Komornik będzie urzędnikiem, a nie przedsiębiorcą

Obecny rok jest przełomowy dla branży komorniczej. Z początkiem stycznia weszły w życie: nowa ustawa o komornikach sądowych, ustawa o kosztach komorniczych oraz liczne zmiany w Kodeksie postępowania cywilnego. Rewolucja w przepisach ma zapewnić skuteczną egzekucję przy jednoczesnej ochronie praw dłużników. Kluczowym rozwiązaniem, które ma to umożliwić, jest zmiana modelu działalności komorników: od formuły, w której komornicy zachowują większą autonomię działania (przypominając nieco wolne zawody prawnicze) w stronę statusu urzędnika ściśle nadzorowanego przez organy państwa.

Większy rygoryzm przepisów w pewnym stopniu równoważy zapowiedź korzystnej dla komorników interpretacji podatkowej, zwalniającej ich z obowiązku płacenia VAT. Nowe przepisy wprowadzają ponadto zabezpieczenia mające dodatkowo chronić dłużników (np. ułatwienie w składaniu skarg, konieczność nagrywania czynności egzekucyjnych). Uporządkowują również zasady uiszczania opłat komorniczych.

Komornicy pod specjalnym nadzorem

Nowa ustawa o komornikach sądowych ustanawia rozbudowany system nadzoru. Kluczową rolę będą w nim odgrywać prezesi sądów rejonowych, którzy będą przełożonymi komorników, sprawując nad nimi tzw. nadzór odpowiedzialny. Prezes sądu rejonowego ma oceniać pracę podległych mu komorników nie tylko pod kątem zgodności z przepisami, ale również szybkości, skuteczności czy kultury pracy. „Nadzór odpowiedzialny” oznacza, że w razie naruszeń po stronie komornika, pewne konsekwencje będzie można wyciągnąć również wobec prezesa sądu, jeżeli miał możliwość przeciwdziałać nieprawidłowościom.

Wprowadzone przepisy wyposażają prezesa sądu rejonowego w instrumenty, które mają mu umożliwić skuteczne sprawowanie „nadzoru odpowiedzialnego” – może dokonywać kontroli kancelarii komorniczych (obejmujących, w razie potrzeby, szczegółowy audyt ksiąg), żądać od komornika wyjaśnień co do stosowanych praktyk i przeglądać akta prowadzonych spraw. Prezes sądu rejonowego ma również otrzymywać do wiadomości orzeczenia sądów stwierdzające, że komornik dopuścił się uchybień.

W przypadku oczywistego i rażącego naruszenia przepisów prezes sądu będzie mógł odsunąć komornika od wykonywania czynności ze skutkiem natychmiastowym, na okres 30 dni, jednocześnie wszczynając procedurę odwołania go z pełnionego stanowiska. O stopniu podporządkowania komorników może świadczyć fakt, że prezesi sądów rejonowych zostali zobowiązani nawet do ewidencjonowania ich nieobecności w pracy i rozpatrywania usprawiedliwień.

Rola prezesów sądów rejonowych wydaje się kluczowa, nie są oni jednak bynajmniej jedynymi organami uprawnionymi do nadzorowania komorników. Szerokie uprawnienia przyznano również prezesom sądów wyższych szczebli (okręgowych i apelacyjnych) oraz ministrowi sprawiedliwości. Szczególną uwagę należy zwrócić na uprawnienia tego ostatniego organu – minister nie tylko może zlecać czynności innym organom (np. prezesom sądów), ale również posiada szereg własnych narzędzi nadzoru, w tym te o największym kalibrze, jak decyzje o zawieszeniu, bądź odwołaniu komornika.

Jeśli chodzi o rolę samorządu komorniczego, pozostawiono mu pewne kompetencje w zakresie sądownictwa dyscyplinarnego. Pozostają one jednak w oczywistej dysproporcji do prerogatyw wspomnianych wyżej organów. Jest to konsekwencja ogólnego założenia nowej ustawy: komornicy są funkcjonariuszami publicznymi, którzy winni być podporządkowani państwu; samorządność, właściwa dla wolnych zawodów prawniczych (np. adwokatów), musi zatem ulec ograniczeniu.

Walka z „hurtowniami komorniczymi”

Aby nadać działalności komorników bardziej „urzędniczy” charakter, usztywniono zasady jej wykonywania. Zgodnie z nowymi regulacjami, komornicy nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, pełnić funkcji w spółkach prawa handlowego i posiadać w nich więcej niż 10% udziałów lub akcji. Nie mogą również podejmować dodatkowego zatrudnienia (z wyjątkiem działalności naukowej lub dydaktycznej). Komornicy zostali również zobowiązani do składania szczegółowych oświadczeń majątkowych, podobnych do tych, jakie są wymagane od sędziów.

Istotnie ograniczono też skalę działalności kancelarii komorniczych. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślano, że ma ona położyć kres tzw. hurtowniom komorniczym, a więc kancelariom przyjmującym w ciągu roku kilkadziesiąt czy nawet kilkaset tysięcy spraw.

Zdaniem twórców nowelizacji, tak duży „przerób” musi negatywnie rzutować na skuteczność egzekucji i sprawia, że komornik nie wykonuje większości czynności osobiście, lecz deleguje swoim podwładnym, nad którymi przy tej skali nie sposób sprawować należytego nadzoru.

Aby przeciwdziałać temu zjawisku, nowa ustawa ogranicza terytorium, na którym mogą działać komornicy. Rewirem ich działalności pozostaje obszar właściwości sądu rejonowego, przy którym prowadzą kancelarię. Natomiast, jeżeli chodzi o sprawy spoza rewiru, komornik będzie mógł przyjmować jedynie sprawy z obszaru właściwości sądu apelacyjnego a nie, jak dotychczas, z całej Polski. Aby poprowadzić sprawę spoza rewiru, komornik będzie musiał spełnić wyśrubowane kryteria, które potwierdzą, że należycie zajmuje się sprawami z własnego „podwórka” (brak zaległości, skuteczność, wpływ wszystkich spraw w danym roku nie przekroczył pięciu tysięcy). Aby przeciwdziałać wzrostowi przyjmowanych spraw, wprowadzono również degresywne prowizje od wyegzekwowanych świadczeń – po osiągnięciu pewnych progów kwotowych wyegzekwowanych roszczeń, spada „premia”, którą uzyskuje komornik.

Nowe regulacje wprowadzają ponadto zasadę osobistego działania komornika, zgodnie z którą komornik będzie mógł zlecić czynności egzekucyjne asesorowi komorniczemu jedynie w przypadkach określonych w ustawie, w celach szkoleniowych. Asesorowie będą uprawnieni do prowadzenia egzekucji w sprawach mniejszego kalibru, a czynności poza kancelarią będą mogli podejmować jedynie w obecności komornika.

Zamierzonym rezultatem zmian ma być wykształcenie się modelu kancelarii komorniczej, która zajmuje się przede wszystkim sprawami ze swojego rewiru i ma mniejsza skalę działania, co, w przekonaniu twórców nowej ustawy, powinno przełożyć się na większą skuteczność i rzetelność czynności egzekucyjnych.

Zwiększona ochrona dłużników

Twórcom nowych przepisów zależało na zminimalizowaniu ryzyka naruszenia praw dłużników. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek nagrywania niektórych czynności komornika wykonywanych poza kancelarią (ustalanie majątku dłużnika w jego miejscu zamieszkania, zajęcie ruchomości, czy opróżnianie pomieszczeń). Twórcy ustawy mieli przy tym wzgląd na prawo do prywatności: na żądanie dłużnika komornik będzie musiał zaprzestać nagrywania, ustawa zakazuje też wydawania z akt kopii nagrań (można je będzie przeglądać jedynie w siedzibie kancelarii). Przewidziano również, że otwarcie lub przeszukanie mieszkania dłużnika musi się odbyć w asyście policjanta (do tej pory komornik mógł wezwać policję, jeżeli napotkał się z oporem). Komornicy zostali też zobowiązani do wręczenia dłużnikom formularza skargi na czynność komornika, co ma ułatwić skuteczne odwołanie się do sądu.

Zmiany w opłatach

Zmiany w prawie obejmują uchwalenie nowej, odrębnej ustawy o kosztach komorniczych. Po pierwsze, ujednolicono wysokość podstawowej opłaty komorniczej (czyli „prowizję” jaką otrzymuje komornik od wyegzekwowanych kwot) – wyniesie ona 10% wyegzekwowanych środków, niezależnie od sposobu egzekucji. Dotychczas komornik pobierał opłatę 15% oraz niższą, 8% stawkę w przypadku niektórych form egzekucji (np. ściągnięcia pieniędzy z rachunku bankowego bądź z wynagrodzenia za pracę) Po drugie, wprowadzono korzystne dla dłużnika rozwiązania na wypadek dobrowolnej wpłaty na rzecz komornika dokonanej w ciągu miesiąca od zawiadomienia go o wszczęciu egzekucji – w takim wypadku komornik pobierze opłatę w wysokości 3% spłaconych należności. Po trzecie, wprowadzono niskie, zryczałtowane opłaty za „usługi” komornika niezwiązane z egzekwowaniem roszczeń. Komornicy są uprawnieni do sporządzania protokołów stanu faktycznego (rodzaj oględzin), które stanowią przydatny i łatwo dostępny sposób zabezpieczania dowodów na potrzeby przyszłej sprawy sądowej. Zgodnie z nowymi regulacjami opłata za sporządzenie protokołu wynosi raptem 400 złotych (uprzednio komornicy rozliczali czynności wg stawki godzinowej, co utrudniało oszacowanie z góry kosztu takiej czynności). W końcu po czwarte, Komornik pobierze 400 złotych również w przypadku sporządzenia spisu inwentarza – ustalenia co wchodziło w skład spadku. Również w tym wypadku mieliśmy do tej pory do czynienia ze stawką godzinową, wprowadzenie niskiego ryczałtu powinno zwiększyć popularność tej formy komorniczej działalności.

Nagroda pocieszenia: koniec z VAT?

Beczka dziegciu, jaką w ocenie większości komorników są nowe przepisy, zostanie nieco osłodzona przez korzystną dla nich zmianę prawnopodatkową. Na gruncie starych przepisów komornicy byli zobowiązani do płacenia podatku VAT. Opłaty komornicze, które komornicy pobierają w związku ze skuteczną egzekucją, traktowano jako zapłatę za usługę, w związku z czym komornik musiał od niej odprowadzić podatek od wartości dodanej. Jednocześnie przyjmowano, że komornik nie może zwiększyć opłaty egzekucyjnej nakładanej na dłużnika o VAT, ponieważ opłata ta już go w sobie zawiera. W rezultacie, po doprowadzeniu VAT, do komornika trafiały opłaty w wysokości niższej niż przewidziana w ustawie.

Nowe przepisy jednoznacznie stwierdzają, że opłata komornicza stanowi należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, z której potrąca się wynagrodzenie prowizyjne komornika. W dniu 31 grudnia 2018 na stronie Ministerstwa Finansów zapowiedziano, że w najbliższym czasie zostanie wydana interpretacja, która przesądzi o tym, że czynności komornicze nie są objęte podatkiem VAT. Będzie to dla komorników istotne udogodnienie.

Podsumowanie i ocena regulacji

Komornicy na gruncie nowych przepisów stają się de facto urzędnikami. Podobny model funkcjonowania służby komorniczej występował już niegdyś w Polsce (do reformy z roku 1997). Jest on w pełni dopuszczalny i może przynieść oczekiwane rezultaty.

Poważne wątpliwości budzi jednak pewien brak konsekwencji – na komorników nakłada się ciężary związane ze statusem urzędnika (nadzór i sztywne zasady działalności), przy jednoczesnym pozostawieniu po ich stronie ryzyka związanego z samodzielnym prowadzeniem kancelarii i pozyskiwaniem wynagrodzenia. Ktoś złośliwy mógłby stwierdzić, że państwo chce pozyskać profesjonalnych i podporządkowanych urzędników, ale nie chce za to płacić.

Czas pokaże, czy zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązania są odpowiednio zrównoważone i będą na tyle atrakcyjne, by przyciągnąć wystarczającą liczbę osób do tego niewdzięcznego skądinąd zawodu. Twórcy nowelizacji powołują się na rekordową liczbę komorników i trend wzrostowy, samorząd komorniczy studzi jednak entuzjazm, zwracając uwagę na niskie zainteresowanie aplikacją komorniczą. Jeżeli zrealizuje się negatywny scenariusz i komornicy zaczną odchodzić z zawodu, konieczna może się okazać korekta przepisów – np. rezygnacja z modelu wynagradzania komorników, w którym dominuje element prowizyjny, czy też wsparcie państwa w prowadzeniu kancelarii komorniczych (np. poprzez udostępnienie pomieszczeń sądowych).

Pewne wątpliwości może również budzić promowanie małych i średnich kancelarii komorniczych. Niezależnie od oceny kancelarii działających na dużą skalę (określanych przez twórców nowelizacji „hurtowniami”) jest faktem, że załatwiają one rokrocznie setki tysięcy spraw. Pytanie, czy z tymi sprawami poradzą sobie mniejsze podmioty, zwłaszcza biorąc pod uwagę mniejszą elastyczność działania determinowaną przez nowe przepisy – np. zasadę osobistego działania komornika. Ograniczenie skali działalności dużych kancelarii w połączeniu z zapowiadanym przez krytyków nowelizacji ogólnym spadkiem liczby komorników może skutkować przytłoczeniem mniejszych kancelarii i ogólnym zmniejszeniem skuteczności prowadzonych egzekucji.

Pozytywnie należy ocenić wprowadzenie dodatkowej ochrony dłużników. Komornicy nie tracą uprawnień umożliwiających im ustalanie i zajmowanie majątku dłużników. Regulacje mają jedynie na celu zapewnić, że uprawnienia te nie są nadużywane. Nowe przepisy nie powinny zatem negatywnie rzutować na skuteczność egzekucji.

Pojawia się natomiast pytanie, czy nowe regulacje nie spowodują pewnych trudności logistycznych (Czy komornik będzie musiał zawsze zabierać w teren dodatkowego pracownika, który zajmie się nagrywaniem czynności? Czy formularze skarg nie zablokują i tak przeciążonych sądów? Czy obowiązkowa obecność policji przy niektórych czynnościach komornika nie będzie nadto obciążać możliwości kadrowych tej służby?). Problemy te wydają się jednak możliwe do przezwyciężenia (np. poprzez usprawnienie rozpoznawania skarg poprzez utworzenie w sądach wydziałów egzekucyjnych) i nie na tyle istotne, by rezygnować z zapewnienia dłużnikom dodatkowej ochrony.

Pozytywnie należy również ocenić uporządkowanie i wyodrębnienie do osobnej ustawy przepisów dotyczących opłat komorniczych. I tu można mieć jednak wątpliwość, czy pewne czynności nie zostały „wycenione” zbyt nisko – jak na przykład sporządzanie protokołu stanu faktycznego, czy spisu inwentarza (które może być niekiedy czasochłonne).