Wiatraki, lobbing, KPO. List otwarty do Marszałka Hołowni

Szanowny Panie Marszałku!

We wtorek, 28 listopada do Sejmu wpłynął projekt ustawy o zmianie ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła oraz niektórych innych ustaw. Opinię publiczną zbulwersował fakt, iż poza materią dotyczącą cen energii, dokument zawierał także przepisy regulujące budowę turbin wiatrowych na lądzie. Tymczasem to zagadnienie stanowi przecież przedmiot tzw. ustawy wiatrakowej.

Tym samym regulacje w tym temacie były podręcznikowym przykładem szkodliwej praktyki określanej mianem „wrzutki legislacyjnej”. Oznacza to sytuację, w której do danego projektu ustawy, trafiają przepisy niezwiązane bezpośrednio ani z tytułem tej ustawy, ani z jej główną materią.

Taka praktyka jest naganna z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze, tego rodzaju „wrzutki” naruszają zasady dobrej legislacji. Umieszczanie w danej ustawie przepisów, które ze względu na poruszaną materię nigdy nie powinny się w tejże ustawie znaleźć, tworzy szkodliwy dla przejrzystości porządku legislacyjnego chaos prawny.

Po drugie, „wrzutki legislacyjne” utrudniają efektywne monitorowanie propozycji nowych rozwiązań prawnych. Jest to szczególnie uciążliwe i potencjalnie brzemienne w skutki w sytuacji, gdy te „wrzutki” tyczą się materii gospodarczej. Po trzecie, „wrzutki legislacyjne” ułatwiają ukrycie przed opinią publiczną przepisów, które powinny wcześniej stać się przedmiotem pogłębionej debaty.

Umieszczenie propozycji przepisów regulujących budowę turbin wiatrowych w ustawie dotyczącej wsparcia odbiorców energii rodzi podejrzenie, iż ta legislacyjna „wrzutka” powstała w wyniku zakulisowych działań lobbingowych. Celem tych wysiłków było zaś „przemycenie” do porządku prawnego potencjalnie kontrowersyjnych rozwiązań niejako „tylnymi drzwiami”.

Na uwiarygodnienie tej hipotezy można przytoczyć fakt, iż „przemycane” przepisy wywołały wśród opinii publicznej liczne wątpliwości. Najwięcej emocji wzbudziła kwestia możliwych wywłaszczeń pod budowę turbin. Innym kontrowersyjnym przepisem jest zmniejszenie minimalnej odległości inwestycji od domów do 300 metrów. Co więcej, proponowane przepisy obniżają standardy ochrony obszarów o szczególnym znaczeniu środowiskowym, w tym m.in. parków narodowych.

Dziennikarze wskazują także na jeszcze jedną prawdopodobną przyczynę powiązania kwestii „zamrożenia” cen energii z jednoczesną liberalizacją przepisów dotyczących budowy turbin wiatrowych. Tym powodem ma być wola ominięcia domniemanego weta Prezydenta RP, który miałby go użyć wobec nowelizacji ustawy wiatrakowej, gdyby takowa trafiła na jego biurko jako osobny dokument. Tego rodzaju motywacja nigdy nie powinna być powodem obniżania standardów legislacyjnych.

Bulwersujący w projekcie ustawy jest także fakt, że został on zgłoszony jako inicjatywa poselska. Zastosowanie takiej ścieżki legislacyjnej pozwala bowiem na ominięcie obligatoryjnych konsultacji społecznych oraz przygotowania Oceny Skutków Regulacji (OSR). Regulacja procesu inwestycyjnego w odniesieniu do farm wiatrowych nie jest sprawą na tyle pilną, aby nie mogła poczekać na przeprowadzenie jej ścieżką „rządową”, kiedy nowy gabinet zostanie już powołany.

Takie rozwiązanie nie powinno budzić politycznych kontrowersji, ponieważ kwestia przyspieszenia inwestycji w odnawialne źródła energii znalazła się przecież w umowie koalicyjnej. Stąd należy zakładać, że inicjatywy legislacyjne w tej materii uzyskają odpowiednią większość w parlamencie.

Cała ta kontrowersyjna sytuacja wydaje się doskonałą okazją do szerszej, bardziej systemowej refleksji nad standardami procesu legislacyjnego w polskim parlamencie. Kluczowe w obecnych okolicznościach jest nie tyle rozwiązanie samej sprawy „przemycanych” przepisów dotyczących liberalizacji warunków budowy turbin wiatrowych, co całkowita eliminacja w przyszłości tego rodzaju „wrzutek legislacyjnych”.

Ich stosowanie bowiem – i to jeszcze w formie inicjatyw poselskich omijających obligatoryjne konsultacje społeczne i przygotowanie OSR-ów – będzie wywoływać za każdym razem negatywne społeczne emocje. Ponadto przyczyni się również do tworzenia wizerunku polskiego Sejmu jako miejsca wypracowywania rozwiązań korzystnych dla lobbystów i zakulisowych grup interesów, a nie ogółu obywateli.

Tę przestrogę chcę skierować do Pana Marszałka jako osoby wyrażającej ambicje podniesienia standardów legislacyjnych oraz odbudowy zaufania do Sejmu. Instytucji, która nie cieszyła się przecież w historii III RP ani powszechnym, ani przesadnym uznaniem ze strony Polaków.

Aby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości, apelujemy do Pana Marszałka o zainicjowanie procesu zmiany regulaminu Sejmu w dwóch kluczowych kwestiach. Pierwsza zmiana miałaby polegać na ograniczeniu możliwości stosowania tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej. Drugie rozwiązanie zakładałoby ograniczenia w zakresie wyłączenia przepisów dotyczących konsultacji społecznych aktów prawnych wyłącznie do przypadków związanych z klęskami żywiołowymi oraz innymi zdarzeniami o nagłym, nieprzewidywalnym charakterze.

Wprowadzenie obowiązku sporządzania Oceny Skutków Regulacji, a także przeprowadzania obligatoryjnych konsultacji społecznych dla aktów prawnych inicjowanych przez posłów i senatorów pozwolą na podniesienie standardów legislacyjnych. Po pierwsze, konieczność konfrontowania propozycji z opinią publiczną wymusi bardziej profesjonalne przygotowywanie projektów ustaw. Po drugie, pozwoli zidentyfikować słabości projektu na wczesnym etapie prac nad dokumentem.

Po trzecie, ograniczy pokusę wykorzystywania przez lobbystów ścieżek legislacyjnych do lobbingowych „wrzutek”. Po czwarte, pozwoli zapoznać się z konsekwencjami – szczególnie gospodarczymi – przygotowywanych projektów. Po piąte wreszcie, „obudowanie” projektów poselskich dodatkowymi wymogami, będzie hamowało szkodliwe zjawisko „inflacji” projektów legislacyjnych.

Jednocześnie chciałbym podkreślić, że Klub Jagielloński (KJ) w procesie konsultacji społecznych pierwszej wersji Krajowego Planu Odbudowy (KPO) zgłosił pakiet rozwiązań dotyczących procesu legislacyjnego, w tym postulowane w tym liście zmiany regulaminu Sejmu. Propozycje KJ zostały uwzględnione i w finalnej wersji KPO zatwierdzonej przez unijne instytucje znalazł się postulat zwiększenia jakości stanowienia prawa oraz wzmocnienia udziału partnerów społecznych w całym tym procesie.

Realizacja tego postulatu jest więc nie tylko potrzebą wynikającą z diagnozy słabości polskiego parlamentaryzmu, ale także wymogiem formalnym do pozyskania środków z europejskiego Funduszu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility – RRF).

Apelując o niezbędne naszym klubowym zdaniem zmiany regulaminu Sejmu, chciałbym jednocześnie zachęcić Pana Marszałka do zainicjowania szerszej debaty publicznej nad poprawą jakości stanowienia prawa w Polsce, ponieważ problemy z procesem legislacyjnym nie ograniczają się bynajmniej do zagadnień postulowanych w KPO.

Jako źródło inspiracji do dyskusji proponuję rekomendacje, które Klub Jagielloński zawarł w raporcie pt. Jak wydamy ponad 100 miliardów? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy. W publikacji znajdują się kompleksowe propozycje zmian obejmujące zarówno parlamentarny, jak i rządowy odcinek prac nad projektami legislacyjnymi.

Chcąc uwrażliwić Pana Marszałka na problem niedopuszczalnych praktyk lobbingowych w polskim parlamencie, polecam także lekturę innego raportu Klubu Jagiellońskiego pt. Fikcja jawności. Działalność lobbingowa w Sejmie RP w latach 2006-2019.

Jeżeli Pan Marszałek byłby zainteresowany podjęciem inicjatywy w temacie jakości procesu legislacyjnego, to Klub Jagielloński wyraża gotowość do spotkania i merytorycznego wsparcia prac na rzecz poprawy standardów stanowienia prawa w Polsce.

Z wyrazami szacunku

Paweł Musiałek,
prezes Klubu Jagiellońskiego