Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Awansujące metropolie i spadkowa druga liga – narasta rozwarstwienie rozwojowe między polskimi miastami

Polityka równoważenia rozwoju – w skali kraju i województw – jest nieskuteczna. Nowe publiczne inwestycje są realizowane nie na podstawie uprzednich ustaleń planistycznych, lecz w drodze rozgrywek politycznych. Tym samym zazwyczaj są przejmowane przez ośrodki najsilniejsze, już teraz rozwijające się najszybciej. Regres demograficzny dotyka ośrodków w południkowym pasie Polski środkowej, zwłaszcza w regionie Łodzi, a jeszcze silniej – Częstochowy. Podobnie krańce południowo-zachodnie – od konurbacji śląsko-dąbrowskiej po Sudety z przedpolem. Z większych ośrodków w najgorszej sytuacji jest Wałbrzych. Odwrócić ten trend – to wyzwanie dla krajowej polityki terytorialnej na najbliższe dekady. Oby udało się utrzymać policentryczność sieci osadniczej, która na tle Europy jawi się jako istotna przewaga konkurencyjna Polski.

Podregiony Polski a zmiany demograficzne

Polska się wyludnia. Zjawisko to naturalnie nie omija również miast. Jednak zjawiska demograficzne są zróżnicowane regionalnie. Mimo ogólnego ubytku, niektóre ośrodki bądź regiony mogą notować przyrost ludności. Zobaczmy, jak wygląda to zróżnicowanie na poziomie tzw. podregionów, to jest unijnych jednostek statystycznych NUTS-3. Tychże podregionów wyróżnionych jest w Polsce 72. Przeciętny podregion statystyczny, mając promień kilkudziesięciu kilometrów, liczy kilkaset tysięcy mieszkańców. To odpowiednia skala do rozpatrywania zróżnicowania regionalnego – w przeciwieństwie do dużych województw, które statystycznie „spłaszczają” wewnętrzne rozwarstwienia.

Do naszych celów siatkę podregionów minimalnie poprawimy. Unijni statystycy uznali bowiem za stosowne wydzielić jako osobne podregiony kilka największych miast i tym samym kilka jednostek „obwarzankowych” dookoła tychże. Takie podregiony są nieporównywalne z innymi. Dokonamy zatem połączenia odpowiednio danego miasta z zapleczem – sumując ludność podregionów „grodzkiego” i „ziemskiego”. Po tym zabiegu mamy w kraju 65 (poprawionych) podregionów statystycznych.

W latach 2013-2020 zmiana liczby ludności Polski wyniosła -0,6%. To niepokojąco duży ubytek. Niemniej niepokojące jest znaczące zróżnicowanie zjawiska w skali kraju. Na wyróżnionych 65 jednostek 13 zanotowało przyrost demograficzny.

Znaczny wzrost – po powyżej 3% – osiągnęło pięć (połączonych) podregionów wielkich miast i jeden miasta dużego (które to miasta – o tym poniżej). Dalej, wynik dodatni notują jeszcze trzy podregiony dużych miast i nieliczne wyjątki wśród podregionów miast średnich; oazami prężności demograficznej są Karpaty i Kaszuby. Pozostałe jednostki – 52 na 65 – tracą ludność, z tego liczne w szybkim tempie. Pięć podregionów zanotowało ubytek od -4% w dół. Kolejne 12 – w przedziale -3÷-4%. Kolejne 11 – -2÷-3%. To jest demograficzna klęska.

Zmiany w sieci miejskiej

A jak na tym tle wypada sama sieć miejska? Rozpatrzmy ogólną zmianę liczby ludności w okresie 2013-2020. Pomijamy zagadnienie, czy zmiany następują w wyniku ruchu naturalnego (urodzenia i zgony) czy przemieszczeń ludności. Interesuje nas wynik – saldo – tychże zjawisk.

Rozważamy sieć miejską w skali kraju, zatem musimy ograniczyć liczbę miast do tych „zauważalnych” z poziomu krajowego. Ile ich jest – to pole do dyskusji. Ale na pewno nie ponad 900 ośrodków mających formalny status miasta. To nie znaczy, że małe miasta nie mają znaczenia. Pozostają jednak przedmiotem planowania w skali poszczególnych regionów, a nie kraju. Rozwój małych miast będzie zazwyczaj wiązał się z sytuacją sąsiedniego większego ośrodka o znaczeniu regionalnym – „widocznego” z poziomu kraju.

Weźmy zatem miasta duże i średnie, liczące w granicach administracyjnych od 40 tys. mieszkańców wzwyż. W 2013 r. lub 2020 r. wartość tę przekroczyło 112 miast. Ośrodki te „wypełniają” przestrzeń kraju, tak że odległość z dowolnego miejsca do najbliższego ośrodka raczej nie przekracza kilkudziesięciu kilometrów. Oczywiście im większa gęstość zaludnienia i lepiej rozwinięta sieć miejska, tym bliżej mamy któreś z miast średnich.

Zmiany w skali gmin miejskich

W latach 2013-2020 spośród wybranych 112 miast jedynie 18 (16%) zanotowało przyrost liczby ludności. A z tego dwa miasta wzrost zawdzięczają rozszerzeniu granic administracyjnych (inaczej prawdopodobnie miałyby spadek). Ponadto kilka kolejnych – to ośrodki w wielkich aglomeracjach, które rozwijają się dzięki większemu sąsiadowi. Samoistny rozwój demograficzny notowało zatem poniżej 10% ośrodków z całej stawki. A na drugim końcu tabeli aż 21 miast straciło po więcej niż 5% ludności.

Czy te wyniki świadczą o regresie sieci miejskiej? Niekoniecznie. Jest to przede wszystkim obraz suburbanizacji. Owszem, miasta w granicach administracyjnych tracą ludność, jednak jednocześnie zasilają własne przedmieścia w sąsiednich gminach. Ta „podmiejska” ludność nadal żyje – pracuje, uczy się, działa – w mieście. Uczestniczy w rozwoju miasta na równi z „mieszczanami”. Jej przyporządkowanie do „obszaru wiejskiego” jest statystyczną fikcją.

Oczywiście suburbanizacja to zjawisko niepożądane – z przyczyn społecznych, ekonomicznych, nade wszystko przestrzennych. Ale zachodzi ono „wszędzie” i nie zmienia sieci miejskiej w skali kraju. Co więcej: jego nasilenie jest objawem dobrostanu miasta – bogacenia się jego mieszkańców. Dlatego mówienie o zmianach demograficznych w danym ośrodku bez uwzględnienia skali suburbanizacji jest błędem interpretacyjnym.

Ośrodek miejski jako funkcjonalny obszar miejski

Nasze życie toczy się w tak zwanych funkcjonalnych obszarach miejskich. Obszar taki składa się z miasta centralnego oraz bliskiego zaplecza w zasięgu codziennych swobodnych kontaktów z tymże miastem. Promień takiego obszaru to dla wielkich miast nawet kilkadziesiąt kilometrów; w przypadku miast średniej wielkości – zazwyczaj ogranicza się do sąsiednich gmin.

Rozpatrzmy zatem miasta nie w sztucznych granicach administracyjnych, lecz jako funkcjonalne obszary miejskie. Żeby uniknąć nieporozumień pojęciowych, będziemy teraz mówić nie o miastach, lecz o „ośrodkach miejskich”. Niektóre takie ośrodki to konurbacje, składające się z kilku bądź kilkunastu blisko leżących miast, wraz z wiejskimi przyległościami, współtworzących miejski obszar funkcjonalny.

Dlatego spośród uwzględnionych wyżej 112 miast część „zniknie”. Stanowią one część obszarów miejskich sąsiednich większych miast. Po takim zabiegu zostaje 86 ośrodków miejskich. Nie wchodzimy tu w metodykę ich wyodrębniania – to zagadnienie trudne i obszerne samo w sobie. Należy jednak podkreślić, że nawet uproszczone, po części uznaniowe wydzielenie funkcjonalnych obszarów miejskich więcej nam powie o rzeczywistości, niźli rozpatrywanie miast w „obiektywnych” granicach administracyjnych.

Największe ośrodki miejskie w kraju

Zanim przejdziemy do zachodzących zmian demograficznych, popatrzmy na obecny stan rzeczy – na hierarchię ośrodków miejskich według ich liczby mieszkańców. Pierwsze przedziały wielkościowe są na tyle wyraźne, że ich wyróżnienie nie budzi wątpliwości nawet przy uwzględnieniu błędu metody wyodrębniania funkcjonalnych obszarów miejskich.

Mamy więc dwa największe ośrodki metropolitalne, liczące znacznie ponad 2 miliony ludności: to aglomeracja Warszawy (~2,8 mln) i konurbacja śląsko-dąbrowska (~2,4 mln). Dalej 5 ośrodków skupiających po nieco ponad milion ludności: Gdańsk (Trójmiasto), Kraków, Łódź, Poznań i Wrocław. Poniżej wyraźna granica oddziela przedział ośrodków liczących w swoich miejskich obszarach funkcjonalnych od 250 do 500 tys. mieszkańców. Są to: Białystok, Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Częstochowa, Kielce, Lublin, Radom, Rybnik, Rzeszów, Szczecin i Toruń. Zwróćmy uwagę, iż wśród tych 18 dotychczas wymienionych ośrodków 4 nie posiadają statusu wojewódzkiego; to wbrew powszechnie przyjmowanemu uproszczeniu: największe miasta – miasta wojewódzkie.

Dalej nie ma już wyraźnych granic przedziałów. Nieco poniżej granicy 250 tys. ludności w miejskim obszarze funkcjonalnym znajdą się 3 kolejne ośrodki wojewódzkie: Olsztyn, Opole i Zielona Góra; podobne do nich wielkościowo są Płock i Tarnów. Wyraźnie niżej z miast wojewódzkich plasuje się Gorzów; obok Kalisz, Wałbrzych oraz Koszalin i Słupsk. A poniżej w zestawieniu jeszcze pół setki ośrodków. Najmniejsze uwzględnione liczą po około 50 tys. ludności w miejskim obszarze funkcjonalnym, to na przykład Ciechanów, Kutno, Szczecinek, Świnoujście.

Zmiany w skali miejskich obszarów funkcjonalnych

Okazuje się, że 34 z 86 ośrodków miejskich – czyli prawie 2/5 – zanotowało przyrost liczby ludności. Ale to stwierdzenie jest mało miarodajne, jeśli chcemy coś powiedzieć o sieci miast na tle ogólnych zjawisk demograficznych. Przypomnijmy, iż zmiana liczby ludności w kraju w latach 2013-2020 wyniosła -0,6%. Okazuje się, że 40 ośrodków miejskich znajduje się powyżej tej wartości – każdy stracił mniej, niż wyniósł średni krajowy ubytek demograficzny. Natomiast 46 ośrodków – niewiele ponad połowa – zanotowała ubytek większy.

Dynamika demograficzna w dużych i średnich ośrodkach miejskich – branych jako zbiorowość – nie odbiega istotnie od ogólnych zjawisk w kraju. To wniosek zgoła inny, niźli uzyskany dla miast w „granicach administracyjnych”. A może sytuacja sieci miejskiej jest nawet nieco lepsza niż krajowa przeciętna? Weźmy te ośrodki jako całość – sumując ich liczbę mieszkańców. W latach 2013-2020 liczba ludności tych „dużych i średnich” ośrodków miejskich ogółem wzrosła o 0,65%. Nie jest to wynik imponujący, ale to wyraźny przyrost na tle ogólnego regresu.

A jednak jest to wynik mylący. Rzecz w tym, że pracuje na niego jedynie część miast. I są to głównie miasta największe – to ich waga w całości stawki wyciąga wynik powyżej zera. Zróżnicowanie zmian w latach 2013-2020 wśród badanych ośrodków jest bardzo duże. Są takie, które odpowiednio nabyły bądź utraciły powyżej 5% ludności. To rozwarstwienie w sieci miejskiej jest większe niż na szczeblu podregionów statystycznych.

Kto rośnie, komu ubywa?

Wyróżnijmy grupy miast o różnej dynamice zmian i poszukajmy zależności od położenia, wielkości i statusu administracyjnego. W stawce 86 ośrodków będziemy mieli grupę liderów ze wzrostem powyżej 4%, dalej grupę umiarkowanego wzrostu. Następnie grupa, która wprawdzie notuje ubytek, ale jest on zbliżony do średniego ubytku ludności w kraju – grupa niejako względnej stabilności. Wreszcie duża grupa ośrodków wyraźnie tracących – od -1,5% w dół. W niej wyróżnimy niewielką podgrupę zapaści demograficznej, z umowną granicą -5%.

Grupa szybkiego wzrostu wyraźnie odcina się od stawki. Liczy siedem ośrodków, a z nich pierwszy i ostatni to przypadki wyjątkowe. W środku – bez niespodzianki – jest metropolitalna „wielka piątka”: Kraków, Poznań, Warszawa, Wrocław oraz Trójmiasto. Wśród nich wyraźnie przoduje aglomeracja Warszawy z wynikiem 5,4%. Ośrodki te ściągają ludność, a w szczególności twórczą warstwę społeczną z całego kraju.

Stawkę liderów otwiera jednak Rzeszów – z najwyższym wzrostem 6,2%. Leżący w gęsto zaludnionym regionie z rozwiniętą siecią miejską, oddalony od większych ośrodków, wyróżniony administracyjnie i posiadający świetne wyposażenie w usługi publiczne. Ale najciekawsza wydaje się pozycja nr 7: Ełk – 4,1%. Przypadek? Nie. Polska północno-wschodnia jeszcze nas zaskoczy.

Następna grupa – umiarkowanego wzrostu – liczy 27 ośrodków. Spośród dużych miast – umownie powyżej 100 tys. w gminie miejskiej – jest tu siedem miast wojewódzkich i tylko jedno pozbawione tego statusu: Bielsko-Biała. Dalej spora liczba mniejszych ośrodków. Wśród nich największe zgrupowanie terytorialne to właśnie Polska północno- i środkowo-wschodnia. Biała Podlaska i Siedlce, Łomża i Ostrołęka, Suwałki i wymieniony wyżej Ełk (oraz większy Białystok) – wszystkie uwzględnione ośrodki z tej części kraju notują co najmniej umiarkowany wzrost ludności. A jest to obszar o niedorozwiniętej sieci miejskiej – i stąd prawdopodobnie zwiększone migracje do nielicznych wyróżniających się miast. Co znamienne, przyrost w tych ośrodkach ma miejsce mimo wyraźnego wyludniania się ich zapleczy regionalnych.

Natomiast nie jest zaskoczeniem, iż umiarkowany wzrost odnotowały także miasta średnie w regionach prężnych demograficznie. To Chojnice, Starogard i Tczew na Pomorzu Gdańskim oraz Nowy Sącz i Nowy Targ w Karpatach. Dalej w przypadkach Starogardu i Tczewa, podobnie Gniezna i Mińska Mazowieckiego, a być może też Stargardu (Szczecińskiego), czynnikiem rozwoju jest bliskość znacznie większego ośrodka. Ciekawym przypadkiem z grupy umiarkowanego wzrostu jest Leszno, które zdaje się wyrastać jako pośredni biegun między Poznaniem i Wrocławiem. Ponadto jako ośrodki przemysłowe rosną Lubin i Mielec.

Przedział ośrodków notujących stosunkowo niewielki spadek ludności – porównywalny ze spadkiem ogólnokrajowym, liczy 13 przypadków. Z większych miast znajdują się tutaj wojewódzkie Bydgoszcz, Kielce i Szczecin, ponadto pozbawione tej rangi Rybnik, Tarnów oraz Koszalin i Słupsk. Ciekawe, że drugorzędna aglomeracja Rybnika odróżnia się in plus od metropolitalnej konurbacji Katowic; podobny stosunek widzimy między Toruniem a sąsiednią, większą Bydgoszczą.

Druga część tabeli to ogółem 39 ośrodków notujących wyraźny regres, od -1,5% w dół. Znajdują się tu dwa „problematyczne” ośrodki metropolitalne: Łódź i konurbacja śląsko-dąbrowska – oba z niepokojącym wskaźnikiem -3,2%. Tutaj też dwa największe miasta pozbawione statusu wojewódzkiego: Częstochowa i Radom. Z innych większych: Elbląg, Kalisz, Legnica i Wałbrzych, Płock i Włocławek.

Dołączając do obrazu miasta średnie zobaczymy uporządkowanie geograficzne. Uwidacznia się szeroki południkowy środkowy pas kraju – ze rdzeniem w regionie Łodzi. Od Grudziądza na północy, przez Inowrocław, Włocławek i Płock, przez Konin, Kutno i Łódź, przez Kalisz, Sieradz i Zduńską Wolę, przez Bełchatów, Piotrków i Tomaszów, po Radomsko oraz Częstochowę i Zawiercie na południu. Region częstochowski wyznacza szczyt kryzysu demograficznego w pasie środkowym. Zmiana wyniosła tu: w Częstochowie -4,6%, w Zawierciu -4,8%.

Pas środkowy na południu opiera się o konurbację śląsko-dąbrowską. Stąd obszar depresyjny odbija na krańce południowo-zachodnie – aż po Sudety. Jastrzębie Zdrój i Racibórz, Kędzierzyn-Koźle i Nysa, Świdnica i Wałbrzych, Jelenia Góra i Legnica. Wałbrzych to epicentrum zapaści demograficznej regionu podsudeckiego. Jako jedyne duże miasto – i jedno z czterech w całej badanej stawce – zanotował ubytek ludności poniżej -5%.

Kolejny obszar to Polska południowo-wschodnia – dawny Centralny Okręg Przemysłowy. To kresowe Chełm, Zamość i Przemyśl; bliżej Wisły: Puławy, Stalowa Wola i Tarnobrzeg. Odmiennie od Polski północno-wschodniej średnie miasta na południowym wschodzie doznają regresu. Wygląda na to, że spektakularny wzrost Rzeszowa, jak również rozwój Lublina, odbywa się kosztem ośrodków sąsiednich. Co ciekawe dzieje się tak, mimo iż jest to część kraju gęściej zaludniona – w odróżnieniu od puszcz podlaskich.

Wreszcie zachodnia część dawnego COP, czyli aglomeracja staropolska. To Radom i pasmo Kamiennej: Skarżysko-Kamienna, Starachowice, Ostrowiec Świętokrzyski. Właśnie trzy miasta nad Kamienną zanotowały najwyższe ubytki demograficzne w całej stawce badanych ośrodków – w latach 2013-2020 straciły po około 6% ludności. Nic dziwnego, skoro wraz z sąsiednim Radomiem (-1,7%) tworzą region o najwyższej w kraju stopie bezrobocia. Dodatkowo pasmo Kamiennej jest marginalizowane przez położenie na niedorzecznej granicy województw – do opłotków wymienionych miast sięga wielkie województwo mazowieckie, rozciągnięte kosztem kadłubowego świętokrzyskiego.

Prosty podział na Polskę A i B to przeszłość

W przyroście ludnościowym niezmiennie przoduje „wielka piątka” metropolitalna, a w niej Warszawa; ponadto Rzeszów jako krajowy lider rozwoju. Umiarkowany wzrost notuje większość miast wojewódzkich; kilka z nich – względną stabilność w pobliżu średniego spadku ogólnokrajowego. Inne duże ośrodki – porównywalne z wojewódzkimi – w większości doświadczają ubytku ludności od umiarkowanego do dużego. Znaczną stratę ponoszą też dwa (po)przemysłowe ośrodki metropolitalne: Łódź i konurbacja śląsko-dąbrowska.

Ludności ubywa w większości ośrodków średnich, a zróżnicowanie rozkłada się geograficznie. Wzrost ma miejsce w miastach Polski północno- i środkowo-wschodniej; podobnie w prężnych demograficznie Karpatach i na Pomorzu Gdańskim. Rosną także miasta średnie położone w sąsiedztwie ośrodków metropolitalnych.

Regres demograficzny dotyka ośrodków w południkowym pasie Polski środkowej, zwłaszcza w regionie Łodzi, a jeszcze silniej – Częstochowy. Podobnie krańce południowo-zachodnie – od konurbacji śląsko-dąbrowskiej po Sudety z przedpolem. Z większych ośrodków w najgorszej sytuacji jest Wałbrzych. W przeciwieństwie do rosnących Lublina i Rzeszowa, ubytek ludności notują miasta Polski południowo-wschodniej. Ze wszystkich badanych ośrodków największe spadki w okresie 2013-2020 dotknęły miasta nad Kamienną w (po)przemysłowej aglomeracji staropolskiej.

Jeśli chodzi o zmiany demograficzne, prosty podział na Polskę A i B to przeszłość. Obecnie obszary kryzysowe znajdują się również w centrum i na zachodzie kraju. Główne rozwarstwienie rozwojowe wiąże się z wielkością oraz statusem administracyjno-funkcjonalnym miast. Zasoby ludzkie są wypłukiwane przez Warszawę, ośrodki metropolitalne i wojewódzkie. U podłoża tego zjawiska leży nadkoncentracja wszelkiego rodzaju funkcji wyższego rzędu w tych kategoriach miast. Skupienie administracji i usług publicznych, przyciągających kwalifikowane kadry, przekłada się na decyzje lokalizacyjne inwestorów prywatnych. Skutkiem jest postępująca koncentracja wszelkiego rodzaju kapitału.

Polityka równoważenia rozwoju – w skali kraju i województw – nie okazuje się być skuteczną. W istocie pozostaje na poziomie ogólnikowych, niewiążących deklaracji. Nowe publiczne inwestycje są umiejscawiane nie na podstawie uprzednich ustaleń planistycznych, lecz w drodze rozgrywek politycznych. Tym samym zazwyczaj są przejmowane przez ośrodki najsilniejsze, już teraz rozwijające się najszybciej.

Co można zmienić?

W krajowej polityce rozwoju brakuje nam planistycznej hierarchizacji sieci osadniczej. Każdy ze szczebli hierarchii powinien mieć określony zakres funkcji pełnionych przez miasta, w tym wyposażenie w infrastrukturę publiczną. Decyzje lokalizacyjne winny wynikać z porównania tychże ustaleń z obecną sytuacją poszczególnych ośrodków. Dodatkowe preferencje uzyskiwałyby miasta i regiony o szczególnych problemach społeczno-gospodarczych.

Ośrodki metropolitalne powinny przejść na rozwój jakościowy w miejsce ilościowego. Nadmiar zasobów instytucjonalnych mógłby zostać przesunięty do innych ośrodków w drodze deglomeracji. Obejmowałaby ona nie tylko – i nie przede wszystkim – urzędy, lecz całą sferę usług publicznych wyższego rzędu.

Co ważne, hierarchizacja planistyczna nie powinna opierać się na strukturze administracyjnej. Wręcz przeciwnie: ośrodki pozbawione rangi administracyjnej powinny otrzymać inne specjalistyczne funkcje, wyrównujące ich szanse rozwojowe. Jest to tymczasowa alternatywa do oczekiwanej korekty zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Bowiem w polskich uwarunkowaniach faktyczne miejsce w hierarchii „osadniczej” wynika ze statusu administracyjnego.

Reforma ustroju administracyjnego powinna uwzględniać policentryczność sieci miejskiej. Duże i średnie miasta muszą zostać uwolnione od administracyjnej podległości największym ośrodkom metropolitalnym. Poza regionami metropolitalnymi wzorcem województwa winien stać się model dwubiegunowy, a nawet kilkubiegunowy. Podział funkcji publicznych między główne ośrodki zapobiega uprzywilejowaniu jednego centrum władzy.

Niestety zachodzące zmiany demograficzne wskazują, iż kroczymy w kierunku przeciwnym. Odwrócić ten trend – to wyzwanie dla krajowej polityki terytorialnej na najbliższe dekady. Oby udało się utrzymać policentryczność sieci osadniczej, która na tle Europy jawi się jako istotna przewaga konkurencyjna Polski.

Działanie sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o zachowanie informacji o finansowaniu artykułu oraz podanie linku do naszej strony.