Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Jacek Sokołowski   21 stycznia 2020

Prezydent – strażnik sądów? Szukając wyjścia z błędnego koła (cz. 2)

Jacek Sokołowski   21 stycznia 2020
przeczytanie zajmie 8 min

Nawet gdyby udało się doprowadzić do wymiany znacznej części obecnych sędziów, to ich następcy będą funkcjonować w tym samym otoczeniu instytucjonalnym, zmienionym jedynie o konieczność podporządkowania się oczekiwaniom ministerstwa. Nie wpłynie to pozytywnie ani na wydajność orzekania, ani na lepszy odbiór społeczny wyroków. Jeśli reforma zostanie doprowadzona do końca, to otrzymamy w najlepszym wypadku sądy niezdolne do zakwestionowania polityki prowadzonej przez większość sejmową, poddane silnej presji władzy wykonawczej i zarazem… tak samo nieudolne i nieprzyjazne obywatelowi jak dotychczas. By wyrwać się z błędnego koła bolesnych reform, które nic w praktyce nie zmieniają, potrzebujemy nowego kompromisu konstytucyjnego. W tej propozycji prezydent powinien stać się elementem, którego w polskiej polityczno-prawnej układance od 1989 r. brakowało – czynnikiem równowagi pomiędzy dwiema elitami, których współdziałanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania państwa.

To druga część eseju dr. Jacka Sokołowskiego dotycząca kryzysu władzy sądowniczej w Polsce, zawierającą propozycję nowego kompromisu elity politycznej i sędziowskiej. Diagnostyczną część pierwszą znajdziecie tutaj.

Fałszywe diagnozy, błędne recepty

Centralnym problemem polskiego wymiaru sprawiedliwości z punktu widzenia obozu rządzącego była nadrzędność sądownictwa wobec polityki. Jednak postrzegano ją przede wszystkim w kategoriach personalnych: sędziowie zostali potraktowani przez PiS jak środowisko stricte polityczne, które nie jest „nasze”. PiS nie miał jednak gotowej strategii wobec sądownictwa. Dopiero błędy opozycji otworzyły „okno możliwości” kolejnym, coraz dalej idącym pomysłom.

Kluczowym momentem był oczywiście pretekst do przejęcia Trybunału Konstytucyjnego, wybór sędziów TK „na zapas”, dokonany przez Sejm VII kadencji. To otworzyło drogę do jego zakwestionowania, a w konsekwencji – do przejęcia TK przez większość rządzącą. Sukces tej operacji utwierdził najwyraźniej kierownictwo partii w przekonaniu, że ten sam scenariusz można powtórzyć wobec Sądu Najwyższego. Tym samym Prawo i Sprawiedliwość wyznaczyło sobie cel, który można zdefiniować jako zastąpienie dotychczasowej nierównowagi (między elitą prawniczą a polityczną) nową, a więc wychyleniem w drugą stronę.

Sposób wprowadzania zmian wraz z brakiem ostatecznej wizji, do jakiego systemowego rozwiązania mają one prowadzić (PiS nie wskazał wszak punktu, w którym zamierza się zatrzymać), uruchomiły opór środowiska sędziowskiego. Na zasadzie samosprawdzającej się przepowiedni stało się ono rzeczywiście środowiskiem politycznym, które zwalcza pomysły władzy jedyną dostępną mu metodą. Jest nią kwestionowanie legalizmu wprowadzanych zmian w świetle Konstytucji oraz prawa europejskiego.

Powszechność tego oporu popchnęła władzę do wzmocnienia nacisku, co wymagało zwiększenia kontroli już nie tylko nad „politycznie wrażliwym” Sądem Najwyższym, ale nad całą elitą sędziowską. Stąd najnowsze pomysły, których istota rzeczywiście głęboko narusza niezależność sądownictwa i zmierza do bezpośredniego podporządkowania wszystkich sędziów ministrowi sprawiedliwości. Trzeba powiedzieć głośno, że jest to pomysł fatalny, rzeczywiście przesuwający Polskę w kierunku zupełnie innym niż europejskie państwo prawa.

Przede wszystkim jednak jest to pomysł… niepotrzebny. Równowagę pomiędzy rozstrzygnięciami sędziów a celami polityki publicznej da się zapewnić w inny sposób. Pomysł politycznego kontrolowania sądownictwa generuje natomiast ogromny koszt polityczny, którym jest opór środowiska prawniczego i nieuchronny kolejny spór z instytucjami europejskimi.

Co najważniejsze jednak, przekonanie, że „źli sędziowie” wymagają bezpośredniego nadzoru ministerialnego, przesłoniło rządzącym realne problemy organizacyjne sądownictwa, od których zależy efektywność jego działań i odbiór społeczny. W miarę, jak zaostrzała się „rewolucyjna walka” rządu z prawnikami, ten pierwszy coraz bardziej skupiał się na personalnych atakach na sędziów. Obóz rządzący zdaje się coraz bardziej wierzyć, że rzeczywiście wystarczy wymienić „starych” sędziów na „nowych”, aby sądownictwo zaczęło działać lepiej.

To nieprawda. Nawet gdyby udało się doprowadzić do wymiany znacznej części obecnych sędziów, to ich następcy będą funkcjonować w tym samym otoczeniu instytucjonalnym, zmienionym jedynie o konieczność podporządkowania się oczekiwaniom ministerstwa. Nie wpłynie to pozytywnie ani na wydajność orzekania, ani na lepszy odbiór społeczny wyroków. Jeśli reforma zostanie doprowadzona do jakiegoś końca (wciąż dokładnie nie wiemy, jak ów koniec miałby wyglądać), otrzymamy w najlepszym wypadku sądy niezdolne do zakwestionowania polityki prowadzonej przez większość sejmową, poddane silnej presji władzy wykonawczej, tak samo nieudolne i nieprzyjazne obywatelowi jak dotychczas.

To w scenariuszu stosunkowo najlepszym. Gorszym rezultatem działań PiS-u będzie przedłużający się stan „wojny pozycyjnej”, w którym rozbieżne orzeczenia sądów coraz bardziej będą paraliżować politykę państwa. Polska roztrwoni istotną część swoich zasobów na niekończące się spory z UE i wojny personalne pomiędzy ministerstwem a poszczególnymi szczeblami sądownictwa. Otrzymamy to, co obserwowaliśmy przez ostatni rok, tylko w dużo większej dawce, z coraz większymi skutkami negatywnymi dla biznesu i przeciętnych obywateli, którzy o jakkolwiek rozumianym bezpieczeństwie prawnym będą mogli ostatecznie zapomnieć.

Nowy prezydent, czyli momentum polityczne dla kompromisu

Kompromisy nie są w Polsce popularnym sposobem uprawiania polityki. Jednak innego wyjścia nie ma. Jeżeli mamy snuć jakikolwiek scenariusz pozytywny, musi on być oparty na założeniu, że każda ze stron ustąpi, ale też każda z nich coś zyska.

W tej chwili nie sposób liczyć na pojawienie się tego sposobu myślenia u głównych aktorów polityczno-prawniczego sporu. Obie strony czują się jeszcze wystarczająco silne, a zarazem postrzegają jakiekolwiek ustępstwo jako całkowitą klęskę. Sytuacja ta może ulec zmianie, jeżeli pojawi się trzeci gracz. Gracz dysponujący siłą, która pozwoli mu wymusić ustępstwa, a zarazem oferujący koncepcję, którą obie strony mogłyby potraktować jako przynoszącą zyski.

Nie jest nim Unia Europejska – słabnąca i niemająca jak na razie czytelnego pomysłu na przełamanie własnego kryzysu działania i tożsamości. UE może co najwyżej wymusić pojedyncze ustępstwa na polskim rządzie (tak, jak miało to miejsce w wypadku skrócenia wieku emerytalnego sędziów), jednak nie jest zdolna zmienić jego całościowej strategii. Jedynym aktorem dysponującym narzędziami pozwalającymi wpływać na obie strony konfliktu jest prezydent.

W mojej opinii nie może to być jednak obecny prezydent. Andrzej Duda stawał już dwukrotnie przed szansą odegrania historycznej roli w sporze pomiędzy obozem rządzącym a elitą prawniczą. O ile w przypadku przejęcia Trybunału Konstytucyjnego można uznać jego zachowanie za efekt świadomego politycznego wyboru, o tyle jego działania w okresie od lipca 2017 r. były już raczej przejawem braku woli wpływania na cokolwiek.

Po zawetowaniu ustaw demontujących dotychczasowy kształt Sądu Najwyższego Andrzej Duda stanął przed polityczną szansą ukształtowania w jakiejś formie nowego „kompromisu elit”. Nie wykorzystał jej zupełnie, godząc się na ponowne wniesienie ustaw praktycznie bez istotnych zmian w stosunku do pierwotnej koncepcji. Co gorsza, nie potrafił wyjść z propozycją, która mogłaby stanowić chociażby punkt wyjścia do negocjacji pomiędzy obu stronami. Jego dotychczasowe deklaracje składane w przededniu kampanii prezydenckiej wskazują też wyraźnie, że będzie ją prowadził z pozycji „prezydenta PiS-u” – wspierającego, a nie tonującego skrajne pomysły własnego obozu.

Analogicznie rzecz ujmując, z żadną propozycją kompromisową nie może wyjść kandydatka Platformy. Partia ta uczyniła z obrony sądów w niezmienionej postaci centralny punkt swojej tożsamości. Choć jest to, jak wskazują wyniki kolejnych wyborów, strategia samobójcza, to jednak PO będzie się jej trzymać do końca.

Sądzę więc, że alternatywa wobec polityki PiS-u – niepolegająca na bezwzględnej obronie „tego, co było”, ale zarazem uwzględniająca jakąś część postulatów środowiska sędziowskiego – może wyjść tylko od Szymona Hołowni, kandydata PSL lub kandydata Lewicy.

Pozornie są to kandydaci „drugoligowi”. Wydaje się, że żaden z nich nie liczy się w tym wyścigu, w którym wszystkie sondaże przewidują, że w drugiej turze spotkają się Andrzej Duda i Małgorzata Kidawa-Błońska. Zarazem jednak oznacza to, że z największym prawdopodobieństwem urzędujący prezydent bez trudności uzyska reelekcję. Kandydatka PO nie oferuje bowiem niczego, co mogłoby przekonać do niej głosy wyborców pozostałych partii opozycyjnych.

Tę sytuację mogłaby zmienić „game changerowa” narracja któregoś z drugoligowych kandydatów, pozwalająca mu na wyprzedzenie kandydatki PO i wejście do drugiej tury. Sensownie sformułowana polityka wobec sądownictwa mogłaby odegrać taką rolę.

Czy „nowy kompromis” ma polityczny potencjał?

Wierzę, że konkretna i wybiegająca w przyszłość propozycja nowego ułożenia polityczno-prawnego kompromisu wokół władzy sądowniczej ma siłę przyciągnięcia wszystkich tych, którzy są polityką PiS-u wobec wymiaru sprawiedliwości rozczarowani, ale jednocześnie nie są zwolennikami dominującego po stronie opozycyjnej programu „aby było, jak było”.

A takich wyborców jest przecież większość. Poza najtwardszym elektoratem PiS-u nikt z głosujących na tę partię nie jest zadowolony z reform Zbigniewa Ziobry. Na PiS głosuje się zatem pomimo działań ministra sprawiedliwości, a nie dzięki nim.

Wyborcy Lewicy i PSL szukają czegoś, co nie będzie ani PiS-em, ani Platformą. I wreszcie – w samej Platformie grupa zaciekłych zwolenników strategii „ani kroku w tył” topnieje, zaś w drugiej turze i tak zmuszeni będą oddać głosy na kogokolwiek, kto nie będzie znienawidzonym przez nich „Adrianem”.

Kandydat na prezydenta, który przedstawi zarys historycznego kompromisu jako swój program wyborczy, może doprowadzić do przetasowania miejsc na podium, które może wywołać równie zaskakujące efekty, jak wynik poprzednich wyborów prezydenckich. Ich zwycięzca, przypomnijmy, startował z poziomu poparcia 17%.

Nadzór nad sądownictwem w zamian za rezygnację z weta

Przedstawiając tu pakiet rozwiązań, które mogłyby zakończyć polską „wojnę o sądy”, nie kieruję się ich użytecznością w kampanii wyborczej. Kandydat, który zdecydowałby się z nich skorzystać, zapewne musiałby dokonać taktycznych modyfikacji. Jednak biorąc pod uwagę całościową spójność polskiego systemu politycznego, za najbardziej funkcjonalne rozwiązanie uznaję przedefiniowanie dotychczasowej roli prezydenta. Z quasi-autorytarnego nadzorcy parlamentu powinien on stać się demokratycznie legitymowanym kontrolerem sądownictwa, stojącym na straży jego niezależności od władzy wykonawczej.

Geneza polskiej prezydentury, podobnie jak geneza naszych problemów z władzą sądowniczą, sięga czasów Okrągłego Stołu. To tam stworzono konstrukcję niemającą odpowiednika w państwach europejskich: prezydenta władnego blokować w sposób niemal absolutny ustawy uchwalone przez demokratycznie wybrany parlament.

Konstrukcję tę podtrzymano w Konstytucji 1997 r. tylko w jednym celu: aby Aleksander Kwaśniewski mógł blokować politykę AWS, której obawiał się obóz postkomunistyczny. Rozwiązanie to jest nie tylko niedemokratyczne, choć w demokracji to właśnie parlament jest wyrazicielem woli suwerena, czyli ludu. Wielokrotnie już okazywało się paralizatorem polityki publicznej – dość wspomnieć, że jakże symptomatycznej dla sporu o sądy reprywatyzacji zawdzięczamy właśnie wetu prezydenta Kwaśniewskiego.

Jednocześnie prezydent dysponujący silną legitymacją z wyborów powszechnych pozbawiony jest praktycznie innych narzędzi wpływania na cokolwiek poza możliwością blokowania polityki parlamentarnej większości.

Logicznym rozwiązaniem zarówno pata ustrojowego do jakiego prowadzi instytucja silnego weta, jak i toczonej obecnie „wojny o sądy”, jest moim zdaniem rezygnacja z „władzy blokowania”. W zamian zaś – powierzenie w ręce prezydenta pakietu uprawnień związanych z sądownictwem.

Powinny one obejmować kompetencje w zakresie nominowania sędziów: zarówno sądów powszechnych, jak i Sądu Najwyższego. Równolegle głowa państwa powinna otrzymać jakiś zakres uprawnień kontrolnych lub dyscyplinarnych wobec władzy sądowniczej.

W ten sposób nastąpiłoby wzmocnienie politycznego umocowania sądownictwa, na którym zależy PiS-owi. Jednocześnie uniknęlibyśmy wówczas podporządkowywania sędziów rządowi. Korzyścią dla obozu rządzącego byłaby eliminacja weta. Korzyścią dla środowiska prawniczego – zawrócenie rządu z drogi politycznego podporządkowania sędziów oraz ochrona przed pojawieniem się takich zakusów w przyszłości.

Prezydent pozostaje zawsze w pewnej rywalizacji z rządem, nawet jeżeli pochodzi z tej samej partii politycznej, widać to było nawet w prezydenturze Andrzeja Dudy. Daje to gwarancję, że mianowani przezeń w ramach prerogatywy sędziowie nie będą zależni od władzy wykonawczej. Dodatkowo, rezygnacja z weta mogłaby nie obejmować ustaw dotyczących ustroju sądownictwa.

Nowy Trybunał Konstytucyjny

W parze z powyższym rozwiązaniem musi iść stworzenie instytucjonalnej areny, na której rząd mógłby toczyć ze środowiskiem sędziowskim spór o wykładnię prawa w sytuacjach, w których wykładnia ta wchodzi w drastyczną kolizję z celami polityki publicznej. Areną tą powinien stać się nowy Trybunał Konstytucyjny, wzmocniony o prawo ustalania wiążącej wykładni ustaw.

Istotne jest, aby zarówno to uprawnienie, jak i badanie konstytucyjności następowało w ramach kontroli konkretnej, to jest zawsze na kanwie konkretnego przypadku. Takie rozwiązanie przyjęte jest w państwach z silnym sądownictwem konstytucyjnym, czyli np. w Niemczech.

Nowy Trybunał powinien być obsadzany w zrównoważonej politycznie procedurze, w której udział mają prezydent, Zgromadzenie Ogólne SN, minister sprawiedliwości, RPO oraz obywatele – co najmniej poprzez wskazywanie kandydatów, spośród których wyboru dokonuje się kwalifikowaną większością sejmową. To oczywiście tylko zarys modelu, który można rozwijać, nieco wzmacniając lub osłabiając poszczególnych uczestników, np. poprzez przyznanie niektórym z nich dodatkowych uprawnień.

Kadencje sędziów Trybunału powinny oczywiście być znacząco dłuższe niż kadencja parlamentu, a skład podlegać wymianie rotacyjnej.

Nowa równowaga jest możliwa

Konkretnych rozwiązań instytucjonalnych co do uprawnień prezydenta w stosunku do sądownictwa powszechnego może być wiele. Nominacje kandydatów na sędziów sądów powszechnych mogłyby pochodzić z różnych gremiów: zarówno bezpośrednio z ciał samorządu sędziowskiego, jak i z Krajowej Rady Sądownictwa, która w tym scenariuszu mogłaby zachować przewagę przedstawicieli ministerstwa przy jednoczesnym ograniczeniu pozostałych jej uprawnień.

Kluczowe jest jednak, aby prezydent, dokonując mianowania, wybierał swobodnie spośród kilku kandydatów. Powinno mieć to zastosowanie również do mianowania Pierwszego Prezesa SN. Tu kandydatury również powinny być wysuwane przez różne gremia, być może w procesie silniej uwzględniającym czynnik polityczny, ale pozostawiając pole do ostatecznej decyzji głowy państwa.

Przy zagwarantowaniu braku wpływu rządu na nominacje sędziowskie można by natomiast pozostawić ministerstwu (pod pewnymi warunkami) prawo do decydowania o tym, kto pełni funkcję prezesa danego sądu. Przy rządzie powinna bowiem pozostać odpowiedzialność za kwestie organizacji pracy i efektywności sądownictwa.

Uprawnienia obecnej Izby Dyscyplinarnej, z których część jest uzasadniona, powinny zostać „przesunięte” do odrębnego organu quasi-sądowego, umocowanego na poziomie konstytucyjnym, a obsadzanego również w zrównoważonej procedurze politycznej, z udziałem zarówno środowiska sędziowskiego, jak i większości sejmowej i prezydenta. Jeżeli natomiast to rząd miałby zachować decydujący głos w obsadzie tego organu, to kompetencja ta powinna zostać zrównoważona uprawnieniem prezydenta do zatwierdzania lub anulowania sankcji dyscyplinarnej. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów w Polsce powinna zostać wzmocniona. Nie może jednak być ona egzekwowana bezpośrednio przez rząd.

W obrębie tak zarysowanego modelu prezydent mógłby stać się tym elementem, którego w polskiej polityczno-prawnej układance od 1989 r. brakowało – czynnikiem równowagi pomiędzy dwiema elitami, których współdziałanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania państwa.

Brzmi nierealistycznie? Być może. Jednak ani Szymon Hołownia, ani Władysław Kosiniak-Kamysz, ani Robert Biedroń nie mają nic do stracenia. Prowadząc konwencjonalną kampanię, i tak są skazani na przegraną. Proponując nowy kompromis konstytucyjny, który pozwoli nam wyjść z błędnego koła polskiej „wojny o sądy”, mogą nie tylko zmienić losy kampanii prezydenckiej, ale i wyprowadzić nas z kryzysu, którego skutki zdają się coraz bardziej nieprzewidywalne.

To druga część eseju dr. Jacka Sokołowskiego dotycząca kryzysu władzy sądowniczej w Polsce, zawierającą propozycję nowego kompromisu elity politycznej i sędziowskiej. Diagnostyczną część pierwszą znajdziecie tutaj.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.