Kijów powinien możliwie szybko stać się formalnie członkiem Unii, to niekoniecznie musi to być w 100% pełne członkostwo. Perspektywa kolejnego rozszerzenia – tym razem o Ukrainę – stanie się idealnym pretekstem do domknięcia otwartych od jakiegoś czasu tematów ustrojowych dotyczących centralizacji UE.

Unia wielu prędkości – pełzający proces

Idea zróżnicowania form uczestnictwa w UE (nawet w sposób nie do końca sformalizowany) została po raz pierwszy publicznie przedstawiona w propozycji zgłoszonej w 1994 r. przez czołowych polityków niemieckiego CDU – Wolfganga Schäublego i Karla Lammersa. W uproszczeniu obaj panowie wprowadzili do europejskiej debaty publicznej pojęcie integracji wielu prędkości.

Chodziło o to, aby zabezpieczyć spójność UE i interesy największych graczy w momencie kolejnego, tym razem historycznego i wielkiego rozszerzenia. Było już wiadomo, że otwarcie się Unii na Wschód, niezależnie od gospodarczych korzyści (zwłaszcza dla Niemiec), jest dziejową koniecznością i nie sposób go zahamować.

Zresztą sam moment ogłoszenia tej propozycji nie był przypadkowy – we wspomnianym 1994 r. Polska i Węgry złożyły jako pierwsze kraje postkomunistyczne swoje wnioski akcesyjne (większość państw regionu zrobiła to już rok później, a Czechy i Słowenia w 1996 r.).

Przez kilka lat pomysł Unii wielu prędkości funkcjonował głównie w dyskusjach eksperckich. Po raz pierwszy w sensie instytucjonalnym pojawił się nieśmiało w traktacie amsterdamskim za sprawą wprowadzenia mechanizmu ściślejszej współpracy (closer cooperation).

Mechanizm ten jednak był wówczas obwarowany na tyle poważnymi warunkami (większość państw członkowskich, uprzednie upoważnienie przez Radę UE w decyzji jednomyślnej), że zastosowanie go w praktyce było niemal niemożliwe.

Kropla drąży skałę – historia integracji europejskiej pokazuje, że raz otwarte drzwi bardzo trudno zamknąć. W kolejnym traktacie z Nicei, który miał przygotować Unię na wielkie rozszerzenie, dokonano upgrade’u. W miejsce „ściślejszej współpracy” pojawił się mechanizm wzmocnionej współpracy (enhanced cooperation), który charakteryzował się już znacznie mniejszymi barierami wejścia.

Po raz pierwszy ten mechanizm został wykorzystany w 2008 r. Co ciekawe, nie dotyczył sprawy szczególnie istotnej – jako pierwszą zajęto się kwestią prawa w zakresie rozwodów i separacji. Także w drugim przypadku zastosowania tego mechanizmu przedmiot współpracy nie był bardzo poważny, choć niewątpliwie istotniejszy z perspektywy gospodarki i realnych interesów instytucjonalnych we Wspólnocie.

W 2011 r. część państw UE uruchomiła jednolity system patentowy. 2 lata później, w 2013 r., mechanizm zastosowano do próby wprowadzenia podatku od transakcji finansowych, a w 2017 r. do uruchomienia Prokuratury Europejskiej. Widać zatem wyraźnie, że z biegiem czasu mechanizm wzmocnionej współpracy służył do załatwiania coraz ważniejszych spraw.

Traktat zabezpieczający największych

Niezależnie od mechanizmu wzmocnionej współpracy w drugiej dekadzie XXI w. zaczęły pojawiać się także inne formy dla wybranych. Przejawem tego trendu było chociażby powołanie w 2012 r. w odpowiedzi na kryzys w strefie euro tzw. paktu fiskalnego, który zwiększał kontrolę ze strony Rady UE i Komisji Europejskiej nad krajowymi budżetami i respektowaniem przez rządy krajowe kryteriów z Maastricht.

Dotyczyły deficytu sektora finansów publicznych. Pakt fiskalny stanowił umowę międzynarodową między 25 krajami i choć formalnie nie wszedł w skład acquis communataire (porządku prawnego UE), to regulował relacje między unijnymi instytucjami a państwami członkowskimi.

Wspomniany wyżej mechanizm wzmocnionej współpracy nie był jednak kluczową zmianą strukturalną we Wspólnocie, która otwierała drogę do pogłębienia integracji, a tym samym w praktyce także centralizacji UE. Zmianę wprowadził dopiero traktat lizboński, który w zamyśle miał zwiększyć wewnątrzsterowność UE, ale jednocześnie zabezpieczyć interesy Berlina i Paryża.

Dotychczas naczelną zasadą polityki w UE była degresywna proporcjonalność, charakterystyczna dla tworu, jakim jest federacja. W dużym skrócie zasada ta skutkuje osłabieniem siły głosu podmiotów największych przy jednoczesnym wzmocnieniu pozycji najmniejszych członków.

Według takiej zasady funkcjonuje zarówno ustrój RFN (proporcjonalny do liczby ludności Bundestag i nieproporcjonalny, landowy Bundesrat), jak i USA (proporcjonalna do liczby ludności Izba Reprezentantów oraz nieproporcjonalny, stanowy Senat).

W przypadku UE obserwowaliśmy zarówno nieproporcjonalny przydział mandatów w Parlamencie Europejskim i nieproporcjonalny system głosowania kwalifikowaną większością (QMV) w Radzie UE, który dawał preferencję krajom średnim i małym. Dodatkowo w wyjątkowo wrażliwych obszarach polityki zagranicznej i polityki podatkowej w UE funkcjonowała jednomyślność.

Traktat lizboński wprowadził zasadę podwójnej większości i zerwał z degresywną proporcjonalnością w zakresie QMV w Radzie UE. W konsekwencji w UE liczącej 27 państw członkowskich Niemcy mogą zablokować każdą decyzję, a jednocześnie państwa unijnego peryferium nie mają takiej możliwości.

Bój o weto w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa UE

Ostatnim bastionem federacyjności pozostało prawo weta w zakresie polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa i budżetu UE (i szerzej – polityki fiskalnej). Nie powinno zatem zaskakiwać, że perspektywa kolejnego rozszerzenia – tym razem o Ukrainę – stanie się idealnym pretekstem do rozmontowania tego ostatniego, federacyjnego bezpiecznika.

Kanclerz Niemiec, Olaf Scholz, ogłosił to wprost w swoim przemówienie na Uniwersytecie Karola w Pradze jesienią ubiegłego roku. Uzależnił zgodę na rozszerzenie od likwidacji zasady jednomyślności.

Takie „spakietowanie” spraw, stosowane zresztą w UE od wielu lat w celu pacyfikacji wewnętrznego oporu, stawia takie kraje, jak Polska w sytuacji niemal bez wyjścia. Jesteśmy bowiem zwolennikami integracji Ukrainy i przeciwnikami wprowadzenie kwalifikowanej większości, a jednocześnie nie mamy potencjału, aby dokonać rozłączenia tych propozycji.

Skąd wynika sprzeciw polskiego rządu? Powody są dwa. Po pierwsze, wojna na Ukrainie dowiodła, że środkowoeuropejska perspektywa zagrożeń dla bezpieczeństwa istotnie różni się od spojrzenia partnerów z Zachodu. Po drugie, usunięcie jednomyślności w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa zburzy jeden z ostatnich bastionów gwarantujących formalną równowagę między dużymi i mniejszymi państwami członkowskimi.

Na placu boju w tym centralizacyjnym wyścigu pozostaje jeszcze jedna kwestia. Co prawda, za sprawą mechanizmu wzmocnionej współpracy wprowadzono zjawisko zróżnicowanej integracji, a de facto członkostwo różnej kategorii, ale de iure nadal mamy zero-jedynkowe podejście do obecności w UE. Nie trzeba być bardzo błyskotliwym, aby zauważyć, że kolejnym krokiem będzie formalne rozróżnienie rodzajów członkostwa.

Takie propozycje były już zresztą prezentowane chociażby przez prezydenta Francji, Emmanuela Macrona, w jego lizbońskiej mowie w lipcu 2018 r. Macron mówił wówczas o kręgach integracji, gdzie takie kraje, jak (uwaga!) Rosja i Turcja widział w kręgu czwartym. Polska i Węgry znalazły się zgodnie z tą wizją w trzecim „koszyku”.

Obserwując dyskusję o integracji Ukrainy ze strukturami UE, trudno nie odnieść wrażenia, że jeśli Kijów w ogóle może marzyć o członkostwie, to właśnie o drugiej lub trzeciej kategorii. Co jednak istotne z naszej perspektywy, takie zmiany obejmą nie tylko Ukrainę, ale także inne państwa unijnych, wschodnich peryferii, w tym nas.

Wbrew oczekiwaniom rządu PiS-u, który liczył na bliską współpracę z włoskim rządem i premier Giorgią Meloni, to właśnie Włochy mogą odegrać kluczową rolę w procesie zainicjowanym przez unijną Północ. Już kryzys covidowy i powołanie unijnego Funduszu Odbudowy dowiodły, o czym pisałem wielokrotnie, że nawet w warstwie symbolicznej Rzym jest zbyt istotny dla Unii (i samych Niemiec), aby sprowokować italexit.

Dlatego zarówno w zakresie polityki migracyjnej, jak i polityki budżetowej UE (fundusze strukturalne) interesy Włoch i Hiszpanii będą przedkładane nad interes Europy Środkowej i Wschodniej. Jestem przekonany, że nowy unijny budżet na lata 2028-2034, nad którym właśnie zaczynają się negocjacje, dokona przesunięć uwzględniających silniejsze wsparcie dla Południa kosztem naszego regionu. Nie powinno więc dziwić, że krajami inicjującymi wprowadzenie QMV w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa były Niemcy i Włochy (warto przypomnieć, że sama idea zniesienia jednomyślności pojawiła się po raz pierwszy w 1981 r. za sprawą niemiecko-włoskiego planu Genschera-Colombo).

Kurs na centralizację

Co wynika dla nas z tej unijnej lekcji historii? Po pierwsze, sama rozmowa o akcesji Ukrainy zostanie wykorzystana do domknięcia otwartych od jakiegoś czasu tematów ustrojowych, których cel stanowi centralizacja UE. Nie ma oczywiście żadnej pewności, że uda się takie zmiany skutecznie przeprowadzić. Dowodzi temu historia traktatu konstytucyjnego. Warto mieć świadomość tej gry.

Po drugie, należy się spodziewać wyraźnych działań zmierzających do formalizacji zróżnicowanych rodzajów członkostwa. Kręgi/fazy/stopnie integracji – zwał jak zwał, ale kierunek wydaje się dość jasny. Zresztą z różnych źródeł zaczynają docierać głosy, że taka ma być strategia przyjmowania Ukrainy – tak przyjąć, żeby jednocześnie nie przyjąć.

Po trzecie, aby nieco osłodzić gorycz degradacji części obecnych członków, możemy być świadkami symbolicznych rekompensat dla państw europejskich peryferii. Wydaje się, że takim „cukierkiem” mógłby być wybór przedstawiciela naszego regionu, np. premier Estonii – Kai Kallas, na stanowisko Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

Appendix – kwestia niemiecka

Pisząc o zmianach ustrojowych, centralizacji wspólnoty i wprowadzeniu różnych kategorii członkostwa, nie należy zapomnieć o kluczowej kwestii, która porządkuje historię Europy od ponad 1000 lat, a mianowicie o German question.

To właśnie kwestia niemiecka, a dokładniej strategia polityki europejskiej Berlina, będzie mieć decydujący wpływ na kształt procesów integracyjnych w najbliższych kwartałach. Do niedawna Niemcy umieli poruszać się z gracją w meandrach unijnej polityki. Czasem przytulali, a czasem bezwzględnie realizowali własne interesy, np. w momencie przepchnięcia podwójnej większości w głosowaniu w Radzie.

Obecnie Niemcy weszli w okres nie tylko wewnętrznego chaosu, ale i rosnącej słabości. W efekcie nie mają już wystarczająco dużo siły, żeby przytulać. Pozostało im bardziej asertywne (a nawet agresywne) komunikowanie własnych interesów.

Efekt jest taki, że Berlin zaczyna poruszać się jak słoń w składzie porcelany. Może o tym świadczyć zabicie EU Sovereignty Fund, który miał być unijną odpowiedzią na amerykański Inflation Reduction Act. Rząd federalny uznał, że stać go na samodzielne uruchomienie pakietu pomocy publicznej, bez konieczności oglądania się na innych i kolejnego uwspólnotowienia długu, tym bardziej, że już w kolejnym roku gabinet kanclerza Scholza chce powrócić do konserwatywnej polityki schwarze Null, czyli zerowego deficytu budżetowego.

Niezależnie od odpowiedzi na odwieczne German question, powinniśmy się szykować na funkcjonowanie w nowej unijnej rzeczywistości – albo zdezintegrowanej, albo jeszcze bardziej peryferyjnej niż obecnie. W gruncie rzeczy między tymi dwoma scenariuszami nie ma aż tak wielkiej różnicy.