Raport NIK: Polska podatna na zagrożenia hybrydowe

Polska posiada luki w systemie bezpieczeństwa państwa, które znacząco obniżają odporność kraju na zagrożenia – w tym te o charakterze hybrydowym. Takie są wnioski z kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach 2020-2022 w instytucjach odpowiedzialnych za zarządzania kryzysowe i obronę cywilną.

Zagrożenia hybrydowe to działania mające na celu wywołanie i podtrzymywanie sytuacji kryzysowej w państwie poprzez oddziaływanie w jednym lub kilku obszarach bezpieczeństwa jednocześnie (np. ekonomicznym, militarnym, politycznym, informacyjnym). Przykładem zagrożeń hybrydowych jest wywoływanie masowych migracji, wspieranie grup przestępczych i organizacji radykalnych, dezinformacja i cyberataki.

W obliczu przeciągającej się wojny na Ukrainie, której ostateczny scenariusz zakończenia pozostaje otwartą kwestią i wyraźnych prób destabilizacji sytuacji na polsko-białoruskiej granicy przez reżim Łukaszenki, priorytetem w polityce bezpieczeństwa powinno być zapewnienie sprawnie działającego systemu zdolnego sprostać nagłym zagrożeniom.

Tymczasem – jak pokazuje raport NIK – sytuację w polskim sektorze bezpieczeństwa cechuje raczej niepewność i dezorganizacja. Głównym problemem jest obecnie brak ustawy regulującej strukturę i działanie systemu obrony cywilnej w Polsce.

Taki stan rzeczy jest wynikiem niedokończonej reformy systemu bezpieczeństwa narodowego. Efektem zmian było wygaśnięcie 23 kwietnia 2022 roku dotychczasowych przepisów zawartych w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP, natomiast projekt nowych rozwiązań utknął na poziomie konsultacji międzyresortowych.

W konsekwencji od półtora roku nie funkcjonuje w Polsce obrona cywilna, czyli niemilitarna struktura obronna, której celem jest ochrona ludności w obliczu wojny i klęsk żywiołowych. Jej zadania zostały wskazane w I Protokole Dodatkowym do Konwencji Genewskich i obejmują m.in. przygotowanie schronów, alarmowanie o zagrożeniach oraz przeprowadzanie ewakuacji.

Brak obrony cywilnej sprawia, że w razie konieczności masowej ewakuacji nie będzie właściwie działającego systemu ostrzegania, a także odpowiednio zaopatrzonych miejsc schronienia.

Inspektorzy NIK zweryfikowali również funkcjonowanie podmiotów systemu zarządzania kryzysowego, który odpowiada za działania prewencyjne, właściwe przygotowanie państwa oraz przezwyciężenie sytuacji kryzysowych i ograniczenie ich negatywnego wpływu.

Krajowymi organami systemu zarządzania kryzysowego w Polsce są zgodnie z ustawą: Rada Ministrów, Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego (RZZK) oraz Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB). Rada Ministrów sprawuje zarządzanie kryzysowe na obszarze państwa, RZZK koordynuje i inicjuje działania kryzysowe, natomiast RCB obsługuje pozostałe organy w ramach realizowanych przezeń obowiązków oraz pełni funkcję krajowego centrum zarządzania kryzysowego.

W zakres obowiązków RCB wchodzi przede wszystkim przygotowywanie procedur i dokumentów planistycznych – w tym sporządzanie Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego, monitorowanie zagrożeń poprzez prowadzenie stałych dyżurów, a w razie ich wystąpienia zapewnianie obiegu informacji na poziomie krajowym oraz współdziałanie z organizacjami międzynarodowymi. RCB odpowiada również za organizowanie, prowadzenie i koordynację szkoleń i ćwiczeń z zakresu zarządzania kryzysowego.

Obejmujące tak szeroki zakres zadań RCB nie pasuje do nowej koncepcji forsowanej w ramach wspominanej reformy systemu bezpieczeństwa narodowego, która zakłada podział kompetencji Centrum między inne instytucje. W związku z powyższym RCB wskazywane jest jako podmiot przeznaczony do likwidacji. Jak dotąd żadne konkretne decyzje wobec Centrum nie zostały podjęte, jednak RCB podlega stałej marginalizacji – bywa pomijane w procesie przekazywania informacji o sytuacjach kryzysowych, a także boryka się z niewystarczającym finansowaniem i fluktuacją kadry.

RCB jest instytucją, która spośród organów zarządzania kryzysowego posiada największą wiedzę i doświadczenie w kwestii zagrożeń hybrydowych – stwierdza raport. Ograniczone zasoby nie pozwalają jej jednak na efektywne przekazywanie uzyskanej wiedzy poprzez organizowanie i prowadzenie szkoleń na temat zagrożeń hybrydowych. Według NIK skutkuje to poważnymi brakami w wiedzy na ten temat pośród pracowników administracji publicznej.

Pomijanie zagrożeń hybrydowych stanowi problem, który istnieje wśród jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe na każdym poziomie, od centralnego po gminny. Dla przykładu – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględniło w swoim planie zarządzania kryzysowego zagrożeń hybrydowych, choć zgodnie z obowiązującymi przepisami miało taki obowiązek. Ponadto żaden z kontrolowanych zespołów zarządzania kryzysowego nie zajmował się podczas swoich posiedzeń zagrożeniami o charakterze hybrydowym.

System zarządzania kryzysowego boryka się również z szeregiem innych problemów. Brak jest jednolitego ogólnopolskiego systemu cyfrowej łączności radiowej służb ratowniczych i podmiotów zarządzania kryzysowego.

Na poziomie lokalnym zdarzały się również poważne nieprawidłowości w zakresie przygotowywanych planów zarządzania kryzysowego. W jednym z powiatów na Opolszczyźnie podczas dokonywania gry decyzyjnej symulującej hybrydowy atak na zaporę wodną, kontrolerzy NIK stwierdzili brak odpowiednich map zagrożenia powodziowego. W konsekwencji określenie obszaru i ilości osób wymagających ewakuacji było utrudnione. Gdyby sytuacja symulowana miała miejsce w rzeczywistości, oszacowano, że co drugi mieszkaniec obszaru dotkniętego powodzią poniósłby śmierć wskutek braku natychmiastowej ewakuacji.

Pomimo zdarzających się nieprawidłowości NIK zauważa, że w porównaniu do poprzedniej kontroli przeprowadzonej w 2017 roku postępowanie wojewodów, starostów i burmistrzów obejmujące m.in. jakość i kompletność dokumentów planistycznych, a także przebieg procesu decyzyjnego w obliczu symulowanych sytuacji kryzysowych uległo poprawie. Jest to wynik ostatnich doświadczeń w zakresie wdrażania planów kryzysowych w związku z napływem obywateli Ukrainy do Polski oraz pandemią koronawirusa.

Nie zmienia to jednak faktu, że w sektorze bezpieczeństwa nadal panuje chaos i braki w zakresie fundamentalnych rozwiązań prawnych, co szczególnie widać w zakresie systemu obrony cywilnej. Zakończenie takiego stanu rzeczy winno stanowić priorytet dla nowego rządu w zakresie prowadzenie polityki bezpieczeństwa państwa.