Akcesja Ukrainy do UE to nie tylko zyski dla Polski – również koszty i otwarcie tematu reformy UE

Nie ma dzisiaj lepszego mechanizmu rozwoju gospodarczego i stabilizacji Ukrainy niż integracja z Unią. Musimy natomiast podjąć w Polsce poważną dyskusję na temat tej integracji i jej konsekwencji dla kształtu samej Unii, gdyż te dwie kwestie są nierozdzielne. Ukraińska akcesja może być pretekstem dla największych graczy w UE do przeprowadzenia pożądanych przez siebie reform. Bez względu na to, czy do Unii przystąpi sama Ukraina, czy też w pakiecie z innymi państwami, słychać coraz więcej głosów o tym, że nie będziemy mieć do czynienia z kolejnym jednorazowym wielkim rozszerzeniem, ale akcesją „różnych prędkości”.

Polskie marzenia

Pogląd zdecydowanej większości polskich polityków na ukraińską akcesję do Unii można podsumować następująco: przystąpienie do UE otworzy strumień środków europejskich i inwestycji zagranicznych, wprowadzając Ukrainę na ścieżkę wzrostu gospodarczego i stabilizując sytuację w tym kraju. Wymogi procesu akcesyjnego i dystrybucji funduszy unijnych pomogą ograniczyć korupcję, tworząc przy tym lepsze otoczenie gospodarcze dla biznesu, w tym polskiego.

Jednocześnie wejście Ukrainy – kraju bardzo dużego i, jak na unijne standardy, ludnego – wzmocni „wschodnie” skrzydło Wspólnoty. Polska zyska sojusznika w najważniejszych sprawach – od kluczowej roli sojuszu z USA począwszy, na hamowaniu dalszej centralizacji UE skończywszy. Oś polsko-ukraińska wzmocniona wspólnym rynkiem i funduszami unijnymi miałaby stać się wreszcie przeciwwagą dla niemieckiej dominacji, na którą orientować mogłyby się pozostałe kraje regionu, tworząc wschodnie „płuco” UE. Niemcy nadal zachowałyby dominację gospodarczą, ale to Polska i Ukraina dysponowałyby kolejno najsilniejszą i najbardziej doświadczoną spośród armii w UE.

Jeśli Rosja nadal pozostałaby w percepcji elit regionu egzystencjalnym zagrożeniem, ta dominacja militarna w połączeniu z potencjałem gospodarczym mogłyby się wreszcie stać punktem odniesienia atrakcyjnym dla pozostałych państw regionu. Przełamalibyśmy odwieczny dramat naszego członkostwa w Unii – kraju zbyt dużego, by płynąć z głównym nurtem, ale zbyt słabego, by odgrywać istotną rolę.

Trudno odmówić racji przynajmniej części z powyższych argumentów. Akcesja Ukrainy z pewnością wpłynie pozytywnie na tempo jej rozwoju gospodarczego i powojennej odbudowy. Bez wątpienia Polska zyskałaby również sojusznika w optyce patrzenia na Rosję, w razie gdyby ta po przeprowadzeniu „liftingu” była gotowa do resetu relacji ze Wspólnotą. Wspólnota dziejowa i kulturowa mogłaby także wzmocnić wschodnią nogę Unii Europejskiej, nieco równoważąc dzisiejszą przewagę optyki Zachodu i Południa Europy.

Niemniej przystąpienie Ukrainy do Wspólnoty niesie za sobą szereg wyzwań zarówno związanych z samymi uwarunkowaniami ukraińskimi, jak i zmianami wewnątrz Unii, jakie ten proces wygeneruje.

Przeszkody stojące przed Ukrainą na ścieżce do Unii

Początkowo ukraińskie aspiracje do członkostwa spotykały się ze sceptycyzmem w UE. Wskazywano m.in. niedostateczne wdrażanie przez ukraińskie władze acquis communautaire (unijny dorobek prawny), który to obowiązek wynikał z zawartego w 2014 r. układu o stowarzyszeniu. Komisja Europejska wytykała m.in. niedostateczną walkę z korupcją, brak reform instytucji państwa i ochronę monopolistycznej pozycji ukraińskich firm państwowych. Perspektywa przyznania statusu kandydackiego, o członkostwie nie wspominając, wydawała się odległa.

Rosyjska agresja zmieniła powyższe rachuby. Na fali międzynarodowego wsparcia dla Ukrainy, po części jako chęć nagrodzenia Ukraińców za ich ofiarę i symboliczne potwierdzenie przynależności Ukrainy do Zachodu, Rada Europejska w odpowiedzi na oficjalny wniosek o członkostwo przyznała Ukrainie w czerwcu 2022 r. status państwa kandydującego.

Jednak należy pamiętać, że to decyzja polityczna i nie oznacza automatycznego rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych. KE, wydając w czerwcu 2022 r. pozytywną opinię na temat przyznania Ukrainie statusu państwa kandydującego, sformułowała 7 warunków, które Ukraina powinna spełnić przed otwarciem formalnych negocjacji. Kryteria te dotyczyły przede wszystkim reformy sądownictwa i walki z korupcją.

W swoim wystąpieniu w czerwcu br. Europejski Komisarz ds. rozszerzenia Oliver Varhelyi stwierdził, że Ukraina wypełniła 2 z 7 tych warunków. Kolejna ocena ma się odbyć w październiku br. w ramach corocznego pakietu dot. rozszerzenia publikowanego przez KE. Władze ukraińskie liczą, że do tego czasu uda się spełnić pozostałe warunki, co otworzy drogę do rozpoczęcia negocjacji.

Obydwie strony przedstawiają również odmienne oczekiwania co do samego czasu trwania negocjacji, które wahają się od całkowicie nierealnych 2 lat do równie mało prawdopodobnych dekad. Ostatecznie proces akcesyjny może być szybszy, niż się wydaje, (choć z pewnością dłuższy niż owe 2 lata), jeżeli tylko wyobrazimy sobie, że dla Ukrainy zostanie stworzony nowy model członkostwa połączony z reformą samej UE.

Takie rozwiązanie będzie w interesie największych graczy w UE, którzy upieką dwie pieczenie na jednym ogniu. Zapewnią szybki akces Ukrainie wbrew zarzutom krajów naszego regionu o sabotowanie procesu, odpowiedzą na obiektywne wyzwania związane z członkostwem Ukrainy w UE oraz przeprowadzą pożądane przez siebie reformy w samej Unii. Ukraina, wyniszczona wojną i potrzebująca kapitału na odbudowę, może nie mieć wyjścia i zaakceptować tak zmodyfikowaną akcesję do Wspólnoty.

Unijne miliardy z polityki spójności i rolnej odpłyną z Polski?

Bez względu na naszą opinię dotyczącą intencji rdzenia Unii wyzwania związane z członkostwem Ukrainy są obiektywne i nie możemy od nich uciekać. Najważniejsze spośród nich to ukraińskie rolnictwo i podział środków w wieloletnim budżecie UE. Dwie największe pozycje w wieloletnim budżecie UE, tj. polityka spójności i wspólna polityka rolna (WPR), odpowiadają dzisiaj za prawie 2/3 unijnych wieloletnich ram finansowych (WRF).

Akcesja Ukrainy będzie mieć przemożny wpływ na obydwie te pozycje. Polityka spójności zaprojektowana celem wyrównywania różnic w rozwoju biedniejszych państw będzie musiała uwzględnić przystąpienie kraju, którego PKB per capita będzie znacznie niższe niż najbiedniejszej dzisiaj w Unii Bułgarii.

Z nieoficjalnych analiz przygotowanych w UE na potrzeby dyskusji z państwami członkowskimi, na które powołuje się „Financial Times”, wynika, że przystąpienie Ukrainy do Wspólnoty spowodowałoby, że Polska z największego beneficjenta funduszy spójności stałaby się płatnikiem netto do budżetu. Pytanie, jak społeczeństwa krajów naszego regionu, przyzwyczajone do nadwyżki otrzymywanych funduszy unijnych nad składkami, zareagują na taką zmianę przepływów finansowych?

Jeszcze większe konsekwencje ukraińska akcesja może mieć dla unijnego rolnictwa. Ogromna powierzchnia gruntów rolnych o bardzo wysokiej żyzności w połączeniu z dopłatami w ramach wspólnej polityki rolnej przyznawanymi wedle powierzchni gospodarstwa i pełną liberalizacją w handlu mogą wywołać opór rolników w krajach UE-27, przy którym dzisiejszy kryzys polsko-ukraiński na tle importu żywności to drobne nieporozumienie.

Ukraińskie rolnictwo jest mocno skoncentrowane z ogromnymi kombinatami rolnymi o powierzchniach nawet ponad 500 tys. hektarów, które integrują cały łańcuch produkcji roślinno-zwierzęcej (od produkcji płodów rolnych po hodowlę zwierząt, produkcję, dystrybucję i sprzedaż detaliczną gotowej żywności). Jak podaje „Politico”, 20 największych kombinatów kontroluje 14% z liczącej 30 mln hektarów powierzchni ukraińskich gruntów ornych.

Ich własność jest podzielona pomiędzy miejscowych oligarchów i zachodnie koncerny. Będziemy więc tutaj świadkami gry interesów europejskiego rolnictwa, ukraińskich oligarchów, globalnych koncernów kontrolujących wielkie kombinaty rolne oraz indywidualnych, małych ukraińskich gospodarstw rolnych wymagających modernizacji.

Potrzeba większych środków, aby rozładować napięcia

Opisane powyżej problemy są poważne, ale można wyobrazić sobie ich rozwiązanie. Dla Ukrainy można np. stworzyć dedykowany fundusz poza standardową polityką spójności, który będzie jednocześnie pełnił funkcję unijnego wkładu w powojenną odbudowę. Zresztą pewien prototyp takiego rozwiązania KE już przedstawiła w ramach śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych w formie tzw. Ukraine Facility, obejmującego 50 mld euro w grantach i pożyczkach na lata 2024–2027.

W kontekście WPR możliwe jest stopniowe podnoszenie dopłat bezpośrednich na wzór polskiej akcesji. Być może uda się wreszcie wdrożyć długo dyskutowaną zmianę algorytmu przyznawania dopłat tak, aby nie premiować samego areału, tylko np. zrównoważony charakter produkcji. Więcej o zmianach w WPR na przestrzeni lat i aktualnym kształcie tej polityki pisał na łamach Klubu Jagiellońskiego dr Andrzej Przepióra.

W ostateczności wielkie, wysokotowarowe ukraińskie gospodarstwa rolne mogą zostać całkowicie wyłączone z możliwości uzyskiwania dopłat, choć wtedy zasadnym pozostanie pytanie, czy w takich warunkach ich przewaga wynikająca z doskonałych ziem, efektu skali i niższych kosztów produkcji i tak nie będzie wystarczająca do zaoferowania niższych cen niż unijni rolnicy? Można się też pokusić o zakaz eksportu przez takie kombinaty na rynek UE, tylko czy takie embargo w warunkach unii celnej i swobody przepływu towarów jest realne do wdrożenia?

Problem polega na tym, że sfinansowanie tych wszystkich rozwiązań będzie wymagać albo dodatkowych środków, albo cięcia dotychczasowych wydatków. Dodatkowe środki oznaczają konieczność zwiększenia składek państw członkowskich do UE lub ustanowienia nowych paneuropejskich podatków finansujących unijny budżet, co otwiera dyskusje o dalszej federalizacji UE.

Co więcej, od 2028 r. trzeba będzie zacząć spłacać pożyczki zaciągnięte na finansowanie postpandemicznego funduszu odbudowy. Jeżeli otoczenie międzynarodowe się nie zmieni, to dojdzie jeszcze kwestia sfinansowania nowych priorytetów dotyczących inwestycji w politykę przemysłową i zbrojenia. Na horyzoncie cały czas majaczy też problem nowej fali migracyjnej i konieczności ustabilizowania Afryki Północnej. Te wszystkie priorytety splotą się w toku negocjacji nowej perspektywy budżetowej, a końcowy efekt jest dzisiaj trudny do przewidzenia.

Nadchodzą reformy instytucjonalne?

Poza budżetem i rolnictwem istotnym elementem będzie rozmowa o reformie instytucjonalnej UE. Dyskusja na temat zniesienia jednomyślności w polityce zagranicznej nabiera rozpędu i jedną z jej głównych sił napędowych jest właśnie kwestia rozszerzenia. Oficjalne zgłoszenie propozycji rezygnacji z weta narodowego przez kanclerza Scholza w trakcie przemówienia na praskim uniwersytecie zostało w Polsce odebrane dwojako.

Dla jednych był to dowód, że Niemcy wcale nie chcą rozszerzenia, ponieważ jako jego warunek stawiają rozwiązanie nieakceptowalne dla krajów naszego regionu z Polską na czele. Inni zapowiedź kanclerza interpretowali w kategoriach wbicia klina między Polskę i Ukrainę – Ukraińcy chcąc bez względu na wszystko wejść do Unii, będą naciskać na Polaków, aby zgodzili się na głosowanie większościowe, co doprowadzi do konfliktu.

Dla mnie znacznie ciekawsze jest to, że kanclerz Scholz, postulując reformy UE, mówił o konieczności przygotowania się na przyjęcie nie tylko Ukrainy, ale też krajów Bałkanów Zachodnich, Mołdawii i Gruzji. A to oznacza funkcjonowanie w Unii ponad 30 państw. Takie spakietowanie procesu akcesyjnego znacznie wzmacnia argument o konieczności zmiany zasad głosowania.

Przystąpienie samej Ukrainy znacząco jeszcze nie zmieni rozkładu głosów w Radzie. Ogromnie upraszczając, jeśli przyjmiemy, że Ukraina i Polska reprezentowałyby opcję proatlantycką i antyfederalistyczną, nie byłby to nawet powrót do układu sił sprzed brexitu. Co innego jednak, jeśli mówimy o Unii ponad 30 państw – wtedy znaczniej trudniej bronić obecnego systemu głosowania.

Ta narracja o konieczności przygotowania UE na kolejne rozszerzenie, którego Ukraina jest tylko symbolem, stała się już dominująca w dyskusji zachodnich elit, o czym świadczy wspomniany artykuł FT. Takie rozwiązanie otwiera również możliwość wprowadzenia niezbędnych zmian instytucjonalnych przy okazji zawarcia nowego traktatu akcesyjnego bez otwierania „pełnej” reformy traktatowej, której wiele państw UE boi się jak ognia. Pamiętajmy, że traktat akcesyjny w hierarchii unijnego prawa stoi na równi z podstawowymi traktatami.

Bez względu na to, czy do Unii przystąpi sama Ukraina, czy też w pakiecie z innymi państwami, słychać coraz więcej głosów o tym, że nie będziemy mieć do czynienia z kolejnym jednorazowym wielkim rozszerzeniem, ale fazowaną i sektorową akcesją, gdzie różne kraje mogą w różnym tempie uczestniczyć w poszczególnych politykach UE. Co więcej, podbudowa teoretyczna pod takie rozwiązanie jest już tworzona od kilku lat. Fazowana lub sektorowa integracja ma oznaczać stopniową integrację ze strukturami UE, czy to instytucjonalnymi (fazowana), czy poszczególnymi politykami (sektorowa).

Chyba najbardziej kompleksową propozycję fazowanej integracji przedstawił jeszcze w 2021 r. znany brukselski think tank CEPS. Jego eksperci zaproponowali 4 etapy integracji, przy czym już na etapie III państwo uzyskiwałoby status członka UE. „Jedyne” różnice między III a IV fazą to brak możliwości weta przy jednomyślnym podejmowaniu decyzji w Radzie i brak własnego komisarza, co w praktyce oznacza, że taki kraj, mimo formalnego członkostwa w UE, instytucjonalnie byłby krajem drugiej kategorii.

Autorzy argumentują, że takie rozwiązanie miałoby pozwolić nowym krajom na „dorośnięcie” do pełnego członkostwa i „socjalizację” w Unii, a istniejący członkowie mieliby dzięki temu nie blokować przyjęcia młodych i cały czas niestabilnych demokracji. Kuriozalna wydaje się przy tym argumentacja autorów, że skoro sama UE zmierza ku zniesieniu jednomyślności, to nowi członkowie pozbawieni prawa weta powinni się w zasadzie uważać za awangardę integracji i wzór do naśladowania.

Integracja sektorowa z kolei sprowadzałaby się do stopniowego włączania w polityki UE, od swobodnego przepływu towarów począwszy, poprzez pozostałe swobody wspólnego rynku, agendę klimatyczną, cyfrową i na przepisach dotyczących współpracy sądowej i strefy Schengen skończywszy. W zasadzie nie byłaby to żadna rewolucja, skoro Ukraina już od 2016 r. na mocy DCFTA jest zobowiązana do wdrażania wielu przepisów unijnego acquis w zakresie wspólnego rynku, z czym połączone jest stopniowe zwiększanie dostępu do niego.

Fazowany i sektorowy proces integracji to nie tylko wymysł think tanków, ale podejście już w zasadzie usankcjonowane przez Radę Europejską, która w swoich konkluzjach z czerwca 2022 r. (tych samych, w których nadała status kandydata Ukrainie) stwierdziła: „(…) zwraca się do Komisji, Wysokiego Przedstawiciela i Rady, by w oparciu o zmienioną metodykę czynili dalsze postępy w stopniowej integracji między Unią Europejską a tym regionem – już w trakcie samego procesu rozszerzenia – w sposób odwracalny i w oparciu o osiągnięcia”. Co prawda sformułowanie dotyczyło Bałkanów Zachodnich, ale już od dawna podobne postulaty są zgłaszane w stosunku do Ukrainy.

Dyskusja o reformie UE w interesie Polski potrzebna „od zaraz”

Dlaczego warto rozmawiać na ten temat? Wbrew powszechnej w Polsce opinii przystąpienie Ukrainy wcale nie wzmocni „wschodniej” flanki Unii i nie sprawi, że Polska stanie się graczem wagi ciężkiej. Rdzeń Unii po prostu nie pozwoli na taką zmianę układu sił.

Marcin Kędzierski dobrze objaśnia tę mechanikę, pokazując, że każdorazowe rozszerzenie UE wiązało się z równoległymi zmianami instytucjonalnymi samej Wspólnoty, które zabezpieczały interes rdzenia. Dlatego nie zdziwię się, jeśli członkostwo Ukrainy w UE zostanie spakietowane z przyjęciem Bałkanów Zachodnich, żeby uzasadnić zniesienie głosowania większościowego w Radzie. A do tego czasu kraje te będą członkami drugiej kategorii z ograniczonymi prawami głosu, za co obwinione zostaną kraje naszego regionu z Polską na czele jako hamulcowymi integracji.

Czy to oznacza, że nie należy popierać akcesji Ukrainy do UE? Absolutnie nie, ponieważ nie ma dzisiaj lepszego mechanizmu rozwoju gospodarczego i stabilizacji Ukrainy niż integracja z Unią. Musimy natomiast podjąć w Polsce poważną dyskusję na temat tej integracji i jej konsekwencji dla kształtu samej Unii, gdyż te dwie kwestie są nierozdzielne.

Obecny cykl instytucji unijnych powoli się kończy. Ursula von der Leyen obejmowała urząd pod hasłem geopolitycznej KE. Mijająca 5-latka upłynęła pod znakiem kryzysów, Europejskiego Zielonego Ładu i autonomii strategicznej UE. Następna kadencja prawdopodobnie skupi się na reformie Wspólnoty i jej rozszerzeniu.

Jak mają wyglądać przyszła wspólna polityka rolna i wieloletni budżet UE? Jak zabezpieczyć interes polskich rolników? Czy zgodzimy się na większą składkę albo nowe podatki europejskie, żeby utrzymać dotychczasowy kształt unijnego budżetu? Jak poradzić sobie z dylematem „jednomyślność vs. akcesja Ukrainy”? Czy jesteśmy w stanie sformułować alternatywne pomysły na reformę instytucjonalną UE adresujące rzeczywiste przecież ryzyka dla sterowności Wspólnoty związane z rozszerzeniem? Co z sektorową integracją – w jakich politykach unijnych Ukraina powinna uczestniczyć w pierwszej kolejności? Czy Polska w ogóle poprze „pośrednią” formę członkostwa, wiedząc, że niektóre kraje Zachodu widziałyby nas w takim dalszym kręgu integracji? I wreszcie: co na to wszystko sami Ukraińcy?

Pogłębione dyskusje na powyższe tematy powinny zacząć się w Polsce już dzisiaj.