Politycy i prawnicy muszą się pogodzić. Propozycja nowego otwarcia w sporze o sądy
Funkcjonalny trójpodział władzy w krajach Zachodu opiera się na dorozumianym kompromisie elit politycznych i prawniczych. Zasady są proste. Sądownictwo zachowuje daleko idącą niezależność od świata polityki oraz autonomię organizacyjną i funkcjonalną. W zamian powstrzymuje się od ingerencji w kierunki polityki publicznej (posiada mandat do uzupełniania i korekt, ale nie do zasadniczej zmiany znaczenia aktu prawnego poprzez orzecznictwo). Konsensus taki nigdy nie został w III RP zrealizowany. Niżej przedstawiamy wizję reformy Sądu Najwyższego zmierzającą do wypracowania faktycznego balansu władzy pomiędzy politykami i prawnikami.
PiS powstał z poczucia niesprawiedliwości
Relacje Prawa i Sprawiedliwości z szeroko rozumianym „światem prawniczym” zawsze były złe. Partia Jarosława Kaczyńskiego świadomie, od momentu powstania stawiała się w kontrze do prawniczego establishmentu, podkreślając zarówno jego postkomunistyczny rodowód, jak i formalistyczne przywiązanie do litery prawa, zamiast do jego ducha. W nazwie „Prawo i Sprawiedliwość” pierwsze słowo użyte zostało w znaczeniu ius, a nie lex.
PiS nie powstał po to, aby zachować status quo i chronić dorobek prawa pozytywnego, zapisanego w ustawach, lecz by stanąć w obronie Prawa rozumianego metafizycznie, Prawa przez duże P, realizując w ten sposób Sprawiedliwość, niedostępną dla tych obywateli Rzeczypospolitej, którzy mieli pecha znaleźć się poza gronem beneficjentów transformacji ustrojowej.
Ten niewątpliwie populistyczny wymiar programu partii Jarosława Kaczyńskiego elity III RP uczyniły przedmiotem żartów, bądź też po prostu zignorowały, nie próbując zastanowić się nad tym, co było przyczyną jego sformułowania. A szkoda. Populistyczne postulaty polityków mówią nam dużo o społeczeństwie, do którego potrzeb i emocji politycy ci próbują się odwołać. Poczucie zaś, że Polska jest krajem niesprawiedliwym było (i jest) wśród Polaków nader powszechne i obejmowało trzy podstawowe wymiary: społeczno-ekonomiczny (którego przejawem jest rozwarstwienie społeczne), symboliczny (brak jednoznacznego rozliczenia z totalitarną przeszłością) i wreszcie wymiar, który nazwałbym „instytucjonalnym”: sposób funkcjonowania organów państwa, często skażony korupcją, kolesiostwem i „układami”.
W tym ostatnim wymiarze mieści się również sądownictwo, postrzegane przez Polaków zdecydowanie krytycznie, ale nie tyle w związku z niesprawiedliwym per se sposobem funkcjonowania, co przede wszystkim w związku z opieszałością postępowań sądowych. I w pierwszej fazie rządów deklarowane przez Prawo i Sprawiedliwość działania reformatorskie miały być nakierowane głównie na usprawnienie działania wymiaru sprawiedliwości. Jednak ustawy zawetowane w lipcu przez prezydenta Dudę miały na celu już coś więcej: były próbą „neutralizacji” Sądu Najwyższego w sposób przypominający losy Trybunału Konstytucyjnego oraz zmieniały zasadniczo sposób wyłaniania nowych sędziów, przyznając w tej materii decydujący głos ciału zdominowanemu przez polityków (bo tym miała stać się w istocie zreformowana Krajowa Rada Sądownictwa). Stało się jasne, że nie o usprawnienie, a w każdym razie nie o samo usprawnienie działania tu chodzi.
Zdaniem opozycji chodzi oczywiście o przejęcie kontroli nad sądownictwem i eliminację jego niezależności, co ma być wstępem do wprowadzenia jeśli nie jawnej dyktatury, to w każdym razie systemu jednoznacznie nie-demokratycznego. Na zarzuty te rząd odpowiedział kampanią, raczej oskarżycielską niż informacyjną, z której dowiedzieliśmy się, że sędziowie to bez mała najbardziej patologiczna grupa ludzi w Polsce. Kampania ta niewiele ma wspólnego z faktami. Wszystkie badania wskazują na to, że akurat sądy są tym elementem struktury państwa, którego problem korupcyjny dotyka w najmniejszym stopniu. Średnia wieku sędziów wynosi poniżej 40 lat, trudno więc uznać ich za przedstawicieli postkomunizmu. Nie chcą też oni wcale (a w każdym razie nie wszyscy) aby „było jak było”- wielu przedstawicieli sądownictwa wypowiadało się krytycznie o jego funkcjonowaniu i postulowało zmiany. Werbalny atak na sędziów jest zatem jedynie brutalną zagrywką PR-owską, mającą przekonać elektorat do poparcia reformy sądownictwa w jej najradykalniejszej wersji.
Konflikt dwóch światów
Odpowiedzi na pytanie, do czego miałaby tak naprawdę służyć ta reforma, szukać jednak należy (o ile odrzucimy wersję „drogi do dyktatury”) nie w dzisiejszych wypowiedziach rządu, lecz w publikacjach prezesa PiS. Jarosław Kaczyński wielokrotnie publicznie przedstawiał swoje poglądy dotyczące wymiaru sprawiedliwości. Wydaje się, że jednym z najważniejszych jest fragment zawarty w książce Polska naszych marzeń:
„Z sądami w Polsce jest taki kłopot, że w istocie są one korporacjami, pozostającymi poza ścisłą kontrolą. (…) W doktrynie nastąpiła daleko idąca zmiana i można znaleźć publikacje, że w zasadzie sędzia decyduje, skoro taka jego wola. Nie jest tak, że prawo ma jakąś określoną treść (…), prawo to w zasadzie wola sędziego. Prawo zaczyna tracić swoją podstawową funkcję.”
W tej szczątkowej diagnozie jest sporo racji i dotyka ona tego, co stanowi istotę problemu w sporze PiS – świat prawników. Konflikt ten w gruncie rzeczy jest sporem o władzę tworzenia prawa. Nie stanowienia go poprzez kreację tekstu prawnego, tę kompetencję posiada bowiem parlament.
Stanowienia jest jednak zaledwie pierwszym etapem tworzenia prawa. O treści przepisu decyduje bowiem ostatecznie sędzia, który stosując normę prawną dokonuje jej wykładni – i w ten sposób ją współtworzy. Ostatecznie to, co odbieramy jako prawo – reguła, o której wiemy, że znajduje zastosowanie i której znajomość pozwala nam przewidywać konsekwencje naszych zachowań – jest zawsze wynikiem działań dwóch światów: polityków i prawników.
Światy te funkcjonują w dużej mierze odrębnie i komunikują się różnymi językami, nie tylko w Polsce. Świat polityka jest dynamiczny i zmienny, poddany ciągle nowym presjom, warunkowanym przez oczekiwania elektoratów i taktykę walki o władzę. Światem polityki rządzi cyniczne quid pro quo: aby zyskać, trzeba coś oddać, a działania podejmuje się tylko dla zysku. Ale światem polityki rządzi też – niekiedy – idea, przekonanie o słuszności takich a nie innych kierunków polityki publicznej. Prawo w tym świecie jest tylko narzędziem do osiągania zmieniających się celów.
Świat prawnika natomiast jest statycznym światem abstrakcji i wartości zakodowanych w normie. Normie rozumianej, jako coś obiektywnie istniejącego, co więcej, mogącego istnieć tylko w jeden, „słuszny” sposób. Aby go poznać, należy właściwie odczytać normę. Odczytać, nie zmienić. Sędzia, nawet gdy poprzez wykładnię przepisu zmienia jego dotychczasowe znaczenie, odżegnuje się od swojej prawotwórczej roli i jest najczęściej święcie przekonany, że po prostu znalazł „właściwy” sposób jej odczytania. „Właściwy”, to znaczy dobrze uzasadniony: logicznie, według świętych prawideł argumentacji prawniczej. Wszystkie te uwarunkowania, które dla polityka są kluczowe – zmieniający się świat, oczekiwania wyborców, zyski polityczne – dla prawnika nie istnieją. On szuka mitycznego „prawdziwego znaczenia” normy. Tak jest przynajmniej w Polsce, gdzie sędziowie oficjalnie odżegnują się od koncepcji aktywizmu sędziowskiego, postulującego – jak w przytoczonym cytacie z Jarosława Kaczyńskiego – aby to wola sędziego była czynnikiem decydującym. To że polscy sędziowie nie chcą decydować świadomie o treści prawa, nie znaczy jednak że tego nie robią.
Obydwu tym światom bardzo trudno się spotkać i w jakikolwiek sposób zrozumieć. A jednak obydwa są sobie wzajemnie potrzebne, zaś ich współdziałanie tworzy nowoczesne państwo – i daje jego mieszkańcom wymierne korzyści. Oderwanie sędziego (również, a może przede wszystkim, oderwanie w wymiarze mentalnym) od politycznych uwarunkowań tworzenia prawa jest w istocie gwarancją tego, że będzie je stosował bezstronnie (o ile nie będzie podatny na naciski korupcyjne). Z kolei podatność polityka na presję wyborczą będzie sprawiała, że będzie on skłonny zmienić prawo, idąc za głosem potrzeb społecznych.
Jednak żaden ze światów nie powinien popadać w skrajność: sędzia nie może być całkowicie głuchy na oczekiwania społeczeństwa, a polityk nie może traktować prawa jako w pełni elastycznego instrumentu, który można poddawać ciągłej modyfikacji.
Kompromisu elit politycznych i prawniczych w III RP nie było
W systemie społecznym prawo ma bowiem dwie, bardzo trudne do jednoczesnej realizacji funkcje: ma zapewnić stabilność relacji społecznych, jednocześnie zachowując odpowiedni poziom responsywności na zachodzące w społeczeństwie zmiany. Musi zatem podlegać ewolucji, ale w taki sposób, aby obywatele byli w stanie przewidzieć konsekwencje swoich zachowań. I najlepszym (choć na pewno nie doskonałym) sposobem na osiągnięcie tej równowagi okazał się model trójpodziału władzy, wypracowany przez cywilizację zachodnią. Trójpodział ten nie polega na jakiejś sztywnej formule konstytucyjno-prawnej, (zwróćmy uwagę, że bez mała ile państw, tyle modeli trójpodziału) lecz na zawarciu przez elity polityczne i prawne swoistego kompromisu, który streścić można następująco:
1.Elity polityczne otrzymują wyłączne prawo do określania kierunków polityki publicznej, zachowując jednak powściągliwość w częstotliwości zmian dokonywanych w politykach publicznych; prawo stanowione jest w długotrwałym procesie konsultacyjnym, nowelizacje są rzadkie.
2.Elity prawnicze zachowują daleko idącą autonomię w kreacji i kształceniu swoich kadr oraz niekwestionowaną przez polityków władzę interpretacji – a przez to współtworzenia – prawa. Powstrzymują się jednak od interpretacji przepisów, która prowadziłaby do uniemożliwienia realizacji celów politycznych, które stały za ich uchwaleniem.
Oczywiście kompromis ten nie jest nigdzie spisany – składa się na niego cały system instytucji, model kształcenia prawników, rozwiązania konstytucyjne i wzorce kulturowe w obydwu elitach. W systemach, w których kompromis taki udało się zawrzeć, sędziowska swoboda w interpretowaniu normy zapewnia prawu większą responsywność społeczną, pozwala mu bowiem ewoluować wraz ze zmieniającymi się potrzebami. Jest to model wydajniejszy niż próby polityczno-administracyjnego reagowania na zmieniającą się rzeczywistość (jakie możemy obserwować np. w Polsce). Jednak III RP nigdy takiego stanu równowagi nie osiągnęła.
Autonomizacja korporacji sędziowskiej, będąca wynikiem transformacji ustrojowej, zaowocowała emancypacją od świata polityki, bez jakichkolwiek ograniczeń w zakresie interpretacji norm, przy jednoczesnym całkowitym oderwaniu sędziów od bodźców interpretacyjnych innych niż autorytety własnego środowiska. Polski sędzia nie odpowiada przed nikim poza własną korporacją i w zasadzie nie komunikuje się z nikim, poza innymi sędziami i prawnikami. Nie musi. Jeśli dokonuje prawotwórczej wykładni normy, to najczęściej w imię argumentów abstrakcyjnych – i dlatego orzecznictwo polskie w znikomym zakresie realizuje funkcje responsywności społecznej prawa.
Również politycy nie są bez winy. Traktują prawo skrajnie instrumentalnie, zapominając że jego stabilność jest wartością samą w sobie. Jednocześnie, za wszelką cenę chcieliby sprowadzić sędziów do roli organów nie tyle stosujących, co wykonujących prawo – dosłownie i bez miejsca na interpretację. To ostatnie nie jest ani możliwe, ani pożądane. Wykonywać można jedynie normę bardzo prostą, jednoznaczną. Jednak zachowanie niezbędnej elastyczności systemu prawnego wymaga stosowania w przepisach pojęć nieostrych, wymagających wykładni. To właśnie rola sędziów i na tym polega ich władza.
Mamy w Polsce sędziów, którzy, odżegnując się od aktywizmu sędziowskiego, w istocie współtworzą prawo, niestety często w oderwaniu od społeczno-gospodarczych realiów. I mamy polityków, nieustannie zmieniających przepisy w nadziei, że za którymś, kolejnym razem, uda im się „dogonić króliczka” – stworzyć normę, która wreszcie przystawać będzie do rzeczywistości bez konieczności jej interpretowania.
Nie przechodźmy ze skrajności w skrajność
Obie strony są w błędzie. Sędziowie stosując prawo nie mogą zamykać się jedynie w argumentacji czysto pojęciowej i muszą odwoływać się do wykładni funkcjonalnej – stosować przepis tak, aby został zrealizowany cel, przyświecający tym, którzy go uchwalili. Politycy muszą zrozumieć, że króliczka nie da się dogonić. Życie zawsze będzie bogatsze, niż treść przepisu i jedynie władza sędziowska może tę lukę wypełnić. Aby obie strony to zrozumiały, muszą mieć gdzie się spotkać. Nie tylko w przenośni, ale również dosłownie.
W Polsce brak jest przestrzeni, gdzie politycy i prawnicy mogliby spotkać się i wysłuchać swoich argumentów. Do pewnego stopnia tę role pełnił Trybunał Konstytucyjny, jednak jego nadrzędna pozycja została po wyborach 2015 roku skutecznie zakwestionowana.
Projekt zmian w Sądzie Najwyższym, opracowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości nakierowany jest w istocie na osiągnięcie identycznej przewagi polityków nad SN. Jest to jednak rozwiązanie, które – w razie przyjęcia – oddali Polskę od funkcjonalnego trójpodziału władzy, rozumianego jako kompromis elit. Wepchnie sędziów jeszcze głębiej w administracyjny mechanizm wykonywania prawa (co już jest postawą dominującą w sądach pierwszej instancji), a politykom da jedynie kolejne złudzenie kontroli nad rzeczywistością. Konieczne jest znalezienie rozwiązania alternatywnego, zapewniającego warunki do tego, aby kompromis taki zaistniał, jeśli nie od razu, to w przyszłości.
Aktualny kryzys polityczny stwarza ku temu doskonałą okazję.
W istocie bowiem, Prawu i Sprawiedliwości w proponowanych ustawach chodzi przede wszystkim o to, aby sędziowie nie mieli ostatniego słowa w kwestii treści prawa. Ten cel sam w sobie nie jest czymś radykalnie złym. Zła jest droga, jaką PiS chce go osiągnąć – poprzez daleko idące podporządkowanie sędziów politykom. Dlatego proponujemy rozwiązanie inne, polegające na przebudowie instancji, która decydowała dotąd definitywnie o znaczeniu normy prawnej. Instancją tą jest Sąd Najwyższy.
Uważamy, że owszem, należy wzbogacić go o element polityczny. Nie podporządkować politykom, ale stworzyć w nim miejsce – arenę – na której argumenty polityczne dotyczące treści prawa zostaną wysłuchane przez sędziów i skonfrontowane z argumentacją prawniczą. Nie trzeba do tego likwidacji dotychczasowego Sądu Najwyższego, ani radykalnej zmiany jego funkcjonowania jako instytucji. Wystarczy uzupełnienie go o nową izbę – wybieraną w trybie politycznym, ale nie partyjnym. Izbę, w której politycy będą mogli spotkać się z sędziami i skonfrontować swoje racje.
Izba Powszechnej Wykładni Prawa w Sądzie Najwyższym- nowe otwarcie w sporze o sądy
W celu zbudowania nowego konsensusu pomiędzy władzą polityczną a sądowniczą postulujemy utworzenie Izby Powszechnej Wykładni Prawa w Sądzie Najwyższym. W ramach tego nowego ciała organy polityczne państwa mogłyby „spierać się” z władzą sądowniczą o wykładnię prawa przyjętą w instancyjnym toku rozpoznawania spraw. Odpowiednia konstrukcja przesłanek skargi/wniosku o wykładnię i tryb ich rozpoznawania oraz odpowiednie określenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia pozwoliłoby stworzyć z nowej izby SN instytucję kontrolującą sensowność wykładni dokonywanej przez sądy w świetle celów legitymizowanej polityki publicznej.
Podstawowym zadaniem Izby byłoby udzielanie odpowiedzi na pytania dotyczące poważnych rozbieżności w wykładni przepisów prawa, pojawiające się w toku jego stosowania, a zgłaszane przez sądy i organy państwa.
Dokonana wykładnia byłaby powszechnie obowiązująca – albo de facto – z mocy istniejącego w Polsce nieformalnego systemu precedensowego, albo de iure – w razie zmiany Konstytucji RP i poszerzenia katalogu źródeł prawa. Jeśli chodzi o tryb postępowania, to Izba Wykładni co do zasady orzekałaby tylko w odniesieniu do konkretnego przypadku, a więc w trybie kontroli konkretnej. Orzeczenie zapadałoby na podstawie pytania prawnego, które może zostać wniesione:
– w związku z koniecznością rozpoznania kasacji wniesionej w normalnym trybie;
– w związku z rozpoznawaniem sprawy w II instancji.
Podmiotami uprawnionymi do zadania pytania prawnego byłyby: izba SN orzekająca w sprawie kasacji, sąd orzekający w II instancji, Prezydent RP, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz minister sprawiedliwości, ewentualnie inne podmioty (być może należałoby uwzględnić również legitymację organizacji społecznych). Strona wnosząca pytanie prawne byłaby zarazem stroną postępowania przed Izbą Wykładni z prawem do podnoszenia argumentów przemawiających za określoną wykładnią.
Izba polityczna, ale nie partyjna
Z punktu widzenia legitymizacji nowego ciała o tak istotnych dla funkcjonowania polskiego państwa kompetencjach, kluczowy jest odpowiedni tryb jego powoływania. Jako że Izba znajdowałaby się w centrum sporu o równowagę władzy pomiędzy elitami politycznymi a prawniczymi, to oczywiste jest, że nowe ciało powinno być powoływane w trybie politycznym, lecz zakładającym osiągnięcie ponadpartyjnego konsensusu.
W tym celu Izba składająca się z 24 sędziów byłaby powoływana przez Sejm kwalifikowaną większością 3/5 głosów, w trybie głosowania na listę. W razie nieuzyskania tej większości w dwukrotnym głosowaniu, wyboru spośród kandydatów dokonywałby Prezydent RP.
Zasadnicze znaczenie dla legitymizacji nowego ciała miałby wybór jego pierwszego składu (ze względu na fakt wyboru aż 24 sędziów, a tym samym „ustawienia składu” na kolejne lata). Z tego powodu postulujemy, aby wybór pierwszego składu Izby odbywał się na nadzwyczajnych, jednorazowych zasadach, umożliwiających osiągniecie faktycznego konsensusu ponadpartyjnego. Tak więc połowa składu Izby byłaby wybierana w „zwykłym” trybie kwalifikowanej większości głosów z udziałem Prezydenta RP w razie konieczności. Natomiast druga połowa składu zostałaby obsadzona przez powołanie, według następującego schematu:
1. Prezydent RP – 3 sędziów
2. Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego – 3 sędziów
3. Minister Sprawiedliwości – 3 sędziów
4. Rzecznik Praw Obywatelskich – 3 sędziów
Kandydaci do składu Izby mogliby być nominowani przez: Prezydenta RP, ministra sprawiedliwości, kluby parlamentarne, Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz grupę co najmniej 20 tys. obywateli. Kandydat na sędziego Izby musiałby spełniać wymogi stawiane kandydatom do SN, z tym że proponujemy, aby wymagania art. 22 § 2 ustawy o SN zostały obniżone do stopnia doktora prawa, bez wymogu zatrudnienia w jednostce naukowej.
W tym miejscu pojawia się istotne pytanie: czy wybrani sędziowie Izby powinni zasiadać w niej dożywotnio. Tę kwestię zostawiamy otwartą, zwracając tylko uwagę, że obecne przepisy Konstytucji RP uniemożliwiają wprowadzenie kadencyjności sędziów Sądu Najwyższego. Stąd potencjalną rotację składu można by osiągnąć alternatywnymi sposobami: mianowicie za pośrednictwem mechanizmu dobrowolnego lub obligatoryjnego przechodzenia do orzekania w innych izbach SN po upływie określonego czasu, bądź wyposażenia I Prezesa Sądu Najwyższego w kompetencje przenoszenia sędziów Izby Wykładni do orzekania w innej izbie.
Zmianie uległby także tryb powoływania I Prezesa SN. W naszej propozycji jego wyboru dokonywałby Prezydent RP spośród kandydatów wyłonionych przez Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego. Z tym że każda Izba SN zgłaszałaby na Zgromadzeniu Ogólnym swojego kandydata, ZO opiniowałaby ich, a następnie wszyscy pozytywnie zweryfikowani kandydaci byliby przedstawiani prezydentowi, który dokonywałby spośród nich wyboru. W wersji alternatywnej zamiast mechanizmu jedna izba= jeden kandydat, prezydentowi byliby przedstawiani kandydaci, którzy w głosowaniu na ZO SN dostaliby co najmniej 15 głosów.
Wilk syty i owca cała
Istotą propozycji utworzenia Izby Powszechnej Wykładni Prawa w Sądzie Najwyższym jest wypracowanie płaszczyzny nowego „kompromisu elit”, którego przez 25 lat istnienia III RP się nie doczekaliśmy. W jego ramach, dzięki mechanizmowi politycznej kreacji nowego ciała, ale w sposób ponadpartyjny, możliwe będzie znalezienie takiego sposobu kontroli treści przyjętego prawa, a tym samym politycznego wpływu elit sędziowskich, który zostanie zaakceptowany przez obie strony sporu.
W tym celu nowa instytucja ma działać według trybu kontroli konkretnej, robiąc „krok w tył”, jeśli chodzi o wpływ sędziów na kształt polityk publicznych projektowanych przez władzą ustawodawczą, co jednocześnie nie jest niczym nadzwyczajnym na tle rozwiązań europejskich. Takie rozwiązanie, możliwe do przyjęcia przez obie strony sporu, pozwoliłoby zamknąć przynajmniej część konfliktu wokół sądownictwa i stworzyć szansę na stopniową budowę racjonalnego mechanizmu regulującego jego działanie.