Wiemy co jest źle, ale nic z tym nie robimy. System zarządzania kryzysowego w Polsce

Funkcjonujący w Polsce system ochrony ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej jest właściwie zdiagnozowany. Kompleksowe opracowania Najwyższej Izby Kontroli od wielu lat wskazują, które kwestie są do poprawy. Niestety rekomendacje kontrolerów trafiają w próżnię, a przeprowadzane testy pokazują, że brakuje niezbędnych zasobów, które umożliwiałyby właściwe zarządzanie kryzysowe.

O stanie systemu ochrony ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej w Polsce wiedzieć z pewnością warto. Nigdy nie możemy być pewni, czy na skutek zaistnienia jednego z szeregu zagrożeń (nawałnica, powódź, skażenie chemiczne itd.) kwestie te nie dotkną nas bezpośrednio. Wtedy żywotne zainteresowanie tymi problemami przyjdzie samo, ale na zdobycie wiedzy i postulaty poprawy systemu może być już zdecydowanie za późno.

Czy stan systemu ochrony ludności wymaga odrębnego komentarza (opinii)? Odpowiedź brzmi nie. Krótka informacja sygnalizująca ten problem znajduje się na stronie internetowej Najwyższej Izby Kontroli (NIK): Polska nie ma skutecznego systemu ochrony ludności. Może warto zatem przygotować prezentację, w której w przystępny sposób przedstawione zostaną najważniejsze problemy związane z nieskutecznością owego systemu? Również nie ma takiej potrzeby, ponieważ taka prezentacja przygotowana przez NIK już jest. Przeczytamy w niej o przykładowych zadaniach obrony cywilnej, którymi są: prowadzenie ewakuacji, ratownictwo, w tym ratownictwo medyczne, walka z pożarami, wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych, doraźne przywracanie niezbędnych służb użyteczności publicznej, pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania.

Poza tym dowiemy się m.in., że liczba i charakter formacji obrony cywilnej są nieadekwatne do zidentyfikowanych na danym terenie zagrożeń, a wyposażenie istniejących formacji jest niekompletne i w wielu wypadkach przestarzałe. Skoro są to problemy tak doniosłe, a diagnoza NIK – konstytucyjnego organu państwa – alarmująca, to może warto przygotować na ten temat obszerną analizę? Może tak, ale przygotowania najlepiej rozpocząć od 125-stronnicowej informacji o wynikach kontroli NIK: Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej.

Głównym celem przeprowadzonej w latach 2015-2017 kontroli było sformułowanie odpowiedzi na pytanie, czy funkcjonuje w Polsce skuteczny system ochrony ludności w ramach struktur zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Kontrolą objęto urzędy centralne: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, terenową administrację rządową: pięć urzędów wojewódzkich (województwa: dolnośląskie, łódzkie, pomorskie, małopolskie wielkopolskie) oraz administrację samorządową znajdującą się na terenie tych województw: 6 starostw powiatowych i 7 urzędów gmin (miast). Zakres kontroli był szeroki, co pozwało na wysunięcie wartościowych wniosków. Niestety nieprawidłowości stwierdzono we wszystkich kontrolowanych jednostkach, co wskazuje na problem o charakterze systemowym.

W raporcie czytamy, że nie stworzono w Polsce odpowiednich do występujących zagrożeń struktur i skutecznych procedur. Brakuje niezbędnych zasobów, które umożliwiałyby właściwe zarządzanie kryzysowe – dostępne wyposażenie jest przestarzałe i niekompletne. Dodatkowo struktura, organizacja i wyposażenie obrony cywilnej nie odpowiadają współczesnym wymogom w zakresie ochrony ludności. W ocenie NIK stan przygotowania obrony cywilnej uniemożliwia wsparcie przez nie w czasie wojny realizacji wszystkich zadań w zakresie ochrony ludności, a w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej udział tych formacji w usuwaniu jej skutków będzie marginalny.

Optymizmem nie napawa również aspekt dynamiczny zarządzania kryzysowego. NIK zwraca uwagę na znikomy zakres współpracy, w tym bieżącej wymiany informacji, podmiotów poszczególnych szczebli struktur zarządzania kryzysowego (szczebel centralny, wojewódzki, powiatowy, gminny).

W Polsce dotychczas nie utworzono jednolitego, ogólnopolskiego systemu łączności, umożliwiającego bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi i strukturami zarządzania kryzysowego wszystkich szczebli. Najpoważniejsze zastrzeżenia zostały wysunięte w stosunku do szczebli zarządzania kryzysowego na poziomie gminy i powiatu, które mają kluczowe znaczenie.

Zgodnie z oceną NIK „nieprawidłowości stwierdzone w jednostkach szczebla powiatowego i gminnego stwarzają poważne ryzyko niewłaściwej realizacji zadań w zakresie zarządzania kryzysowego”.

W ocenie NIK, stwierdzone nieprawidłowości wynikają z wieloletnich zaniedbań. Przejawem tego są m.in. brak kompleksowych uregulowań prawnych, niedocenianie znaczenia opracowania planów, procedur i struktur na wypadek wystąpienia zagrożeń czy niedostateczne finansowanie zadań. W raporcie pojawia się apel o pilne podjęcie działań w celu budowy sprawnego, skutecznego i zintegrowanego systemu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej. Brak takiego systemu może skutkować, w razie wystąpienia zagrożeń, „podejmowaniem działań improwizowanych, opartych jedynie na doraźnie podejmowanych decyzjach, co może obniżać ich skuteczność”.

W raporcie znajduje się więcej alarmujących informacji związanych z kontrolowanym obszarem. Nie trzeba ich tutaj wszystkich przytaczać, ponieważ można zapoznać się z nimi w oryginale, który jest przygotowany w przystępnej formie. Raport jest bardzo dobrym opracowaniem pod względem redakcyjnym, co jest raczej regułą niż wyjątkiem w przypadku NIK. Posiada czytelną strukturę, opatrzony jest syntezą wyników kontroli i wnioskami.

Warto zwrócić uwagę na jedną z zastosowanych metod kontroli, którą były epizody praktyczne. Na potrzeby oceny praktycznego wymiaru ochrony ludności stworzono hipotetyczne scenariusze sytuacji kryzysowych dla poszczególnych województw (województwa: łódzkie, dolnośląskie, małopolskie, wielkopolskie).

Dotyczyły one zjawisk meteorologicznych oraz awarii zakładów przemysłowych. Celem epizodów (scenariuszy) było sprawdzenie zdolności reagowania organów bezpośrednio po informacji o zaistnieniu sytuacji kryzysowej oraz przebiegu procesów decyzyjnych realizowanych przez zespoły zarządzania kryzysowego na szczeblu gminnym, powiatowym oraz wojewódzkim. Zgodnie z założeniami, w trakcie epizodów nie były uruchamiane siły i środki, jednak przekazywane informacje oraz podejmowane przez jego uczestników decyzje musiały być zgodne z zasadą realizmu przy podejmowaniu decyzji.

Efekty tego niestandardowego sposobu kontroli przedstawiono w raporcie. Oto jeden z opisanych w raporcie przypadków: „W trakcie przeprowadzonego na terenie woj. dolnośląskiego epizodu praktycznego (przedmiotem była organizacja działań i podejmowania decyzji bezpośrednio po informacji o zaistnieniu awarii przemysłowej) stwierdzono, że zarówno Wójt Gminy Krotoszyce, jak i członkowie Sztabu Kryzysowego Wójta nie dokonali weryfikacji otrzymanej z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu informacji o sytuacji kryzysowej. Wskutek powyższego nie mieli oni wiedzy, że stężenie gazów niebezpiecznych (dwutlenku i trójtlenku siarki) odpowiadało wskaźnikom ERPG: ERPG-2 i ERPG-3 (wskaźniki określają skutki maksymalnego stężenia substancji niebezpiecznej skażającej powietrze na osoby eksponowane przez czas do jednej godziny, i tak: ERPG-3 odpowiada wartości stężenia powodujące poważne skutki zdrowotne, a nawet śmierć, natomiast ERPG-2 odpowiada wartości stężenia powodujące nieodwracalne, lub inne poważne skutki dla zdrowia, lub wywołujące symptomy, które mogłyby osłabić zdolność do indywidualnej ochrony przed zagrożeniem). Spowodowało to wysyłanie w teren do przeprowadzenia akcji ewakuacyjnej pracowników urzędu gminy niewyposażonych w środki ochrony osobistej, stosownych do zaistniałego zagrożenia. Zarządzono przeprowadzenie akcji ewakuacyjnej w czasie około pięciu godzin pojazdami nieprzystosowanymi do transportu osób w terenie skażonym (m.in. ciągnikami z przyczepami, samochodami ciężarowymi). Ponadto, pierwotnie ewakuacja odbywała się na teren Krotoszyc, tj. skażonej miejscowości, której mieszkańców także należało ewakuować”. Można to skomentować jedynie często słyszanym frazesem: na szczęście to były tylko ćwiczenia.

Odpowiednie władze państwowe i samorządowe są dobrze poinformowane o stanie systemu ochrony ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje m.in. objęcie przez premiera szczególnym nadzorem prac nad projektem ustawy, która w sposób systemowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej oraz przeanalizowanie założeń i stanu wdrażania Strategii Sprawne Państwo 2020 pod kątem celowości i możliwości kontynuacji jej realizacji w obecnym kształcie. Dodatkowo, wyniki kontroli wskazują na konieczność przeprowadzenia pogłębionej systemowej analizy, związanej z funkcjonowaniem zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej oraz podjęcia działań na rzecz usprawnienia funkcjonowania tych obszarów. Szczegółowe wnioski zostały zawarte w raporcie NIK. Oby w kolejnym raporcie lista elementów wymagających poprawy była krótsza.