Po szczycie Rady Europejskiej – Unia zmienia kurs

Szczyt Unii Europejskiej poświęcony wsparciu dla pogrążonej w kryzysie unijnej gospodarki był dokładnie taki, jak wielu się spodziewało. Pod względem długości przebił nawet negocjacje nad traktatem lizbońskim. Był też festiwalem narodowych egoizmów i wzajemnych pretensji. W pełni zasłużył również na miano zgniłego kompromisu z długą listą skreślonych najlepszych rozwiązań i niespełnionych oczekiwań. A na końcu został publicznie okrzyknięty wielkim sukcesem, dającym nadzieje na ożywienie gospodarcze i nową dynamikę integracji.

Eksperckie debaty przekute w rzeczywistość

Kiedy na początku pandemicznego kryzysu w marcu br. niektóre think-tanki zaczęły formułować plany stworzenia wielkiego funduszu wsparcia dla europejskich gospodarek w wysokości setek miliardów euro, politycy potraktowali je jako mało poważne fantazje. Twierdzili, że zbyt wiele jest blokad politycznych i trudnych do sforsowania barier prawnych.

Jednak w maju kanclerz Niemiec, Angela Merkel i prezydent Francji, Emmanuel Macron, zaprezentowali wspólny pomysł wyraźnie nawiązujący do eksperckich koncepcji sprzed dwóch miesięcy. Krótko potem Komisja Europejska poszła jeszcze dalej przedstawiając ideę funduszu ratunkowego, Przyszłe Pokolenie (Next Generation EU), na łączną kwotę 750 mld euro, z czego 500 mld miało być bezzwrotnymi dotacjami, zaś pozostała część nisko oprocentowanymi kredytami. Jako źródło finansowania całości wskazano nie składki narodowe, ale emisję wspólnych obligacji, których spłata miała być rozłożona na kolejne dekady. Przewodnicząca KE, Ursula Von der Leyen, przedstawiła plan będący szansą opanowania kryzysu, ale jednocześnie zapowiedzią głębokiej politycznej zmiany w funkcjonowaniu UE.

Finansowe koło ratunkowe

W toku negocjacji rozpoczętych 18 lipca na Radzie Europejskiej doszło do korekty ambitnego projektu Komisji. Choć twarda postawa tzw. „oszczędnej czwórki” (Holandii, Austrii, Danii i Szwecji) nie zmieniła łącznej puli, to wymusiła zmniejszenie kwoty dotacji do 390 mld euro na korzyść kredytów.

Ostateczny pakiet, do którego trzeba dodać 1.074 bln euro uchwalonego budżetu siedmioletniego (na lata 2021-2027), daje nadzieję na wyraźne skutki makroekonomiczne. To nie jest homeopatyczne dozowanie gotówki w kilku wybranych obszarach, ale szerokie stymulowanie gospodarki, które przez wiele lat będzie wpływało na dane o bezrobociu, wynagrodzeniach i sferę fiskalną.

Krytycy rozwiązań podkreślają zbyt duże opóźnienie planu europejskiej odbudowy, by miał on wpływ na najtrudniejszą, początkową fazę walki z kryzysem. Twierdzą, że za dwa lata, gdy zaplanowane środki faktycznie trafią na rynek, może być już na to za późno. Nie doceniają jednak kluczowego znaczenia oczekiwań firm i konsumentów. Same decyzje szczytu mogą skłonić biznes, by nie zwlekać z inwestycjami i zatrudnianiem nowych pracowników.

Ogromną wartością uchwalonego programu jest to, że może on powstrzymać niebezpieczne różnicowanie sytuacji ekonomicznej w UE. Według danych Komisji Europejskiej pandemia nie uderza symetrycznie: w niektórych państwach spowoduje nawet 12% spadek PKB, podczas gdy w innych około 5-6%. Dodatkowo, niektóre kraje członkowskie ze względu na niski dług publiczny mogą sobie pozwolić na większe narodowe programy wsparcia i ratowania własnych firm, niż te bardziej zadłużone, m.in. Włochy, Hiszpania i Grecja.

W tych ostatnich, wciąż odczuwających skutki poprzedniego krachu z 2008 r., mogłoby narastać poczucie, że integracja gospodarcza służy głównie silniejszym. Stąd już jest krótka droga do niechęci wobec UE i kwestionowania sensu istnienia wspólnego rynku. Unijny program wsparcia ogranicza ryzyko takiego scenariusza. Przy okazji zaciera inne linie podziałów, np. między strefą euro a pozostałymi państwami. Gdyby program pomocy był oferowany jedynie członkom unii walutowej, reszta UE odebrałaby to jako dyskryminację polityczną, co tylko wzmocniłoby nastroje eurosceptyczne.

Ponadto „Przyszłe Pokolenie UE” może obniżyć ryzyko dla strefy euro związane z zadłużeniem państw Południa – w szczególności Włoch. Optymiści liczą na to, że ponad 200 mld euro, które trafi do włoskiej gospodarki zainicjuje szybki wzrost PKB i stopniowe „wyrastanie” z zadłużenia. Jeśli rząd postawi na zrównoważony budżet, a jednocześnie nominalny dochód narodowy (czyli wraz z inflacją) będzie się zwiększać o kilka procent rocznie, to wskaźnik długu zbliżający się obecnie do 150% PKB, zacznie się w końcu obniżać.

Nadzieje na ten scenariusz wiążą się z tym, że mając obietnicę pomocy z Brukseli premier Giuseppe Conte może odważniej przekonywać społeczeństwo do reform administracji publicznej, systemu edukacji lub zwiększenia inwestycji kosztem niektórych pozycji budżetu socjalnego. Bez planu europejskiej odbudowy Włochy najprawdopodobniej zaczęłyby się osuwać w spiralę recesji i rosnącego zadłużenia. Biorąc pod uwagę, że chodzi o trzecią pod względem PKB gospodarkę Unii, los wspólnej waluty, jak i stabilność europejskiego sektora bankowego, stanęłyby pod znakiem zapytania.

Unia na nowym, fiskalnym kursie

Oczekiwane ożywienie gospodarcze i większa spójność Unii to nie jedyny możliwy skutek uruchomienia „Przyszłego Pokolenia”.

Być może jeszcze ważniejsza jest wielka zmiana jakościowa dla funkcjonowania Unii Europejskiej. Powstaje wspólnota długu: setki miliardów euro zaciągniętych przez emisję obligacji będą spłacane – w tej czy innej formie – przez wszystkie państwa członkowskie. Zmieni się również sposób myślenia o wspólnych ponadnarodowych narzędziach fiskalnych na wypadek dużych kryzysów.

Widać to zwłaszcza na poziomie strefy euro. Dotąd ratunek mógł nadejść głównie ze strony Europejskiego Banku Centralnego (EBC), który wspierał gospodarkę rekordowo niskimi stopami procentowymi i masowym skupem obligacji. Dzięki temu nawet państwa członkowskie w kiepskiej kondycji finansowej mogły emitować bardzo tani dług. Ta niekonwencjonalna polityka pieniężna ma jednak spore skutki uboczne w postaci zniechęcania społeczeństwa do oszczędzania i pogarszania kondycji banków. Prezes EBC, Christine Lagarde, już na początku pandemicznego kryzysu apelowała, by tym razem w działania stabilizacyjne włączyła się dużo aktywniej polityka fiskalna (realizowana m.in. poprzez podatki i wydatki rządowe) – nie tylko na poziomie narodowym, ale też wspólnotowym. Wygląda na to, że się wreszcie doczekała.

Decyzje Rady oznaczają jednak pogłębienie integracji nie tylko dla strefy euro, ale całej Unii. Wyemitowany dług będzie dotyczył przecież „27”, a do jego do jego uregulowania najlepiej nadadzą się paneuropejskie podatki. RE już zgodziła się na opłaty od plastiku, w kolejce czekają kolejne podatki: graniczny od emisji CO₂, cyfrowy i od transakcji kapitałowych. Powstaje też rynek wspólnych, bezpiecznych i niskooprocentowanych obligacji, który będzie zachęcał do tworzenia kolejnych unijnych funduszy. Zatem podnoszone (m.in. przez kanclerz Merkel) zapewnienia, że Przyszłe Pokolenie jest jednorazową mobilizacją, nie brzmią zbyt wiarygodnie. Zbyt silne będą finansowe zachęty do powtórzenia tych mechanizmów.

Kurs na budowę unii fiskalnej oznacza początek politycznego przemeblowania ugrupowania. Pojawiają się nowe szanse, ale i dylematy, z których wiele ujawniło się zresztą na ostatnim szczycie.

Po pierwsze, im łatwiej będzie pozyskać środki z emisji długu, tym większy będzie opór wobec finansowania wspólnych wydatków UE z narodowych składek. Dotychczasowi płatnicy wieloletnich ram finansowych zażądali w trakcie szczytu nie tylko utrzymania, ale wręcz zwiększenia rabatów składkowych – np. Austria do 652 mln euro, a Holandia do 1,92 mld rocznie. W konsekwencji siedmioletnia pula wydatkowa stopniała w stosunku do pierwotnych planów Komisji – i to kosztem szczególnie potrzebnych środków na badania i zieloną transformację.

Po drugie, płatnicy będą też agresywniej niż dotąd forsować różnorodne mechanizmy kontroli wykorzystywania środków – choćby ze względu na ich rosnącą skalę. Holandia do końca walczyła o wprowadzenie zasady jednomyślnego zatwierdzania planów reform, do których przeprowadzenia zobowiązany byłby każdy beneficjent. Ostatecznie decyzja ta będzie podejmowana poprzez większość kwalifikowaną – podobnie zresztą jak ocena czy beneficjent przestrzega zasad praworządności. W dłuższej perspektywie pojawia się więc zapotrzebowanie na doprecyzowanie reguł, a nawet tworzenie wyspecjalizowanych agencji wspólnego nadzoru, na wzór tych, które już powstały w ramach unii bankowej. Dziś łatwiej jest zrozumieć zgłaszane kilka lat temu postulaty powołania unijnego skarbu lub ministra finansów – w unii fiskalnej in statu nascendi miałyby one sens, bowiem pozwalałyby unikać politycznych sporów między państwami.

Po trzecie, perspektywa głębszej integracji fiskalnej jeszcze bardziej zaostrzy spory o model gospodarczy UE. Ci, którzy liczyli na większą zgodność poglądów w UE po wyjściu liberalnej Wielkiej Brytanii, muszą dziś czuć się rozczarowani. Premier Niderlandów, Mark Rutte, z pasją odgrywał na szczycie rolę Davida Camerona – by nie powiedzieć – Margaret Thatcher. W istocie awansował na lidera tych państw z północy kontynentu, które stawiają na wolny rynek, konkurencję i ograniczanie redystrybucji. Najpewniej nie będzie miał też skrupułów, by po najostrzejszej fazie kryzysu zażądać powrotu do polityki oszczędności budżetowych i twardego egzekwowania zasad Paktu Stabilności.

Spór na lata

Południe nie ma zamiaru podporządkować się presji państw Północy – i ma ku temu pewne argumenty.

Włosi, Hiszpanie i Grecy będą przekonywać resztę członków, że strefa euro daje właśnie takim krajom jak Niderlandy strukturalną przewagę w postaci niedoszacowania kursu walutowego, a obciąża śródziemnomorskie gospodarki.

W ten sposób, jak twierdzi np. prof. Alexandre Alfonso z Leiden Univeristy, dochodzi do „transferów rynkowych” – dokonujących się w ramach konkurencji na wspólnym rynku, mniej widocznych dla wyborców, a jednak „pustoszących” zasoby Południa. Dla ich zrównoważenia konieczne jest uruchomienie „transferów politycznych”, czyli interwencji rządowej w działanie rynku, najlepiej poprzez redystrybucję. Problem w tym, że trudno je uzgodnić na poziomie unijnym, a jednocześnie bez ich wprowadzenia dalsze istnienie strefy euro może być zagrożone.

Przykładem „rynkowego transferu” – używanym zresztą jako mocny zarzut wobec Holendrów – ma być uprawianie nieuczciwej konkurencji podatkowej. Rząd Ruttego zarabia miliardy kosztem innych państw członkowskich przyciągając firmy z obszaru UE niskimi stopami podatków, co jest szczególnie dotkliwe dla zadłużonego Południa, starającego się zwiększyć wpływy fiskalne. W UE spada tolerancja dla holenderskiego „raju” i być może w kolejnych miesiącach pojawi się inicjatywa unijna wymierzona przeciw tego typu praktykom. To bardzo prawdopodobne pole przyszłej konfrontacji między Północą a Południem.

W warunkach pogłębiającej się integracji fiskalnej spór między modelem liberalnej Hanzy skupionej wokół Holandii, a interwencjonistycznym sojuszem kierowanym przez Włochy, będzie coraz bardziej oddziaływał na dylematy rozwojowe państw Europy Środkowej. W ich kapitalizmach mniej już jest prostych wyborów, właściwych dla gospodarek w stanie transformacji, które poszukują kapitału na „doganianie”. Coraz więcej jest natomiast pytań dotyczących właściwej kombinacji wolnego rynku i państwa – istoty gospodarczego podziału Północ-Południe. Zbliża się czas, gdy Europa Środkowa będzie musiała podjąć decyzję, z którym modelem jest jej bardziej po drodze.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!