Tutaj nie chodzi o wspólną armię. Bruksela walczy, aby UE nie wypadła z geopolitycznej planszy

Unia Europejska od dawna jest dla części brukselskiej bańki projektem zatrzymanym w pół drogi – zbyt zintegrowanym, aby mogła być jedynie organizmem gospodarczym, a jednocześnie zbyt luźnym, aby mówić o federacji. Krajowa debata wokół autonomii strategicznej UE skupia się na tych elementach, które są dla Polski potencjalnie najgroźniejsze, ale i najmniej realne. UE dzisiaj nie jest ani kluczowym producentem najnowszych technologii, ani światową fabryką półprzewodników, ani liderem w obszarze sztucznej inteligencji czy komputerów kwantowych. Na poziomie strategii odpowiedzią ma być Europejski Zielony Ład. To jest głównym pomysłem Europy Zachodniej na to, żeby przyszłe pokolenia miały z czego utrzymać swój standard życia. 

Kiedy słyszymy o unijnej autonomii strategicznej, od razu mamy przed oczami niemiecko-francuski tandem wracający do business as usual w relacjach z Rosją kosztem interesów naszego regionu, marginalizację roli NATO (czytaj: USA) w obronie Europy i odgrywanie przez UE roli samodzielnego bieguna siły, balansującego między USA i Chinami.  To wszystko oczywiście w imię europejskich interesów definiowanych decyzjami podejmowanymi w drodze głosowania większościowego, czyli zgodnie z wolą Francji i Niemiec.

Niektórzy eksperci, np. prof. Tomasz Grosse, w koncepcji autonomii strategicznej widzą również szansę na przekierowanie funduszy UE na potrzeby wzmocnienia zachodnioeuropejskiego przemysłu zbrojeniowego. Środki unijne na B+R i zakupy uzbrojenia pochodzącego z UE stanowiłyby w takim układzie element polityki przemysłowej, zamykając unijny rynek na amerykańskie uzbrojenie. Byłby to kolejny dowód na antyamerykański wydźwięk unijnej autonomii strategicznej.

Trudno zaprzeczyć, że powyższa wizja to z pewnością marzenie części np. francuskiego establishmentu, a może i niemieckiego, choć ten od zawsze miał bardziej gospodarcze niż geostrategiczne ambicje. UE od dawna jest dla części brukselskiej bańki projektem zatrzymanym w pół drogi – zbyt zintegrowanym, aby mogła być jedynie organizmem gospodarczym, a jednocześnie zbyt luźnym, aby mówić o federacji. Polityka zagraniczna, nieskrępowana zasadą jednomyślności, w połączeniu z europejską armią z prawdziwego zdarzenia, nawet bez nazywania jej w ten sposób, mogłaby być kamieniem milowym do realizacji marzenia o Stanach Zjednoczonych Europy.

Problem Polski polega na tym, że nasza krajowa debata wokół autonomii strategicznej UE zdaje się skupiać na tych elementach, które, owszem, są dla Polski potencjalnie najgroźniejsze, ale jednocześnie od samego początku były najmniej realne. Mało tymczasem mówi się o pozostałych klockach tej układanki unijnej, które dotyczą kwestii gospodarczych. Jest to tym ważniejsze, że nawet jeśli nie wszystkie z nich są dla nas optymalne, to musimy się zastanowić, czy mamy obecnie na horyzoncie lepszą alternatywę.

W dyskusji nt. autonomii strategicznej UE zawsze na pierwszy plan wybija się wątek konkurencji dla NATO oraz wspólnej europejskiej polityki zagranicznej i obrony. Rzeczywiście termin „autonomia strategiczna” został użyty po raz pierwszy właśnie w tym kontekście w 2013 r. w konkluzjach Rady dot. przemysłu zbrojeniowego. Koncepcja na dobre zakorzeniła się w dokumentach programowych w 2016 r., kiedy została kilkukrotnie wspomniana w Globalnej strategii polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE.

Tyle tylko, że ta debata trwa od lat i cały czas niewiele z niej wynika. Unia do tej pory nigdy nawet nie zbliżyła się do urzeczywistnienia koncepcji autonomii strategicznej w rozumieniu, jakiego najbardziej obawiamy się w Polsce. O „europejskiej armii” i wspólnych zakupach uzbrojenia mówi się od lat 90. i realne postępy w tej materii są, delikatnie mówiąc, umiarkowane. Kraje UE oczywiście będą nadal przyjmować deklaracje, raporty i strategie na ten temat, bo w UE takich inicjatyw raczej otwarcie się nie neguje, tylko po cichu hamuje poprzez brak realnych działań.

W oficjalnym komunikacie dot. prognozowania strategicznego w kontekście autonomii strategicznej UE z 2021 r. wątki bezpieczeństwa militarnego i obrony są ledwie wspomniane w kilku miejscach i to głównie w kontekście przemysłu obronnego i kosmicznego. Nawet w nowym Kompasie Strategicznym, czyli strategii UE w zakresie bezpieczeństwa i obrony, przyjętej już po rosyjskiej agresji na Ukrainę, przewidziano utworzenie do 2025 r. tzw. Rapid Deployment Capacity w sile 5000 żołnierzy na bazie Grup Bojowych UE. Jeśli to kolejna już próba tworzenia europejskiej armii, to po ponad 20 latach widać, że UE cały czas kręci się wokół tych samych koncepcji, a nawet liczb.

Wojna na Ukrainie całkowicie pogrzebie w przewidywalnej przyszłości dyskusje o wzmocnieniu niezależności militarnej UE od USA. Po pierwsze, okazało się, że tylko USA dysponują wystarczającą wolą polityczną i zdolnościami, aby zaangażować się w obronę przed agresją rosyjską (co dla wielu w Polsce było już wcześniej oczywiste). Po drugie, mało zdecydowana postawa Francji i Niemiec i ciągłe próby zaoferowania Rosji możliwości wyjścia z twarzą z obecnej sytuacji rozwiały do reszty złudzenia krajów EŚW (szczególnie państw bałtyckich, ale też Czech czy Rumunii; Polska takich złudzeń nie miała), że francuskie gwarancje bezpieczeństwa są dla nich cokolwiek warte.

Wydaje się, że gwoździem do trumny wspólnej europejskiej obrony była deklaracja Szwecji i Finlandii o przystąpieniu do NATO. Kraje do tej pory nie będące w Sojuszu w sposób wyraźny pokazały, ile są dla nich warte unijne gwarancje bezpieczeństwa, w tym słynny art. 42 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, który potencjalnie mógłby stać się unijnym odpowiednikiem NATO-wskiego art. 5.

Gdzie autonomia UE naprawdę ma znaczenie?

Tymczasem spójrzmy na procesy zachodzące w globalnej gospodarce od kilku lat. Prawdopodobnie stoimy u progu przebudowy światowego systemu gospodarczego. Pandemia COVID-19 jedynie przyspieszyła procesy podmywające od pewnego czasu fundamenty globalizacji.

Dominującą siłą kształtującą międzynarodowe stosunki gospodarcze w nadchodzących latach będzie rosnąca rywalizacja amerykańsko-chińska. Stopniowy decoupling gospodarki chińskiej od światowego obiegu gospodarczego jest wysoce prawdopodobny, czy to w wyniku działań USA, czy to ze względu na samych Chińczyków, którzy chcą w sposób kontrolowany zmniejszyć swoją zależność od zachodnich rynków, przygotowując się na wzrost antagonizmów.

Te zmiany stawiają wiele znaków zapytania dla przyszłości gospodarki UE. Elity europejskie mają pełną świadomość zachodzących zmian i spadającego znaczenia unijnej gospodarki. UE dzisiaj nie jest ani kluczowym producentem najnowszych technologii, ani światową fabryką półprzewodników, ani liderem w obszarze sztucznej inteligencji czy komputerów kwantowych. Nie ma też gigantów internetowych w rodzaju Alphabetu czy Mety kontrolujących światowe strumienie danych, będących podstawą współczesnej gospodarki.

Wedle szacunków samej KE, zawartych we wspomnianym raporcie dot. prognozowania strategicznego z 2021 r., udział UE w globalnym PKB w 2050 r. skurczy się do 11,3% z 18,3% obecnie (a mówimy tutaj o nominalnym PKB). Oznacza to, że UE nie będzie nawet w pierwszej trójce największych gospodarek świata, którą tworzyć będą Chiny, USA i Indie. W tym samym czasie udział UE-27 w dzisiejszym kształcie w globalnej populacji spadnie z 5,7 do 4,3%.

Jeżeli obecna trajektoria stosunków międzynarodowych się utrzyma, to zmierzamy w kierunku gospodarki światowej o mniejszej skali powiązań globalnych, za to bardziej zregionalizowanej z rywalizującymi ze sobą blokami polityczno-gospodarczymi. Oznacza to więcej protekcjonizmu, oficjalny koniec nieskrępowanej liberalizacji handlu światowego i znacznie więcej ręcznego sterowania gospodarką przez państwa niż dotychczas.

Na poziomie strategii odpowiedzią Zachodniej Europy na te zmiany ma być właśnie Europejski Zielony Ład, który jest próbą odgórnego przemodelowania łańcuchów wartości unijnej gospodarki. Zdaniem zachodnich i brukselskich elit biznesowo-politycznych skoro fabryką świata są Chiny, a Big Tech to domena USA, UE musi wytworzyć własne przewagi w obszarze zielonych technologii. Masowe przestawienie na nisko- i zeroemisyjne technologie ma pozwolić na uzyskanie efektu skali, który zapewni dochody i kontrolę kluczowych łańcuchów wartości przemysłowi europejskiemu w najbliższych dekadach.

W połączeniu ze stopniowym przestawianiem się na niskoemisyjność przez gospodarki państw rozwijających się, które będą potrzebować tych technologii, ma to zapewnić rynki zbytu UE na kolejne dziesięciolecia. To, co na oficjalnych konferencjach mówi się w kontekście zielonej transformacji półgębkiem („uratujemy planetę, a przy okazji trochę zarobimy”), jest de facto głównym pomysłem na to, żeby przyszłe pokolenia Zachodniej Europy miały z czego utrzymać swój standard życia.

Przy czym oczywiście znacznie łatwiej powiedzieć, niż zrobić. Pomijając już reakcję społeczeństw, szczególnie naszego regionu, na tak odgórnie zaordynowaną zmianę, UE nie ma dzisiaj zasobów do przeprowadzenia zielonej transformacji. Analizy KE przeprowadzone w czasie prac nad aktualizacją strategii polityki przemysłowej już w post-pandemicznej rzeczywistości wskazały, że UE jest zależna od importu 137 produktów zaliczonych do tzw. wrażliwych ekosystemów, w tym w obszarach surowców, nowych technologii i zdrowia.

Już dzisiaj połowa surowców wykorzystywanych do produkcji samolotów w UE pochodzi spoza Unii, a wraz z rozwojem zielonych technologii popyt na surowce, w szczególności metale ziem rzadkich, których głównym dostawcą do UE są obecnie Chiny, będzie tylko rósł. W swoim raporcie dot. prognozy strategicznej z 2022 r. KE wskazuje, że zależność UE od Chin w zakresie niektórych metali ziem rzadkich jest większa niż od Rosji w zakresie paliw kopalnych (np. UE tylko w 4% samodzielnie pokrywa swoje zapotrzebowanie na pallad, tantal i neodym). Samo tylko osiągnięcie przez UE celów w zakresie elektromobilności będzie wymagać zwiększenia zużycia litu o 3500%.

Odpowiedzią na te potrzeby jest rozwijana już od kilku lat właśnie w ramach Europejskiego Zielonego Ładu koncepcja gospodarki obiegu zamkniętego, która m.in. ma umożliwić UE odzyskiwanie kluczowych surowców ze zużytych produktów (np. baterii). Brukselski think-tank CEPS szacuje, że do 2050 r. UE może pokryć ponad połowę swojego zapotrzebowania na lit dzięki recyclingowi zużytych baterii samochodowych.

UE w swych dokumentach strategicznych oczywiście zaklina się, że w autonomii strategicznej nie chodzi o protekcjonizm (stąd oficjalna nazwa „otwarta autonomia strategiczna”) i że podstawą jest utrzymanie dostępu do światowych rynków i relacji międzynarodowych opartych o zasady. Tyle tylko, że to w większości puste słowa, które trzeba wpisać do oficjalnych dokumentów, skoro UE przez tyle lat zyskiwała na światowym handlu.

W rzeczywistości w najbliższych latach raczej nie ma co się spodziewać nowych, spektakularnych umów handlowych, które miałaby zawrzeć UE. Ogromnym sukcesem byłoby zakończenie trwających negocjacji z Meksykiem, Australią i Nową Zelandią. „Święty Graal” umów o wolnym handlu, czyli powrót do umowy USA-UE, jest dzisiaj mało prawdopodobny, choć z polskiego punktu widzenia wielce pożądany.

Z punktu widzenia UE najbardziej wrażliwa zawsze była liberalizacja rynków rolnych – problem, który ze względu na nadchodzący kryzys żywnościowy spowodowany rosyjską blokadą Morza Czarnego i wynik wyborów we Francji tylko nabierze na znaczeniu. Zresztą nawet po wznowieniu eksportu ukraińskiego zboża kwestia niezależności żywnościowej będzie coraz poważniejszym problemem ze względu na zmiany klimatyczne i coraz istotniejszym elementem koncepcji autonomii strategicznej.

We wspomnianym już raporcie dot. prognozy strategicznej KE szacuje, że do 2050 r. ponad 40% importu rolnego do UE może zostać dotknięte klęską suszy, a utrata gruntów rolnych wcale nie zostanie skompensowana przeniesieniem produkcji rolnej na północ ze względu na niekorzystne zmiany w cyrkulacji Prądu Zatokowego, skutkujące falami niskich temperatur.

Realne działania na rzecz unijnej autonomii strategicznej

W odróżnieniu od polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w UE już od kilku lat dzieje się naprawdę sporo w wymiarze gospodarczym. Trwający przegląd reguł pomocy publicznej i prawa konkurencji ma m.in. wyrównać warunki działania (czytaj: umożliwić subsydiowanie) firm unijnych wobec przedsiębiorstw z krajów, gdzie pomoc państwa nie jest obwarowana tak dużymi restrykcjami. W tym samym duchu utrzymane są powstające od kilku lat tzw. Important Project of Common European Interest, które są po prostu schematami unijnej pomocy publicznej dla przedsięwzięć służących budowie własnych zdolności produkcyjnych m.in. w obszarze półprzewodników czy baterii.

Na początku lutego br. KE przedstawiła projekt europejskiego aktu ws. czipów, który ma na celu stworzenie ram regulacyjnych i finansowych dla budowy przez UE samodzielnych zdolności do produkcji mikroprocesorów i zwiększenia odporności na zakłócenia w ich łańcuchach dostaw. Niedawno Rada i PE zakończyły negocjacje dotyczące projektu rozporządzenia, który ma m.in. umożliwić wykluczanie z przetargów na udzielenie zamówień publicznych w UE firm z krajów trzecich, które otrzymały niedozwoloną pomoc publiczną. Innym kluczowym narzędziem jest blokowanie koncentracji finansowanej subsydiami zagranicznymi. Negocjowany jest także mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM).

Słoń a sprawa polska 

Co z tego wszystkiego wynika dla Polski i czy budowa unijnej autonomii strategicznej w wymiarze gospodarczym jest dla nas korzystna? Przede wszystkim jest to kolejny obszar działań, który doprowadzi do poszerzenia kompetencji UE. Doskonale widać to na przykładzie Anti-Coercion Instrument (który ma umożliwiać wprowadzanie przez UE sankcji odwetowych), będącego tyleż instrumentem polityki handlowej, co zagranicznej.

Tymczasem zgodnie z projektem KE środki odwetowe mają być przyjmowane większością kwalifikowaną, a nie jednomyślnie. To już zaczyna być niebezpieczne dla jednego z pryncypiów obecnej polskiej polityki europejskiej, który zakłada utrzymanie jednomyślności tam, gdzie jeszcze nie została zniesiona. Mimo że instrument został zaprezentowany na fali działań Chin przeciwko Litwie, trudno oprzeć się wrażeniu, że na kanwie doświadczeń z NS2 i amerykańskich gróźb jego zablokowania celem może być Waszyngton.

Z drugiej strony na działaniach na rzecz relokacji produkcji bliżej granic lub wręcz wewnątrz samej UE może skorzystać polski przemysł. W idealnym scenariuszu mogłoby to doprowadzić do przemieszczenia produkcji do krajów np. Partnerstwa Wschodniego, a w szczególności Ukrainy, które w jakimś ułamku mogłyby zastąpić Chiny.

Przy tej okazji oczywiście trzeba postawić pytanie, pod kogo ww. regulacje są pisane – środkowoeuropejski przemysł wpięty w niemieckie i francuskie łańcuchy dostaw czy może koncerny zachodnioeuropejskie, które w ten sposób chcą bronić swojej kurczącej się pozycji? Trzeba też zmierzyć się z tezą, że dla takiej gospodarki, jak nasza, być może nie ma lepszego rozwiązania, a w dobie nadchodzącej burzy lepiej schronić się pod wspólnym europejskim dachem, gdzie prawdopodobnie coś, mimo wszystko, zarobimy.

Polskie środowiska analityków spraw międzynarodowych powinny przeprowadzić pogłębioną i techniczną analizę koncepcji autonomii strategicznej UE zamiast dyskutować w kółko o tym, czy powstanie europejska armia i jak bardzo naiwni byli ci, którzy myśleli, że UE nas obroni. Otóż w mojej ocenie nikt tak na poważnie nie myślał, a od francuskich aspiracji do realnych działań jest bardzo daleka droga. Zamiast teoretyzować o prawdopodobieństwie bądź nie powstania unijnej armii, potrzeba dyskusji o tym, jak Polska powinna pozycjonować się wobec coraz większej liczby działań na forum UE, które wyposażą tę organizację w zdolność do podejmowania ofensywnych i defensywnych działań w sytuacji, w której relacje handlowe będzie coraz trudniej oddzielić od politycznych.

Publikacja wyraża wyłącznie osobiste poglądy autora i nie reprezentuje stanowiska instytucji, z którymi był związany.