Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Jacek Sokołowski  21 stycznia 2020

Dlaczego Polacy nie bronią sędziów? Szukając wyjścia z błędnego koła (cz. 1)

Jacek Sokołowski  21 stycznia 2020
przeczytanie zajmie 12 min

Wojna obozu rządzącego z elitą prawniczą nie jest, jak twierdzi opozycja, walką o intencjonalne wprowadzenie dyktatury poprzez likwidację niezawisłości sędziowskiej, choć do takich skutków walka ta może „mimowolnie” doprowadzić. Nie jest też jednak, jak twierdzi rząd i kontrolowane przezeń media, reformą nakierowaną na „oczyszczenie sądownictwa z patologii”. W istocie spór toczy się o pozycję polityczną sądownictwa i elity prawniczej. Konsensus elit politycznych i prawniczych został w Polsce po 1989 r. zrealizowany w sposób zapewniający prawnikom pozycję dominującą w stosunku do świata polityki. Sądy III RP „robiły politykę” publiczną po części mimowolnie ze względu na abdykację polityków z tej roli (reprywatyzacja), a po części świadomie i we własnym interesie zwalczając zaciekle cele polityczne przyjęte przez wyłonioną demokratycznie większość (lustracja). To ta mieszanka zaowocowała szerokim poparciem społecznym dla polityki prowadzonej przez obóz Prawa i Sprawiedliwości. Tylko że polityka obozu rządzącego zamiast rozwiązać opisane powyżej problemy, tworzy jedynie nowe.

To pierwsza, diagnostyczna część eseju dr. Jacka Sokołowskiego dotycząca kryzysu władzy sądowniczej w Polsce. Część drugą, zawierającą propozycję nowego kompromisu elity politycznej i sędziowskiej, znajdziecie tutaj.

Między anarchią a kagańcem

Spór pomiędzy rządem a środowiskiem sędziowskim wkroczył w nowy etap. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, korzystając z furtki uchylonej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, de facto uznała, że Izba Dyscyplinarna tego samego Sądu Najwyższego nie istnieje w polskim systemie prawnym. Podobnie, choć nie wprost, oceniła Krajową Radę Sądownictwa w składzie wyłonionym na podstawie przepisów wprowadzonych końcem 2017 r. To otwarte wyzwanie rzucone obozowi rządzącemu, a zarazem wezwanie do „sędziowskiego buntu”, zawarte explicite w uzasadnieniu orzeczenia: „Każdy sąd w Polsce ma obowiązek badać z urzędu, czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie”. W myśl tego uzasadnienia każda nominacja sędziowska dokonana przez neo-KRS może (i w domyśle – powinna) zostać podważona przez sądy rozpoznające odwołanie od wyroku wydanego przez takiego sędziego.

Jeżeli sędziowie (a przynajmniej znacząca ich część) skorzystaliby z tej drogi, Polsce rzeczywiście grozi anarchia o trudnych do przewidzenia skutkach. Każdy wyrok wydany przez sędziego powołanego po 2018 r. (kiedy to zaczęła funkcjonować KRS w nowej formie) mógłby zostać uznany przez instancję odwoławczą za nieważny, bo wydany był nie przez uprawniony do tego organ, lecz przez kogoś, kto pod sędziego tylko się podszywa.

Orzeczenia Izby Dyscyplinarnej SN mogłyby pozostawać niewykonane, jako że – w świetle orzeczenia Izby Pracy tego samego Sądu Najwyższego – Izba Dyscyplinarna nie istnieje.

Prawo i Sprawiedliwość odpowiedziało, składając w Sejmie projekt ustawy nazywanej „kagańcową”, zawierający szereg przepisów, których istota sprowadza się do realizacji dwóch celów. Po pierwsze –uniemożliwienie sędziom kwestionowania nominacji dokonanych przez „pisowski” neo-KRS. Po drugie – do zwiększenia kontroli ministra sprawiedliwości nad sądami w ogóle, w szczególności poprzez mechanizm surowej odpowiedzialności dyscyplinarnej przed budzącą tak duże wątpliwości co do statusu i politycznej zależności Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego.

Kto powołuje i odwołuje sędziów w Polsce?

Problem z tzw. „neo-KRS” i ID SN polegają w mniejszym stopniu na kontrowersjach związanych z uchwaleniem tzw. ustaw sądowych z 2017 r., które umożliwiły powołanie tych ciał do życia (choć zarzuty niekonstytucyjności mają mocne podstawy), ale przede wszystkim na sposobie, w jaki obsadzone zostały oba gremia. Członkowie-sędziowie nowej KRS wybrani zostali przez Sejm wyłącznie głosami PiS-u i Kukiz 15 (do czego walnie przyczyniła się opozycja, nie biorąc udziału w głosowaniu). Lista kandydatów była bardzo krótka (zaledwie 18 osób na 15 mandatów), a zgłoszenia zebrano z wielkim trudem, gdyż środowisko sędziowskie solidarnie bojkotowało obsadę nowej Rady. Wymagane nową ustawą podpisy poparcia pod kandydaturami do dziś pozostają jedną z najpilniej strzeżonych tajemnic obozu rządzącego, co rodzi podejrzenia, że być może nie zostały one zebrane prawidłowo (to mogłoby skutkować nieważnością wyboru już nie na podstawie zarzutów o niekonstytucyjny tryb, lecz z powodu złamania ustawy uchwalonej przez PiS). Wobec 12 sędziów wybranych do neo-KRS wskazywano na ich wcześniejsze związki z Ministerstwem Sprawiedliwości, zaś na czterech kolejnych członków Rady nie będących sędziami wybrano posłów PiS-u. Tym samym zarzut, że neo-KRS jest podporządkowana Ministrowi Sprawiedliwości, ma całkiem mocne podstawy.

Izba Dyscyplinarna SN, powołana do życia również nowelą z 2017 r., jest w istocie odrębnym „sądem w sądzie”. Jej członkowie otrzymują uposażenie wyższe o 40% od pozostałych sędziów SN. Izba ma autonomiczny budżet, a stojący na jej czele prezes jest w dużym stopniu autonomiczny wobec Pierwszego Prezesa SN (przejmuje on w zasadzie większość uprawnień Pierwszego Prezesa w stosunku do sędziów orzekających w ID). Obsadzona została w całości przez kandydatów zaakceptowanych przez neo-KRS, jednakże z uwagi na bojkot zgłoszeń wybrano ich jedynie 10 (zamiast przewidzianych 16). Połowa z nich jest prokuratorami, a więc byłymi podwładnymi Zbigniewa Ziobry. Pozostali to: dwóch sędziów (przed powołaniem do SN awansowanych przez Ministra Sprawiedliwości); dwóch radców prawnych (jeden powiązany z Ziobrą, jeden – Adam Tomczyński – znany z medialnych filipik przeciwko „kaście”), wreszcie – jeden profesor (blisko współpracujący wcześniej z marszałkiem Sejmu, Markiem Kuchcińskim). Podobnie jak w przypadku neo-KRS rodzi to poważne podejrzenia co do ich niezawisłości.

Nie tylko zawdzięczają oni gigantyczną karierę „reformie Ziobry”, ale też, zwróćmy uwagę, pozostają w permanentnym konflikcie interesów. Gdyby przyjąć, że nominująca ich KRS została powołana bezprawnie, wówczas ich kariery legną w gruzach (bowiem również ich nominacje będą nieważne). Mają więc osobisty (również finansowy) interes w obronie reformy i w zwalczaniu wszystkich, którzy się jej sprzeciwiają.

W tej walce, dzięki tzw. „ustawie kagańcowej”, użyć będą mogli potężnego narzędzia. Ustawa przewiduje bowiem całkowicie nowy katalog deliktów dyscyplinarnych, obejmujący m.in. „działania mogące istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości”, „działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego” lub „działalność publiczną nie dającą się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Sankcje? Od dotkliwych kar finansowych do usunięcia z zawodu włącznie.

Podsumujmy. Mamy KRS obsadzony ludźmi lojalnymi wobec ministra, który decyduje o tym, kto zostanie sędzią. I mamy ID SN, również obsadzoną ludźmi lojalnymi wobec ministra i mającymi głęboki osobisty interes w tym, aby nie kwestionowano legalności nominacji dokonanych przez neo-KRS, a zarazem władną usunąć z zawodu każdego sędziego, który poważyłby się to zrobić. Mam wrażenie, że o ile Izba Pracy SN w swoim powołanym na wstępie orzeczeniu użyła w toczącym się konflikcie dynamitu, to obóz rządzący odpowiedział bombą atomową.

W dyskursie medialnym stanowiska stron w tym sporze są następujące:

  1. Drastycznie naruszono podstawowe standardy niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej – głosi opozycja w ślad za olbrzymią większością środowiska prawniczego. W tej optyce Polska przestaje być państwem prawa, a sądownictwo jest właśnie poddawane bezpośredniej kontroli ze strony władzy wykonawczej. Oznacza to zagrożenie dla naszej obecności w Unii Europejskiej, jako że ta wymaga przestrzegania tych standardów, oraz zagrożenie dla elementarnych praw i wolności jednostki, gdyż wyroki będą mogły być „ustawiane” pod życzenia władzy politycznej.
  2. Nic takiego się nie stało – odpowiada obóz rządzący. Zmiany nie naruszają państwa prawa, a ich wprowadzenie było konieczne, gdyż sędziowie w Polsce są, co do zasady, skorumpowaną i nadużywającą władzy „kastą” wydającą niesprawiedliwe wyroki, które niszczą życie „zwykłych ludzi”. W dodatku tak naprawdę to sędziowie nie chcą przestrzegać Konstytucji, powołując się w obronie swoich przywilejów na prymat prawa europejskiego (to w odwołaniu do norm europejskich stwierdzono w ostatnim orzeczeniu „nieistnienie” Krajowej Rady Sądownictwa i Izby Dyscyplinarnej).

Wokół tak sformułowanych stanowisk toczy się debata. O ile można ją jeszcze nazwać debatą, gdyż w zasadzie mamy do czynienia już tylko z tożsamościowym przekrzykiwaniem się dwóch obozów, z których każdy mobilizuje własnych zwolenników emocjonalną histerią sięgającą absurdu.

Powiedzmy sobie wprost: to konflikt polityczny

Takie „sformatowanie” sporu pomija jego zasadniczą treść polityczną. W „wojnie PiS-u z sądami” istota sprawy leży, w moim przekonaniu, gdzie indziej. Nie znaczy to, że argumenty dotyczące państwa prawa i odpowiedzialności sędziowskiej nie mają znaczenia. Jednak są one tak naprawdę zagadnieniem wtórnym wobec kwestii zasadniczej.

Tą jest zaś tak naprawdę ustrojowa relacja pomiędzy sądownictwem (i szerzej – środowiskiem prawniczym) a pozostałymi władzami, czyli światem wąsko rozumianej polityki. Nie mam tu na myśli konstytucyjnego sposobu uregulowania tych relacji (ten jest rudymentarny i daje pole do różnych interpretacji), lecz stan realny, ukształtowany przez praktykę systemu politycznego.

W tym zakresie PiS postanowił wypowiedzieć dotychczasowy konsensus (w dużej mierze niepisany, choć znajdujący oparcie w części przepisów), co obszernie omawiałem w poprzednich tekstach na łamach Klubu Jagiellońskiego i w raporcie „Rewolucja i równowaga”.

Czy musi to robić w taki sposób? Czy skutki tego będą prowadzić do realizacji scenariusza końca „państwa prawa”, który wieszczy opozycja? Aby odpowiedzieć na te pytania musimy najpierw zastanowić się, jak konsensus ten wyglądał i co sprawia, że istnieje społeczne przyzwolenie dla jego zmiany.

Co to jest „państwo prawa”?

Nowożytne państwo cywilizacji Zachodu jest fenomenem opierającym się na równowadze pomiędzy dwiema niezbędnymi dla istnienia tego państwa grupami: politykami (toczącymi spór o kierunki polityki publicznej w ramach instytucji demokracji przedstawicielskiej) oraz prawnikami. Rola tych drugich nie daje się wyartykułować w równie prosty sposób.

Prawnicy są specjalistami od ustalania treści reguł. W zachodnim – i tylko w zachodnim – rozumieniu państwa rządzący odrywają się od reguł, które stanowią dla wszystkich i w imieniu wszystkich. Właśnie to Europejczycy i Amerykanie rozumieją pod pojęciem prawa – reguły, których byt jest niezależny od ich twórcy. Politycy tworzą więc reguły, które służyć mają realizacji celu politycznego (zagwarantować bezpieczeństwo osobiste, stworzyć efektywny system obrotu dobrami, ochrony własności intelektualnej itd.). Jednak szczegółowa treść tych reguł i zakres zachowań objętych regulacją ustalany jest w specyficznym procesie stosowania prawa przez prawników.

To, czy konkretne działanie konkretnego człowieka zostanie ukarane, czy konkretna umowa między dwiema osobami zostanie uznana za ważną, to rozstrzygnięcia z zakresu stosowania prawa. Ich suma składa się na szczegółowy kształt systemu normatywnego oraz ostatecznie przesądza o tym, w jakim stopniu cele polityki publicznej udało się osiągnąć. Sądy mogą złagodzić lub zaostrzyć odpowiedzialność za pewne kategorie przestępstw albo na przykład zwiększyć lub zmniejszyć zakres ochrony konsumenta, tym samym zwiększając lub zmniejszając koszty prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, a więc prowadząc pośrednio do skutków makroekonomicznych. To powoduje, że pomiędzy światem prawników a światem polityków istnieje ciągłe napięcie.

Mało tego, przyjęty po drugiej wojnie światowej model konstytucjonalizmu dał prawnikom przywilej („prawo”) do narzucania politykom ograniczeń na poziomie metanorm określających ramy, w jakich podejmowane są decyzje polityczne i w obrębie których rozgrywa się rywalizacja o władzę. Co więcej, prawnicy uzyskali możliwość blokowania pewnych decyzji politycznych poprzez sądownictwo konstytucyjne. To ten model funkcjonowania państwa nazywamy „demokratycznym państwem prawa”.

Dlaczego taki dziwaczny system sprawowania władzy w ogóle się przyjął? Czyż nie prościej byłoby wdrażać rozstrzygnięcia polityczne poprzez mechanizm administracyjny, w którym zależni od polityków urzędnicy stosują prawo zgodnie z intencją władzy? Takie jest rozumienie państwa w tradycji wielkich despotii Wschodu, w których prawo jest po prostu wolą władcy. Przykład Chin pokazuje, że niekoniecznie musi to być rozwiązanie nieefektywne. Jednak demokratyczne państwo prawa posiada pewne niezaprzeczalne zalety, które jak dotąd przesądzały o jego żywotności.

Po pierwsze, niezawisłość sędziów skutecznie legitymizuje państwo również w oczach tych obywateli, którzy popierają opozycję. Decyzje polityków wybranych zwykle niewielką większością głosów w naturalny sposób natrafiać będą na opór tych obywateli, którzy głosowali na ich konkurentów.

„Przefiltrowanie” decyzji polityków przez tajemniczy proces „stosowania prawa” przez prawników skutkuje ich zwiększoną akceptacją, o ile rozstrzygnięcia sądów będą postrzegane przez ogół jako sprawiedliwe. Wspiera to postrzeganie państwa jako bytu niezależnego od aktualnej ekipy rządzącej. Rządy przemijają, państwo i prawo – trwają. Państwo zaś to my, obywatele.

Po drugie, współkreacja prawa przez sędziów (bo stosowanie prawa jest w istocie jego współtworzeniem, i to nie tylko w systemach common law, w których sędzia poprzez precedens tworzy nową regułę jak najbardziej bezpośrednio) daje mu elastyczność i efektywność większą niż mechanizm administracyjny. Prawo pisane od czasów Hammurabiego zawsze było, jest i będzie „dziurawe”. Żadna norma nie obejmie wszystkich stanów faktycznych. Żadna norma nie będzie wieczna, gdyż zmieniają się technologie, sposoby życia i możliwości zarówno bogacenia się, jak i popełniania przestępstw. Wciąż pojawiają się sytuacje, których prawodawca nie przewidział.

Mechanizm administracyjny wymusza ciągłe nowelizacje, wytyczne dla administracji, a ze strony państwa nieustanny wysiłek w „pilnowaniu” realizacji tego, co zaplanowano. Mechanizm sędziowski jest bardziej uniwersalny. Wykładnia norm pozwala stosować w XXI w. przepisy pochodzące sprzed stu lat, a niekiedy będące wierną kopią rozwiązań rzymskich jeszcze ze starożytności.

Autonomia sędziego pozwala władzy politycznej na pozostawienie mu dość ogólnych wytycznych (w postaci norm abstrakcyjno-generalnych), które właśnie sędzia wypełnia szczegółową treścią. Czyniąc tak, spełnia jeszcze jedną bardzo ważną funkcję: dostosowuje reguły (czyli prawo) do oczekiwań zdeterminowanych kulturowo.

Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia sprawiedliwości, a jednak wszyscy oczekujemy jej od sądu. O tym jednak, co postrzegane jest jako sprawiedliwe, decyduje miejsce i czas, w którym żyje dana grupa społeczna. I tylko sędzia, pozostając w bezpośrednim kontakcie ze stronami postępowania (ale też będąc po prostu częścią społeczeństwa żyjącego w określonym miejscu i czasie), może rozstrzygnąć, jakie zastosowanie danej normy będzie „sprawiedliwe”.

Po trzecie wreszcie, model zarządzania państwem poprzez częściową delegację rozstrzygnięć na autonomiczną korporację sędziowską daje większą efektywność i sterowność państwa niż governance czysto administracyjny. Wynika to z faktu, że sędzia dzięki swojej niezależności, w ramach której podejmuje decyzje w oparciu o zupełnie inne kryteria niż skuteczność polityczna, nie ma interesu w tym, by „przypodobać się” władzy politycznej, wykazując swoją efektywność we wdrażaniu jej zaleceń. Sądowe stosowanie prawa jest więc wolne od mechanizmu, z którym zmaga się każda scentralizowana administracja, czyli od fałszowania obrazu swojej własnej działalności.

Każdy urzędnik, którego kariera zależy głównie od skrupulatnej realizacji celu narzuconego mu „z góry”, poddany jest pokusie „podrasowania” wyników swojej pracy. Od fałszowanych ewidencji zapasów zboża w spichrzach faraona do manipulacji we współczesnych statystykach walki z przestępczością zjawisko to powraca w każdym systemie biurokratycznym. W systemie niezależnego sądownictwa sędziowie wolni są od tej pokusy (kariera sędziego nie zależy od tego, ilu przestępców skazał). Przy spełnieniu kilku istotnych warunków (np. sprawności wymiaru sprawiedliwości, wysokiej precyzji norm stanowionych przez ustawodawcę) okazuje się, że model wdrażania rozwiązań politycznych poprzez rozstrzygnięcia sądowe prowadzi do mniejszych odchyleń od założonego celu niż wdrażanie ich poprzez administrację oszukującą swoich politycznych zwierzchników.

Niedoskonały punkt równowagi

Euroatlantyckie państwo prawa wyewoluowało i upowszechniło się w ciągu XIX i XX w., ponieważ w dużej mierze spełniało przedstawione powyżej funkcje. Jednak skuteczne spełnianie powyższych funkcji demokratycznego państwa prawa zależy od dwóch głównych elementów.

Po pierwsze, prawnicy i politycy muszą ustalić zakres swojego wpływu na treść reguł i znaleźć swoisty punkt równowagi dla swojej roli w państwie. To optimum tylko śladowo daje się zapisać w metanormach konstytucyjnych.

Punkt ten polega bowiem przede wszystkim na niepisanym kompromisie obu elit, w myśl którego politycy gwarantują prawnikom szeroki, ale określony zakres autonomii, w obrębie którego „prawo w działaniu” zmieniać może prawo stanowione, zaś prawnicy powstrzymują się od działań, które torpedowałyby całkowicie kierunki polityki publicznej, wytyczone w prawie stanowionym przez elitę polityczną.

Kompromis ten nie jest „sztywny” i ustalony raz na zawsze, jego granice bywają przesuwane, jednak dopóki istnieje generalna zgoda obu elit co do tego, jaki zakres ich działań jest wzajemnie akceptowalny, dopóty system prawno-polityczny działa stabilnie. W zamian za rezygnację z ambicji interpretowania prawa całkowicie wbrew intencjom tych, którzy je ustanowili, prawnicy uzyskują dużą autonomię co do funkcjonowania i kształtowania składu własnej grupy. Formalnie przybiera to postać zasady niezawisłości sędziego i niezależności sądownictwa jako specyficznej korporacji.

Trójpodział władzy nie jest abstrakcyjną formułą, zadekretowaną przez XVIII-wiecznych filozofów. Jest funkcjonalnym rozwiązaniem problemu rywalizacji dwóch grup społecznych, bez których współczesne państwo nie może istnieć, a których udana współpraca zapewnia mu sukces.

Po drugie, elita prawnicza, aby spełniać funkcję autonomicznego wykonawcy reguł ustanowionych przez władzę polityczną, musi sama dysponować określonym poziomem legitymizacji w oczach społeczeństwa. Mówiąc „po ludzku”, ludzie muszą mieć zaufanie do sądów. Muszą wierzyć, że to, co otrzymują w sądach, jest sprawiedliwe i ostateczne. To z kolei zależy od spełnienia licznych warunków szczegółowych, tj. sposób funkcjonowania sądownictwa (jego sprawność), dostępność usług prawniczych (co wiąże się z ich ceną), stopień hermetyczności elit prawniczych (które z natury rzeczy są i będą hermetyczne, ale nie mogą być całkowicie izolowane na oczekiwania społeczeństwa), a także od stopnia niezawisłości sędziów i od stopnia eliminacji zjawiska korupcji.

Obydwa powyższe elementy funkcjonowały w III Rzeczypospolitej wadliwie. Naszemu państwu sporo brakowało do modelowego demokratycznego państwa prawa w wersji znanej z Zachodu. Jednocześnie jednak, podkreślmy, daleko mu też było zarówno do podporządkowania sądów władzy wykonawczej, jak i do skorumpowanych systemów typowych dla sfery postsowieckiej. Ot, jak zwykle, byliśmy w pół drogi między Wschodem a Zachodem.

Dlatego wojna obozu rządzącego z elitą prawniczą nie jest, jak twierdzi opozycja, walką o intencjonalne wprowadzenie dyktatury poprzez likwidację niezawisłości sędziowskiej, choć do takich skutków walka ta może „mimowolnie” doprowadzić. Nie jest też jednak, jak twierdzi rząd i kontrolowane przezeń media, reformą nakierowaną na „oczyszczenie sądownictwa z patologii”. W istocie spór toczy się o pozycję polityczną sądownictwa i elity prawniczej.

Wszystkie grzechy III RP

Opisany powyżej konsensus elit politycznych i prawniczych został w Polsce po 1989 r. zrealizowany w sposób zapewniający prawnikom pozycję dominującą w stosunku do świata polityki. Po części było to skutkiem transformacyjnego przypadku. Przy Okrągłym Stole negocjatorzy strony solidarnościowej dążyli do zagwarantowania sądownictwu jak największej autonomii wobec władzy wykonawczej. Wynikało to z faktu, że ta ostatnia pozostać miała do 1993 r. w rękach PZPR. Układ sił zmienił się radykalnie po wyborach czerwcowych 1989 r. Proces przejmowania państwa odbywał się stopniowo i toczył się równolegle do walki o pozycję polityczną pomiędzy bytami wyłaniającymi się z rozpadającej się „Solidarności”.

To sprawiło, że wymiar sprawiedliwości pozostał instytucjonalnie w dużej mierze w kształcie nadanym mu przy Okrągłym Stole. Kształt ten oparty był na założeniu stuprocentowej autokooptacji do środowiska. Krajowa Rada Sądownictwa, powołana do życia w 1989 r., składała się wyłącznie z sędziów powoływanych przez sędziów, a do jej najważniejszych kompetencji należało nominowanie kandydatów na sędziów. Zatwierdzanie tych kandydatur przez prezydenta zarówno pod rządami wcześniejszych przepisów konstytucyjnych, jak i po 1997 r. uważano za kompetencję związaną, czyli nie dającą głowie państwa możliwości odmowy zatwierdzenia kandydatury zgłoszonej przez KRS. Tym samym zagwarantowano sądownictwu gigantyczny poziom autonomii. Tak mocna pozycja sama w sobie nie musiała wpływać negatywnie na całość systemu, gdyby ograniczona była innymi czynnikami, redukującymi wpływ sędziów na decyzje polityczne. Stało się jednak odwrotnie. Dlaczego? Z dwóch powodów.

Reprywatyzacja, czyli grzech pierwszy w praktyce

Pierwszy z nich to niezdolność państwa do prowadzenia spójnej polityki publicznej. Państwo polskie ze swoją niską kulturą organizacyjną i niskim poziomem kompetencji elit częstokroć zawodziło zarówno w formułowaniu celów politycznych, jak i w determinacji, aby wcielić je w życie.

Koronny przykład stanowi tu nigdy nieprzeprowadzona reprywatyzacja. Brak uregulowań ustawowych sprawił, że realna reprywatyzacja stała się wypadkową rozstrzygnięć sądowych, które nie były podporządkowane żadnemu celowi politycznemu. Sędziowie nie mają przecież ani kompetencji, ani instytucjonalnej zdolności, aby cele takie formułować. Dyskusja nad tym, „jak prywatyzować”, nie odbyła się, ponieważ państwo uchyliło się od odpowiedzi na pytanie, „czy prywatyzować”.

Prywatyzowano więc poprzez poszczególne wyroki, na treść których największy wpływ miało zjawisko nazywane przeze mnie biurokratycznym formalizmem myślenia prawniczego. Dokonujący rozstrzygnięć sędziowie koncentrowali się na badaniu poprawności formalnie rozumianego transferu własności („czy X został prawomocnie wywłaszczony, czy Y dziedziczył po X, czy Z kupił od Y”). Trudno ich w moim przekonaniu za to winić, bo do tego ostatecznie sprowadza się esencja prawniczego rozumowania. Jednak takie podejście do reprywatyzacji pomijało clou problemu społecznego, czyli konflikt interesów lokatorów z interesami byłych właścicieli. Sytuację komplikowały systemowe nadużycia, zwłaszcza w odniesieniu do gruntów warszawskich, otwierające drogę do rozstrzygnięć jawnie niesprawiedliwych, choć trudno ocenić, w jakim stopniu wynikały one z mechanizmów czysto korupcyjnych, a w jakim były efektem bezradności sędziów w sytuacji braku regulacji ustawowej.

Efekt z punktu widzenia legitymizowania państwa był tragiczny, ponieważ to ono zawiodło zarówno byłych właścicieli (którzy w większości nic nie dostali, za to sporo otrzymali nadużywający systemowych słabości cwaniacy), jak i lokatorów (którzy w wielu wypadkach stracili to, co mieli). Odpowiedzialnością społeczeństwo obarczyło sędziów.

Lustracja, czyli grzech drugi w praktyce

Druga z przyczyn porażki polskiego kompromisu elit politycznej i prawnej to konflikt o stosunek do przeszłości, którego kulminacją było orzecznictwo lustracyjne. Środowisko sędziowskie w latach 90. było w większości przeciwnikiem jakichkolwiek rozliczeń z totalitarną przeszłością, co było z kolei efektem braku dekomunizacji, której w sądownictwie (podobnie jak gdzie indziej) nigdy nie przeprowadzono. Niemożność obsadzenia pierwszego sądu lustracyjnego w 1997 r., kiedy to przez pół roku nie zgłosił się do niego dobrowolnie żaden sędzia, jest tu wymownym przykładem stosunku do tej kwestii.

Co więcej, elita sędziowska, w szczególności ta skupiona w Sądzie Najwyższym, dokonała swoimi wyrokami świadomej i brutalnej korekty polityki publicznej uchwalonej przez Sejm i uznanej przez Trybunał Konstytucyjny, który wbrew powtarzanej, ale nieprawdziwej opinii nigdy nie zastopował lustracji, choć pod pewnymi względami znacząco ograniczył jej zakres. Stało się to w wyroku Izby Karnej SN z 5 października 2000 r., w którym sędziowie uznali, że koniecznym dla uznania za kłamcę lustracyjnego jest udowodnienie, że działał on z zamiarem zaszkodzenia osobom, na które donosił.

W połączeniu z zaakceptowaną przez SN praktyką dowodową uznającą za wiarygodne zeznania oficerów prowadzących doprowadziło to do sytuacji, w której nikt nie spełniał przesłanek uznania za agenta organów bezpieczeństwa PRL-u.

Powyższe przykłady pokazują, jak daleko od „punktu równowagi” pomiędzy światem polityki a światem sądownictwa znajdowało się polskie państwo prawa. Sądy III RP „robiły” politykę publiczną po części mimowolnie, z uwagi na abdykację polityków z tej roli (reprywatyzacja), ale po części świadomie, zwalczając zaciekle cel polityczny przyjęty przez wyłonioną demokratycznie większość (lustracja).

Część argumentów podnoszonych obecnie przez obóz rządzący jest więc prawdziwa, choć na nieco innej płaszczyźnie, niż formułuje to ekipa Zbigniewa Ziobry. Problemem nie są takie czy inne poglądy sędziów (zwłaszcza w sytuacji, gdy naturalna wymiana pokoleniowa rozwiązała problem zaniechanej dekomunizacji), lecz zdolność sądownictwa do kształtowania polityki państwa w zakresie daleko szerszym, niż wynikałoby to z jego roli ustrojowej. Problemem nie jest postkomunizm, lecz systemowa nierównowaga dwóch władz: ustawodawczej i sądowniczej.

 

Przewlekła sprawiedliwość

Bardziej złożony jest obraz drugiego warunku istnienia funkcjonalnego państwa prawa, czyli legitymizacji sądownictwa, i szerzej – elity prawniczej – w oczach obywateli. Jest on wypadkową szeregu rozwiązań szczegółowych, z których za najważniejsze uważam sprawność i dostępność sądów oraz stopień izolacji elity prawniczej od reszty społeczeństwa, powiązany z jej poczuciem odpowiedzialności społecznej. Również w tym zakresie sądownictwo III RP obarczone było głębokimi deficytami, zwłaszcza w odniesieniu do sprawności postępowań. Ten zarzut (jak potwierdzały coroczne badania) był absolutnie najważniejszym, jaki wysuwała przeciw wymiarowi sprawiedliwości opinia publiczna.

Postępowania sądowe trwały (i trwają) w Polsce tak długo, że dla części obywateli „dochodzenie sprawiedliwości” na drodze sądowej traci po prostu sens. Polskie sądownictwo nie było natomiast dotknięte w znaczącym stopniu korupcją. Nie zmieniają tego obrazu pojedyncze, budzące poważne wątpliwości przypadki. Do ich usuwania wystarczą bowiem normalne narzędzie walki z nadużyciami. Nie ma bowiem w polskich sądach korupcji systemowej. By zrozumieć tę różnicę między patologicznymi wyjątkami a systemową korupcją, warto porozmawiać z dowolnym prawnikiem z Ukrainy.

W przeciętnej sprawie przeciętny obywatel Rzeczypospolitej może spodziewać się w sądzie uczciwego potraktowania, co nie znaczy, że będzie ono uprzejme lub pełne zrozumienia. Ogromnym problemem polskich sądów jest bowiem ich specyficzna kultura korporacyjna, zdominowana przez biurokratyczny formalizm. Polski sędzia orzeka w głębokim oderwaniu od rzeczywistości, w której żyje. Jego jedynym punktem odniesienia jest zdanie kolegi z wyższej instancji, od którego zależy, czy wyrok zostanie utrzymany lub uchylony. Paradoksalnie mimo całej niezależności organizacyjnej sądownictwa polski sędzia pozostaje często biurokratą niepotrafiącym zobaczyć, że orzekając, rozwiązuje (albo tworzy) problem konkretnego człowieka. Nie widzi też, że jednocześnie, orzekając w sprawie indywidualnej, dokłada cegiełkę do budowy rozwiązania systemowego, które będzie miało określone skutki społeczne.

Efekt? Sądownictwo przez obywateli postrzegane jest jako nieprzyjazny labirynt, przez który trzeba się przedzierać, aby wreszcie na końcu walki (nierzadko wieloletniej) otrzymać rozwiązanie problemu, które rzadko postrzegane jest jako sprawiedliwe. Często zaś to poczucie niesprawiedliwości wynika w dużej mierze z faktu, że zarówno rezultat procesu, jak i jego przebieg był dla stron mało zrozumiały.

Podsumowując, sądownictwo III RP może pozwolić sobie na ignorowanie celów polityki publicznej, a nawet niekiedy je torpedować, jednocześnie zaś nie potrafi rozwiązywać problemów „zwykłych ludzi” w sposób, który byłby dla nich zrozumiały i akceptowalny. Ta mieszanka zaowocowała szerokim poparciem społecznym dla polityki prowadzonej przez obóz Prawa i Sprawiedliwości.

Tylko że ta polityka zamiast rozwiązać opisane powyżej problemy, tworzy jedynie nowe.

To pierwsza, diagnostyczna część eseju dr. Jacka Sokołowskiego dotycząca kryzysu władzy sądowniczej w Polsce. Część drugą, zawierającą propozycję nowego kompromisu elity politycznej i sędziowskiej, znajdziecie tutaj.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.