Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Błąd systemowy. Województwo mazowieckie w obecnym kształcie musi przestać istnieć

Błąd systemowy. Województwo mazowieckie w obecnym kształcie musi przestać istnieć https://unsplash.com/photos/UD2ougKa10s

Obecny układ województw zawsze będzie budził społeczną niezgodę, ponieważ jest naznaczony grzechem pierworodnym. Nie jest bowiem wynikiem żadnej spójnej koncepcji, ale dziwaczną hybrydą powstałą z modelu województw dużych przez dodanie kilku średnich. Te dodatkowe województwa wybrano w wyniku pokątnych politycznych targów, a nie ze względu na racjonalność układu. Pozostawienie województwa mazowieckiego w obecnej postaci będzie przyczyniać się do dalszej degradacji dużej części kraju. Województwo mazowieckie przez ponad 20 lat istnienia miało szansę wykazać, że bogactwo i rozwój Warszawy przyczyni się do odrodzenia sąsiednich regionów. Stolica ze swoimi doskonałymi kadrami, rozporządzająca unijnymi miliardami euro, mogła realnie pobudzić rozwój Radomia czy Siedlec. Stało się zupełnie odwrotnie.

Kolos na glinianych nogach

W obecnym hybrydowym układzie największym województwem jest mazowieckie. Ludnościowo, liczące 5,4 mln mieszkańców, województwo to dorównuje niejednemu państwu europejskiemu, np. Słowacji, Finlandii czy Norwegii. Jest większe od Chorwacji lub Irlandii, nie mówiąc już o Litwie. Powierzchniowo przewyższa Belgię. Siłę województwa zwiększa dodatkowo obecność metropolii stołecznej.

Jednak nie sama wielkość jest główną wadą mazowieckiego, lecz jego wewnętrzne zróżnicowanie. Dysproporcje między tworzącymi je regionami są większe niż między województwami w skali kraju. Co więcej, to rozwarstwienie – chociażby w wymiarze PKB na mieszkańca – rośnie, zamiast maleć.

Mazowieckie jest modelowym przykładem, jak (nie) działa tzw. polaryzacyjno-dyfuzyjny model rozwoju. Oba zjawiska, owszem, zachodzą żywiołowo, przy czym w takich skalach, których wolelibyśmy uniknąć. Warszawa polaryzuje województwo i wysysa zasoby z sąsiednich regionów. Natomiast dyfuzja – rozprzestrzenianie wzrostu – zachodzi tylko w jej regionie, w promieniu około 50 kilometrów. Aglomeracja Warszawy to obszar nasilonej suburbanizacji będącej największym nieszczęściem polskiego zagospodarowania przestrzennego.

Warszawa z okolicami nawiązuje do bogatszych części Unii Europejskiej, podczas gdy podregiony radomski czy siedlecki – do Polski Wschodniej. Warszawa to metropolia wyróżniająca się znaczeniem i dynamiką wzrostu w skali europejskiej. Północno-wschodnia część województwa to peryferyjne regiony rolnicze o najniższych w kraju wskaźnikach urbanizacji. Okręg Radomia to część (po)przemysłowej aglomeracji staropolskiej o najwyższej w kraju stopie bezrobocia.

Nieusuwalny błąd systemowy

Opisane rozwarstwienie województwa to błąd systemowy (pojęcie zaproponowała dr Ewa Markowska-Bzducha). Polega on na powiązaniu stołecznego ośrodka metropolitalnego z regionami o zupełnie odmiennych charakterystykach i o bez porównania mniejszych potencjałach. Samorządność regionalna w takiej jednostce jest złudą. Owszem, samorządzi się aglomeracja Warszawy, ale cała reszta województwa jedynie „może sobie popatrzeć”. Przewaga ludnościowa, kadrowa i instytucjonalna Warszawy – w skali nie tylko województwa, ale i kraju – jest tak wielka, że nikt nie ma szans współzawodniczyć o priorytety wizji rozwoju czy publiczne inwestycje.

W mazowieckim dla Warszawy wszystko jest powiatową peryferią, nawet jeśli jest to ponad 200-tysięczny Radom. Spektakularny upadek Radomia jest dobrym obrazem rzeczywistości województwa mazowieckiego.

W ostatnim 20-leciu, kiedy polskie duże miasta na potęgę budowały rozmaitą infrastrukturę usług wyższego rzędu, Radom tracił funkcje regionalne. Tak powiększał się dystans rozwojowy dzielący go od porównywalnej wielkości miast w kraju.

Radom wciąż ma najwyższą stopę bezrobocia nie tylko wśród polskich dużych miast, ale i wszystkich 66 powiatów grodzkich. Wśród 10 miast samodzielnych (poza konurbacjami) z przedziału 120-250 tysięcy mieszkańców Radom cechują najniższe wielkości środków trwałych i nakładów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach na mieszkańca. Miasto jest wyjątkowo słabo wyposażony w infrastrukturę społeczną o znaczeniu regionalnym, czyli taką, która buduje kwalifikowane zasoby ludzkie. Jest największym samodzielnym miastem, które posiada tylko jedną publiczną wyższą uczelnię. Z liczbą zaledwie 33 studentów na 1000 mieszkańców wypada prawie 6 razy gorzej od Rzeszowa i ponad 3 razy gorzej od Kielc. Radom jest największym samodzielnym miastem nieposiadającym filharmonii. Cechuje go bardzo niska dostępność lecznictwa szpitalnego. Nie ma w nim parku naukowo-technologicznego, edukacyjnego centrum nauki, nowoczesnego stadionu piłkarskiego…Mimo tych zaniedbań wsparcie z funduszy unijnych płynące do Radomia jest, oględnie mówiąc, wątłe. W latach 2017-2019 wartość umów o dofinansowanie w Radomiu wyniosła średnio rocznie 13 tysięcy zł na mieszkańca. To ponad 1,5 raza mniej niż w Kielcach, a 3 razy mniej niż w Opolu lub Toruniu. I to wszystko ma miejsce w odległości 100 km od Warszawy, w tej oazie bogactwa i szczęśliwości, jak chce widzieć województwo mazowieckie jego samorząd.

Podział województwa według rządu

Rozwiązaniem powyższego problemu ma być planowany przez obecny obóz rządzący podział województwa na 2 nowe byty, często nazywany „wydzieleniem Warszawy”. To jednak mylne określenie. Projekt zakłada oddzielenie nie tylko Warszawy, lecz jej rozległego regionu liczącego kilkanaście powiatów. W tym względzie jest to koncepcja racjonalna, bowiem Warszawa pozostaje w jednym województwie ze swoim bezpośrednim zapleczem, w tym obszarem nasilonych codziennych dojazdów. Odmiennie wydzielenie samej gminy miejskiej (jakkolwiek praktykowane w państwach europejskich) byłoby dysfunkcjonalne. Po wydzieleniu regionu Warszawy reszta obecnego mazowieckiego stworzy odrębne województwo. Proponowana nazwa to mazowiecko-staropolskie. Czyni ona zadość oczekiwaniom tych części województwa, które nie są Mazowszem, więc nie chcą być tak nazywane.

Nowe województwo będzie tworzone przez pierścień regionów otaczających Warszawę. Kształt ten oczywiście nie jest zaletą projektu. Słuszny jest zarzut, że regiony leżące po przeciwnych stronach obecnego mazowieckiego wykazują znikome wzajemne związki. Ale przecież obecnie też są w jednym województwie – jego podział w tym zakresie nic nie zmieni. Natomiast bezpodstawne są obawy, że województwo będzie wyjątkowo biedne. Pod względem dochodów umiejscowi się w środku stawki obecnych województw. Dowodzą tego wyliczenia prof. Pawła Swianiewicza, który jest przeciwnikiem zmian. Wątpliwe jest również twierdzenie, że teraz mieszkańcy północnego Mazowsza będą musieli jeździć do dalekiego, zupełnie im obcego Radomia. Nikt nie zabroni nowemu województwu stworzyć w kilku głównych miastach urzędowych biur obsługi z gwarancją załatwienia wszystkich spraw szczebla wojewódzkiego. Narzuca się pytanie, dlaczego ten sam problem nie przeszkadza obrońcom obecnego układu – przecież i dziś odległość z krańców województwa do Warszawy liczy blisko 200 km.

Na bezrybiu i rak ryba

Czy to znaczy, że rządowa propozycja podziału mazowieckiego jest optymalna? Nie. Nie stanowi ona całościowego podejścia do naprawy ustroju terytorialnego w tej części kraju. To raczej próba naglącej korekty czegoś znacznie gorszego.

Proponowane rozwiązanie niesie ze sobą pewne niedoskonałości, ale nie jest obarczone opisanym wyżej błędem systemowym. Uwalnia kilka regionów, a w nich 2 duże miasta, od patologicznej kurateli Warszawy. Jest przy tym o tyle łatwe do wprowadzenia, że nie narusza unijnego ustroju statystycznego, a tym samym ustaleń co do podziału funduszy w trwającym okresie finansowania. Jeżeli zatem jest to dziś jedyne politycznie możliwe rozwiązanie, należy je poprzeć.

Warunkowe poparcie bieżącego projektu nie przeszkadza rozważać, co byłoby lepszą alternatywą. Tu trzeba się odwołać do całościowej filozofii podziału terytorialnego. Jak wspomniano, obecny układ jest nie do przyjęcia, bo cechuje go niekonsekwencja. Zasadnicze kierunki jego korekty są 2: albo likwidujemy najmniejsze województwa i przywracamy pierwotną koncepcję województw dużych, albo przyjmujemy logikę obecnego układu województw średnio-dużych i uzupełniamy go o kilka brakujących jednostek. Jest też możliwy trzeci, pośredni wariant korekty: utrzymujemy obecną liczbę województw, zaś równowagę uzyskujemy przez okrojenie województw największych na rzecz mniejszych sąsiadów.

Tak czy inaczej do korekty

Model województw dużych nie usuwa wprawdzie błędu systemowego, rozważmy jednak, czy mazowieckie w obecnym kształcie ma w nim rację bytu. O ile wielkość przestaje być problemem, trudne do obrony pozostają granice województwa. Nie odzwierciedlają bowiem makroregionalnego zaplecza Warszawy, dającego się wyróżnić na podstawie związków społeczno-gospodarczych, takich jak migracje stałe bądź dojazdy do pracy. Północne i południowe krańce mazowieckiego wykazują znacznie słabsze związki z Warszawą niźli wschodnia część województwa łódzkiego i północna lubelskiego. Skąd zatem obecny kształt mazowieckiego? Jest dość przypadkowym dziedzictwem po poprzednim układzie 49 województw.

Granice województwa mazowieckiego niekorzystnie przecinają regionalne układy osadnicze. Ta ze świętokrzyskim biegnie przez środek aglomeracji staropolskiej po opłotkach Ostrowca, Skarżyska-Kamiennej i Starachowic. Z lubelskim odcina Siedlce od ich regionalnego zaplecza – pobliskiego Łukowa i dalszej Białej Podlaskiej. Granica z podlaskim dzieli Ostrołękę i Łomżę, bliskie sobie geograficznie i historycznie. Wbrew nazwie mazowieckie nie jest również krainą historyczno-kulturową. Ziemia Radomska to północno-zachodnia część Małopolski, nigdy wcześniej nie była związana na szczeblu regionalnym z Warszawą. Okolice Siedlec to Podlasie i Ziemia Łukowska – też nie Mazowsze. Dla odmiany duże części Mazowsza pozostały w województwach sąsiednich – Łowicz i Skierniewice w łódzkim, Łomża w podlaskim. Z tego wszystkiego płynie wniosek, że nawet w układzie województw dużych kształt mazowieckiego powinien zostać znacząco skorygowany.

Minimum: województwo staropolskie

Przejdźmy do modelu województw średnio-dużych. Jak podzielić mazowieckie, by powiększyć województwa sąsiednie? Najbardziej oczywista jest sytuacja na południu. Okręg Radomia to część historycznego i funkcjonalnego regionu aglomeracji staropolskiej. Jego zjednoczenie w dwubiegunowym województwie staropolskim ma szerokie poparcie w społeczeństwie i wśród ekspertów. I jest to właściwie jedyne trwałe rozwiązanie dla obszaru między Krakowem a Warszawą. Staropolskie z dwiema stolicami w Kielcach i Radomiu liczyłoby 1,9 mln ludności, stałoby się średniej wielkości województwem w miejsce małego świętokrzyskiego.

Odejście Radomia rozwiązuje największy problem mazowieckiego – głosy niezadowolenia z obecnego układu płyną głównie z tego regionu. W minimalnym wariancie zmian na tej jednej można poprzestać, pozostawiając resztę mazowieckiego w dotychczasowym kształcie. Wprawdzie z niekorzyścią dla regionów pozawarszawskich, ale zgodnie z zasadą mówiącą, że „chcącemu nie dzieje się krzywda”.

Kontynuując wątek województwa staropolskiego, warto przywołać problem Częstochowy, której sytuacja w województwie śląskim jest podobna do położenia Radomia w mazowieckim. Obok podziału mazowieckiego obecny obóz rządzący obiecywał zmiany jeszcze w dwóch rejonach – Częstochowy i Pomorza Środkowego. Jednak odrębne województwo częstochowskie zaniżałoby wielkościowe standardy dotychczasowego układu. Możliwym rozwiązaniem jest zatem włączenie okręgu Częstochowy do województwa staropolskiego, co zresztą było rozważane w trakcie reformy. Należałoby wówczas wypracować model ustrojowy dla województwa trójbiegunowego, zapewniając równy status Częstochowie i Radomiowi, chociażby przy technicznym pozostawieniu wojewódzkich urzędów w centralnych Kielcach. Takie województwo staropolskie liczyłoby 2,5 mln ludności i weszłoby na wysokie 6. miejsce w kraju. Jednoczesną korzyścią byłoby ograniczenie rozmiaru województwa śląskiego, które dzisiaj ludnościowo niewiele ustępuje mazowieckiemu.

Wzmocnienie Polski Wschodniej

Wróćmy do dzielenia mazowieckiego w wariantach mniej minimalistycznych. Optymalnym rozwiązaniem jest pozostawienie samego regionu Warszawy jako oddzielnego województwa. Co zatem z pozostałymi, okolicznymi częściami kraju? 2 z nich mogą wzmocnić województwa Polski Wschodniej. Gdyby Siedlce weszły do lubelskiego, odzyskałyby swoje historyczne i funkcjonalne zaplecze regionalne jako największe miasto Polski Środkowo-Wschodniej między Białymstokiem a Lublinem. Dla równowagi krajowej sieci osadniczej Siedlce zasługują na wsparcie jako samodzielny ośrodek regionalny. Obecnie w mazowieckim są spychane do pozycji dalekiego, „sypialnego” zaplecza Warszawy – tym samym między stolicą RP a granicą Białorusi projektujemy sobie wielkie nic.

Okręg Ostrołęki według cech gospodarki i sieci osadniczej przystaje do województwa podlaskiego. Duopol Łomża-Ostrołęka jest predysponowany do roli ośrodka regionalnego, wypełniającego pustkę między Białymstokiem, Olsztynem i Warszawą. W powiększonym województwie podlasko-mazowieckim zespół ten powinien stanowić przeciwwagę dla przerośniętego (w skali regionalnej) Białegostoku.

Nieoczywiste warianty północne

Pozostaje region Płocka z okręgiem Ciechanowa. Nie przystaje on w prosty sposób do żadnego z sąsiednich województw. Możliwe są dlań 2 rozwiązania. Pierwsze to pozostawienie regionu w jednym województwie z Warszawą. Płock jako historyczna stolica Mazowsza może wówczas przejąć funkcje miasta wojewódzkiego. Warszawie wystarczy status stolicy państwa.

Drugie rozwiązanie to odrębne województwo powstające z północnej części mazowieckiego, a ponadto z części jednego z województw sąsiednich. I tu możliwe są 2 podwarianty: funkcjonalny i historyczny. W pierwszym powstaje województwo kujawsko-mazowieckie z 2 stolicami w Płocku i Włocławku. Miasta te, po 110-120 tysięcy mieszkańców, odległe są zaledwie o 50 km, podobnie jak sąsiedni zespół Bydgoszcz-Toruń. Rozwiązanie to wychodzi naprzeciw marginalizacji Włocławka w województwie zdominowanym przez silniejszych sąsiadów. Wbrew pozorom czyni to zadość również związkom kulturowym. Włocławek od rdzenia obecnego województwa dzieli granica zaborów. Nowe kujawsko-mazowieckie liczyłoby 1,1 mln mieszkańców i nawiązywałoby do mniejszych województw w obecnym układzie.

W podwariancie historycznym tworzy się nowe województwo mazowieckie z całego północnego Mazowsza. Z obecnego mazowieckiego wchodzą doń okręgi Płocka, Ciechanowa i Ostrołęki, ponadto z podlaskiego – okręg Łomży. Województwo byłoby silnie dwubiegunowe – jego główne ośrodki leżą na krańcach. Układ taki byłby mocnym przyczynkiem do podniesienia zespołu Łomża-Ostrołęka jako ośrodka regionalnego. Województwo (północno-)mazowieckie liczyłoby 1,2 mln ludności. Wadą rozwiązania jest pomniejszenie województwa podlaskiego do liczby 940 tysięcy mieszkańców, to jednak wielkość podobna jak obecnego opolskiego.

Najgorszy grzech zaniechania

Nie ma rozwiązań doskonałych. Wady są nieuniknione w ustroju administracyjnym, który nakładamy na rzeczywistą przestrzeń kraju – zróżnicowaną i nieprzystającą do idealnych marzeń planistów. Na któreś z rozwiązań powinniśmy się jednak zdecydować.

Najgorsze z możliwych jest bowiem obecne – województwo mazowieckie, w którym po sąsiedzku z metropolią stołeczną mamy regiony pogrążające się w zapaści. To dzieje się w środku kraju o ostatnio najwyższej stopie wzrostu w Europie.

Województwo mazowieckie przez ponad 20 lat istnienia miało szansę wykazać, że bogactwo i rozwój Warszawy przyczynią się do odrodzenia sąsiednich regionów. Warszawa ze swoimi doskonałymi kadrami i rozporządzająca unijnymi miliardami euro mogła realnie pobudzić rozwój Radomia czy Siedlec. Stało się zupełnie odwrotnie. Egoistyczne warszawskie elity nie miały zahamowań, by wypasać się na pieniądzach przeznaczonych dla biednych regionów Unii. Okazuje się, że właśnie po to wymyślono tak duże województwo mazowieckie i dlatego  warszawskie władze tak zwlekały z wprowadzeniem podziału statystycznego, a teraz prowadzą nasiloną propagandę przeciw podziałowi administracyjnemu.

Dokonany podział statystyczny województwa nie zastąpi śmiałej wizji rozwoju nowych biegunów wzrostu. Warszawa jej nie stworzy, bo nie potrzebuje konkurencji – woli mieć rezerwuar taniej siły roboczej. Naiwnością jest więc liczyć na to, że teraz będzie inaczej. „Mazowieckie – tak! Wypaczenia – nie!” – to już przerabialiśmy. Pozostawienie województwa mazowieckiego w obecnej postaci będzie przyczyniać się do dalszej degradacji dużej części kraju.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.