Ministerstwo Sprawiedliwości zapowiada kolejne reformy bez wcześniejszej pogłębionej diagnozy problemów

Przedstawiona niedawno koncepcja Ministerstwa Sprawiedliwości postulująca wprowadzenie sądów pokoju jest kolejnym przykładem tego, że resort ministra Ziobry podejmuje decyzje o kluczowych reformach bez wcześniejszej pogłębionej diagnozy. Przede wszystkim brakuje jej osadzenia w całościowym podejściu do wymiaru sprawiedliwości. Ciężko również wyrokować, czy w jakikolwiek sposób usprawni polskie sądownictwo.

Istnieją pewne zasady prowadzenia polityki publicznej, które sprowadzają się do tego, że najpierw diagnozujemy problem, potem wskazujemy kluczowe jego przyczyny i przedstawiamy rozwiązanie, które ma oddziaływać na te przyczyny w taki sposób, aby problem zniknął albo się zmniejszył. To jest wiedza, której Ministerstwo Sprawiedliwości nie nabyło. W zamian przyjęło taki modus operandi, że rzuca jakiś pomysł, który napotyka opór, bo jest niedopracowany i pozostający w oderwaniu od wyjściowej diagnozy. Kiedy podnoszą się zewsząd głosy krytyki, ministerstwo uznaje, że koncept jest dobry, i zaczyna go realizować wbrew wszystkim i wszystkiemu. Podobnie sprawa ma się w wypadku sądów pokoju i likwidacji sądów apelacyjnych.

Sądy pokoju zostały w ostatnich dniach „wrzucone” w przestrzeń publiczną z komentarzem, że usprawnią sądownictwo. Niestety, czy jest to słuszny wniosek, nie wiemy, bo ministerstwo nie przedstawiło nigdy rzetelnej, rozbudowanej diagnozy problemów sądownictwa, tzn. nie pokazało, gdzie i dlaczego źle ono działa.

Sam zgadzam się z tezą, że przewlekłość postępowania jest w Polsce problemem. Nie dotyczy on jednak wszystkich postępowań ani wszystkich sądów i jest to kwestia złożona.

Sądy pokoju według Klubu Jagiellońskiego…

Odnosząc pomysł Ministerstwa Sprawiedliwości do pomysłu sądów pokoju, który sformułowaliśmy w Klubie Jagiellońskim, warto wskazać, że w naszej propozycji zawarliśmy dość obszerną diagnozę. Opisaliśmy ją w raporcie Rewolucja i równowaga. Założenia kompleksowej reformy wymiaru sprawiedliwości. Znalazła się w nim również próba, po identyfikacji problemów sądownictwa, odpowiedzenia na nie w sposób kompleksowy.

Sądownictwo jest bardzo złożonym systemem instytucjonalnym, w związku z czym żadne pojedyncze rozwiązanie nie zmieni całego sądownictwa. To nie jest tak, że da się przekręcić jakąś śrubkę i coś zacznie działać inaczej.

Tutaj trzeba znaleźć wiele takich śrubek, kluczowych punktów w systemie, i trzeba zmienić działanie całego mechanizmu, wprowadzając takie zmiany w jego budowie, które będą wzajemnie na siebie oddziaływać i się uzupełniać, oraz oddziaływać na te elementy, które pozostały niezmienione.

W raporcie Rewolucja i równowaga za główną przyczynę większości problemów naszego sądownictwa uznaliśmy zjawisko biurokratycznej kultury korporacyjnej sędziów i zaproponowaliśmy rozłożoną na szereg etapów drogę do zmiany ich zachowań. To bowiem jest tak naprawdę najważniejsze – jak oni pracują, jak oni orzekają. Elementem takiego kompleksowego podejścia miało być wprowadzenie sądów pokoju, złożonych co prawda z prawników, ale wybieralnych i przede wszystkim funkcjonujących w trochę innym paradygmacie, w uproszczonej i odformalizowanej procedurze.

Jednocześnie jednak przewidzieliśmy możliwość przekazywania spraw do sądów pokoju przez sądy rejonowe tak, żeby pierwsze mogły stopniowo poszerzać swoją kognicję. Staraliśmy się przy tym zapewnić, żeby organy samorządu, które decydowałyby o utworzeniu tychże sądów pokoju na zasadzie opcjonalnej, miały pewien wpływ na ich zakres kognicji w porozumieniu z przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości z obszaru działania danego samorządu. Mimo że użyliśmy nazwy mającej konotacje historyczne, to jednak planowaliśmy tę instytucję jako szerszą niż tradycyjne (np. angielskie czy francuskie) sądy pokoju, jako sądy do spraw drobnych – planowaliśmy, żeby był to punkt wyjścia do przebudowy całego wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

… i według Ministerstwa Sprawiedliwości

Koncepcja Ministerstwa Sprawiedliwości, oczywiście przedstawiona na razie bardzo zdawkowo, niewiele ma wspólnego z naszym pomysłem. Przede wszystkim brakuje jej całościowego podejścia do wymiaru sprawiedliwości. Wygląda na to, że w wizji ministra Ziobry nowe sądy mają być po prostu cudownym remedium na odciążenie tych istniejących. Może tak będzie, może nie, to zależy od masy szczegółów, których na tym etapie nie znamy, bo poznaliśmy tylko ogólny zarys pomysłu.

Nie jestem z góry przeciwnikiem idei, by sędziowie sądów pokoju nie musieli być prawnikami. Gdybyśmy uznali, że tak jak historycznie w Anglii taki sąd jest pewnego rodzaju sądem polubownym – to znaczy, że nie zapadają w nim wyroki w ścisłym znaczeniu tego słowa – można by dopuścić do pracy w tych instytucjach osoby niemające wykształcenia prawniczego. Tacy sędziowie mogliby pomagać stronom zawierać ugody czy dochodzić do porozumienia w stosunkowo drobnych sprawach lub ewentualnie pewną zgodę na nich   wymuszać. Oczywiście, dobrze by było, żeby sędzia pokoju miał prawników do pomocy tak, aby jego działalność nie było oderwana od systemu prawnego. Wprowadzenie czegoś takiego w życie byłoby jednak bardzo trudne, zarówno na gruncie obowiązującego w Polsce prawa, jak i konstytucji. Wydaje się to wręcz niewykonalne bez jej zmiany.

Polscy sędziowie jak amerykańscy naukowcy

Drugim pomysłem przedstawionym przez Ministerstwo Sprawiedliwości jest ujednolicenie statusu sędziego. Jest to teoretycznie ciekawa idea. Jednakże ta propozycja spłaszczenia struktury sądownictwa została zaprezentowana w taki sposób, że zupełnie nie wiadomo, czego się po niej spodziewać. Przedstawiono na razie wyłącznie ogólniki. Jest to pomysł, który mógłby wywrócić do góry nogami cały system sądownictwa, w związku z czym powinno się go gruntownie przemyśleć. Jego wprowadzenie w życie musiałoby być jednym z etapów kompleksowych działań, żeby uniknąć kolejnego manipulowania jednym elementem wymiaru sprawiedliwości. Bardzo ważnym, ale nadal jednym.

Można sobie wyobrazić system, w którym wszyscy sędziowie mają taki sam status, a to w jakim sądzie pracują, jest jedynie określeniem rodzaju zatrudnienia. Byłoby to rozwiązanie analogiczne do amerykańskiego modelu uczelni, gdzie stopień naukowy zdobywa się tylko jeden – doktorat, i gdzie profesura nie jest tytułem naukowym, lecz opisem miejsca zatrudnienia. Na takim zamyśle wydaje się opierać idea, zgodnie z którą zdobywać miałoby się jeden stopień – uprawnienia sędziego – a następnie stawałoby się sędzią w takim sądzie, w jakim zostało się zatrudnionym. W tym miejscu nasuwają się jednak następujące pytania: jakie będą kryteria zatrudnienia? czy jest to w ogóle potrzebne? czy to coś da? Nie można odpowiedzieć na te pytania, nie znając szczegółów pomysłu. Na pewno jednak można mieć odnośnie do niego wiele wątpliwości.

Trzeba pamiętać, że ministerstwo po poprzednich reformach jest darzone przez środowiska prawnicze oraz wielu obserwatorów ogromną nieufnością. Ponieważ nie za bardzo wiadomo, o co miałoby dokładnie chodzić w likwidacji szczebli awansu sędziowskiego, pojawia się podejrzenie, że chodzi o jedno – o daleko idącą wymianę kadrową, czyli mówiąc wprost – czystki wśród sędziów. Wszystkie dotychczasowe działania ministerstwa wskazują, że właśnie to jest prawdziwym celem reformy. Nie sposób jednakże traktować tego jako celu samego w sobie. Ewentualne zmiany kadrowe skorelowane z jakąś reformą systemową zapewne mogłyby doprowadzić do zmian w sądownictwie, ale – znów – musiałyby być elementem zmian prawdziwie kompleksowych. Krótko mówiąc, skoro chcemy zmienić status wszystkich sędziów, to powinniśmy pomyśleć, jak to zrobić, żeby to było konstytucyjne (co bez wątpienia będzie trudne), a przede wszystkim wyjaśnić, po co właściwie powinno być to zrobione.

***

Chciałbym zobaczyć jakieś badania wskazujące, że to wszystko, co robi Ministerstwo Sprawiedliwości, przyniesie jakieś konkretne efekty. Już dziś można przypuszczać, że jedynym, co wywoła na pewno, będzie gigantyczny chaos.

Jeśli zmiany te zostaną wprowadzone, sądownictwo będzie działało, przynajmniej przez jakiś czas, jeszcze gorzej niż teraz. To natomiast, czy ta rewolucja przyniesie jakieś inne, pozytywne skutki, trudno ocenić. Obecnie bowiem wygląda na to, że po raz kolejny Ministerstwo przedstawia jakiś bardzo ogólny pomysł, który nie jest w żaden sposób skorelowany z istniejącą strukturą sądownictwa i nie jest elementem żadnego szerszego założenia reformatorskiego.