Brakuje wsparcia, infrastruktury i koordynacji. Czy walka z ubóstwem energetycznym jest możliwa?

Ubóstwo energetyczne jeszcze przed wojną na Ukrainie dotykało w Polsce około 10% gospodarstw domowych. Jest ono konsekwencją trzech czynników: niskich dochodów, wysokich cen energii i niskiego standardu energetycznego zamieszkiwanych budynków. Kryzys dodatkowo nasili problemy polskich rodzin. Otwarcie programów termomodernizacyjnych dla ubogich, pełniejsze korzystanie z danych statystycznych oraz rozwój sieci ciepłowniczej i elektroenergetycznej mogą istotnie pomóc w walce z ubóstwem energetycznym.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „CZAS PRZEŁOMÓW. WPŁYW PANDEMII I WOJNY NA TRENDY GOSPODARCZE”]

Główne przyczyny i skala ubóstwa energetycznego w Polsce

Ubóstwo energetyczne to sytuacja, w której nie możemy zapewnić sobie wystarczającego poziomu ciepła, chłodu i energii elektrycznej do zasilania urządzeń i do oświetlenia domu. Złożoność tego zjawiska sprawia, że problem dotyczy nie tylko osób w trudnej sytuacji materialnej, choć emeryci, renciści i osoby z niskimi dochodami stanowią blisko połowę osób dotkniętych ubóstwem energetycznym. Gwałtownie rosnące ceny paliw i energii, użytkowanie energochłonnych urządzeń, duże straty ciepła w budynku lub zły stan zdrowia to przykładowe czynniki, które sprawiają, że problem może dotyczyć także rodzin, które nie są ubogie w sensie dochodowym.

Wykres 1. Przyczyny ubóstwa energetycznego
Źródło: opracowanie na podstawie Badania Budżetów Gospodarstw Domowych (GUS, 2021)

Skala zjawiska jest najczęściej mierzona wskaźnikiem łączącym wysokie koszty energii z niskimi dochodami gospodarstw domowych. Zgodnie z tym podejściem ubóstwo energetyczne dotyka tych rodzin, które mając niskie dochody, ponoszą wysokie wymagane wydatki na energię.

Rozumie się przez to kwoty, które gospodarstwa domowe o podobnych cechach (tzn. mieszkające w podobnym budynku, korzystające z podobnych źródeł ciepła itp.) ponoszą na energię. Dzięki takiemu podejściu jako ubogie energetycznie określamy te gospodarstwa domowe, które wydają na energię i ogrzewanie więcej niż szacunkowo powinny (szczegółowy opis wskaźników oraz wad i zalet ich stosowania w Polsce został zawarty tutaj).

Wydatki na energię silniej obciążają budżety domowe mniej zamożnych gospodarstw domowych (Wykres 2). Najuboższe rodziny w 2020 roku, a więc jeszcze przed gwałtownymi zmianami cen, wydawały miesięcznie na energię średnio około 350 zł, co stanowiło ponad 1/3 ich dochodów. Dla porównania, wśród najzamożniejszych gospodarstw domowych, wydatki na energię i paliwa wynosiły około 650 zł, ale stanowiły mniej niż 5% ich dochodów.

Obecnie obciążenie budżetów domowych kosztami energii wzrasta w wyniku wojny w Ukrainie, niestabilności cen na rynkach energii i embargo na dostawy węgla z Rosji, który w większości był zużywany przez gospodarstwa domowe i małe ciepłownie.

Różnice w obciążeniu budżetów domowych kosztami energii wskazują, że wzrost cen będzie silniej obciążał mniej zamożne rodziny. Co więcej, sytuacja materialna tych gospodarstw utrudnia podjęcie inwestycji w termomodernizację i wymianę źródeł ciepła.

Wykres 2. Wydatki na energię w relacji do dochodów gospodarstw domowych w Polsce
Gospodarstwo domowe zalicza się do grupy decylowej na podstawie wysokości dochodu rozporządzalnego na osobę. Pierwszą grupę decylową stanowi 10% osób o najniższych dochodach, a grupę dziesiątą – 10% osób o najwyższych dochodach (źródło wykresu).

Zróżnicowanie regionalne problemu

Ubóstwo energetyczne dotyka od 7 do 16% gospodarstw domowych w Polsce (Mapa 1). Regiony różnią się pod względem skali problemu i głównych jego przyczyn. We wschodniej części Polski trudności z właściwym ogrzaniem budynków są związane przede wszystkim z niskimi dochodami mieszkańców. Na południu i zachodzie kraju główną przyczyną ubóstwa energetycznego jest charakterystyka zabudowań. Przeważają tam starsze budynki o niskiej efektywności energetycznej, z których wiele ogrzewanych jest indywidualnymi źródłami ciepła.

Mapa 1. Odsetek gospodarstw dotkniętych ubóstwem energetycznym
Źródło: opracowanie na podstawie Badania Budżetów Gospodarstw Domowych (GUS, 2021)

Ubóstwo energetyczne dotyczy głównie obszarów wiejskich i małych miejscowości, jednak może być też problemem mieszkańców dużych miast (Wykres 3). W tym przypadku najbardziej narażone są osoby mieszkające w nieocieplonych budynkach.

Dodatkowe ryzyko wysokich kosztów ogrzewania stwarza brak podłączenia do sieci ciepłowniczej i ogrzewanie indywidualne: piecami na paliwa stałe lub za pomocą grzejników elektrycznych. Problem może też być dotkliwy dla osób zamieszkujących budynki komunalne.

Wykres 3. Odsetek gospodarstw domowych w ubóstwie energetycznym wg klas miejscowości
Źródło: opracowanie na podstawie Badania Budżetów Gospodarstw Domowych (GUS, 2021) 

Kto odpowiada za walkę z ubóstwem energetycznym?

Ograniczanie ubóstwa energetycznego nie jest formalnie przedmiotem żadnej z polityk publicznych w Polsce. Wynika to ze złożoności i wielowymiarowości problemu. Zmniejszanie jego skali wymaga rozwiązań w ramach trzech obszarów, które na szczeblu krajowym zarządzane są przez trzy ministerstwa:

1) politykę społeczną realizowaną przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej w zakresie wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej;

2) politykę energetyczną realizowaną przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska w zakresie ciepłownictwa, poprawy efektywności energetycznej, ochrony powietrza, polityki surowcowej i adaptacji do zmian klimatu oraz Urząd Regulacji Energetyki w obszarze regulacji cen;

3) politykę mieszkaniową realizowaną przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii.

Instytucje te wyznaczają ramy dla konkretnych działań, jednak zgodnie z zasadą subsydiarności, ich realizacja spoczywa również na samorządzie terytorialnym.

Ta instytucjonalna mozaika powoduje, że tylko część działań o największym wpływie na łagodzenie problemu ubóstwa energetycznego może być przypisana wybranemu resortowi. Pozostałe znajdują się na styku kompetencji kilku ministerstw lub w gestii samorządów terytorialnych.

Na długofalowe programy nakładają się działania interwencyjne rządu, które są odpowiedzią na bieżące wydarzenia. W rezultacie koordynacja i zachowanie spójności polityki staje się poważnym wyzwaniem.

3xI, czyli jak ograniczać ubóstwo energetyczne?

• Inwestycje

Inwestycje powinny być głównym narzędziem ograniczania ubóstwa energetycznego i zwiększania odporności gospodarstw domowych na konsekwencje gwałtownego wzrostu cen energii. Zgodnie z dostępnymi danymi, co trzeci budynek jednorodzinny w Polsce nie posiada ocieplenia, co oznacza silną ekspozycję mieszkańców na ryzyko ubóstwa energetycznego. Wsparcie termomodernizacji jest zatem fundamentem ograniczania tego zagrożenia. Dla gospodarstw domowych poprawa stanu technicznego budynków może oznaczać usunięcie głównej przyczyny problemu lub istotne zmniejszenie jego uciążliwości.

W obecnie prowadzonej polityce publicznej większą uwagę przywiązuje się jednak do działań o charakterze interwencyjnym. Sprowadzają się one głównie do wypłaty świadczeń socjalnych. Wsparcie rodzin w okresie gwałtownie rosnących cen energii jest potrzebne, lecz powinno uzupełniać, a nie zastępować działania długofalowe. Transfery fiskalne nie pozwalają na trwałą poprawę sytuacji osób najsilniej doświadczających ubóstwa energetycznego.

Wyjściem z tego kryzysu jest przede wszystkim modernizacja budynków i zmniejszenie ilości energii niezbędnej do ich właściwego ogrzania. Obecnie programy wspierające termomodernizację nie są jednak dostępne dla osób o niskich dochodach. 

Przyczyną tego ograniczenia są warunki finansowania, które (w zależności od programu), mogą dotyczyć np. wysokości wkładu własnego, braku prefinansowania czy zwrotu kosztów inwestycji tylko do określonej kwoty. Złagodzenie tych wymagań pozwoliłoby lepiej odpowiadać na potrzeby osób najsilniej dotkniętych ubóstwem energetycznym.

• Informacja

Wsparcie powinno być kompleksowe i w pierwszej kolejności kierowane tam, gdzie jest najbardziej potrzebne. Ten postulat jest trudny do wdrażania ze względu na złożoność przyczyn ubóstwa energetycznego. Pełna zgodność zakresu pomocy i potrzeb danej rodziny jest bardzo trudna do osiągnięcia, ale i w tym zakresie możliwa jest poprawa skuteczności działań państwa.

Jednym z rozwiązań jest pełniejsze korzystanie z danych statystycznych znajdujących się w rejestrach podmiotów publicznych, czyli tzw. danych administracyjnych. Instytucje publiczne (na szczeblu centralnym i samorządowym) dysponują bazami zawierającymi dane niezbędne do tworzenia planów i ewaluacji polityk publicznych. Są one zbierane dla potrzeb danego podmiotu.

Wymiana tych danych pomiędzy instytucjami mogłaby zwiększać skuteczność działań państwa i samorządów. Przykładowo, o wypłatę dodatku węglowego mogły ubiegać się te rodziny, które wcześniej zgłosiły do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków używanie węgla jako głównego paliwa grzewczego. Co więcej, wniosek wymagał podania adresu i numerów PESEL osób mieszkających w danym mieszkaniu. 

Dane te umożliwiają określenie parametrów ryzyka ubóstwa energetycznego: rodzaju źródła ciepła, wieku i rodzaju budynku (na podstawie danych geodezyjnych) oraz wielkości gospodarstwa domowego. Pozwalają też sprawdzić, czy osoby w nim zamieszkujące należą do grup szczególnie zagrożonych ubóstwem energetycznym ze względu na wiek. Ta diagnoza umożliwiłaby wstępne określenie, czy dane gospodarstwo domowe może potencjalnie być beneficjentem programów termomodernizacji. Pełniejsze wykorzystanie istniejących danych umożliwiałaby dotarcie do osób najsilniej narażonych na ryzyko ubóstwa.

• Infrastruktura

Istotnym czynnikiem zwiększającym ryzyko ubóstwa energetycznego jest ogrzewanie domu piecem na paliwa stałe. Z uwagi na brak rozwiniętej i różnorodnej infrastruktury, dla wielu gospodarstw domowych jest to jedyne dostępne rozwiązanie. Ponadto wybór rodzaju źródła energii jest uwarunkowany dostępem do sieci. Ze względu na charakter tego problemu, jego rozwiązanie ma charakter systemowy i stanowi kompleksowe wyzwanie związane z rozwojem energetyki rozproszonej.

W silniej zabudowanych obszarach metodą walki z ubóstwem energetycznym może być rozwój sieci ciepłowniczej. Takie rozwiązanie pozwala jednocześnie ułatwiać utrzymanie ciepła w mieszkaniach, poprawiać jakość powietrza i wykorzystywać efekty skali związane z dostarczaniem energii.

Co więcej, sieć ciepłownicza może być częścią systemu zagospodarowania odpadów. W taki sposób działają nowoczesne spalarnie lub biogazownie. Sieć ciepłownicza może też korzystać z ciepła powstającego jako produkt uboczny w procesach technologicznych.

Na obszarach wiejskich o rozproszonej zabudowie budowa sieci ciepłowniczej nie jest ekonomicznie opłacalna. W takich przypadkach trzeba sięgać po inne rozwiązania, na przykład spółdzielnie energetyczne, które mogą tworzyć samorządy. Ponadto, przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu wiąże się z rozwojem sieci elektroenergetycznych, pozwalających na przyłączanie prosumentów. To działanie jest uniwersalne i potrzebne nie tylko na terenach wiejskich.

***

Dostęp do czystej i bezpiecznej energii jest jednym z kluczowych celów transformacji energetyki. W tym procesie gospodarstwa domowe wymagają szczególnej uwagi, a część wsparcia w ramach polityki publicznej. Zmniejszanie ubóstwa energetycznego jest trudnym wyzwaniem, jednak pomoc ta jest niezbędnym warunkiem sprawiedliwej transformacji.