Edukacja, transport, rolnictwo, działalność gospodarcza – co opozycja zrobiła w ostatniej kadencji parlamentu?

W minionej kadencji uchwalanie przez Sejm ustaw, których projekty zostały zgłoszone przez opozycję, należało do rzadkości – tym bardziej warto więc wyróżnić takie przypadki: nowelizację Kodeksu drogowego (projekt rozpatrywany wspólnie z rządowym), projekt dotyczący restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne, wydłużenie zawieszenia zakazu używania GMO do produkcji paszowej, projekt przewidujący rentę dla zwierząt służbowych na „emeryturze” oraz zakaz występowania zwierząt w cyrkach. Woli współpracy z opozycją ze strony sejmowej większości zabrakło w procedowaniu projektów ustaw dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej.

Edukacja

Minione cztery lata były trudnym czasem dla polskiej edukacji. Na jakości nauczania znacząco odbiła się pandemia, zaś już wcześniej dramatycznie niskie wynagrodzenia nauczycieli i wykładowców boleśnie odczuły wysoką inflację. W odpowiedzi na te i inne wyzwania w upływającej kadencji parlamentu ugrupowania opozycyjne złożyły 22 projekty ustaw, spośród których 12 nadany został numer druku, a 2 zostały przyjęte przez Sejm.

Pandemia COVID-19

Próbę zaradzenia skutkom pandemii poprzez legislację jako jedyna podjęła Koalicja Obywatelska (KO), która złożyła trzy projekty ustaw. Pierwszy, z początku kwietnia 2020, postulował rezygnację z egzaminu ósmoklasisty i zastąpienie go konkursem świadectw.

Temat organizacji testu powrócił rok później, kiedy to KO wnioskowała o opóźnienie o rok wejścia w życie obowiązku wyboru dodatkowego przedmiotu na egzaminie, argumentując to koniecznością nadrobienia przez uczniów pandemicznych zaległości. Trzeci z projektów umożliwiałby z kolei dyrektorowi szkoły bardziej elastyczne zarządzanie organizacją zajęć celem zminimalizowania ryzyka epidemicznego przy jednoczesnym zachowaniu jak największej liczby godzin stacjonarnych.

Spośród wspomnianych projektów pierwszy oraz trzeci były szybką odpowiedzią na dynamicznie rozwijającą się sytuację epidemiczną, jednakże nie wydawały się dogłębnie przemyślane i generowałyby komplikacje przy wdrożeniu, co zostało zaznaczone w negatywnym stanowisku rządu. Z kolei ocena projektu drugiego powinna być pozytywna, jako że jego celem miała być ochrona standardów egzaminowania oraz kondycji psychicznej ósmoklasistów. Ponadto należy zauważyć, że niecały rok później ten postulat KO został wprowadzony w życie przez Ministerstwo Edukacji, które poszerzyło go o przejściowe, dwuletnie okrojenie egzaminowanego zakresu podstawy programowej.

Finanse oświatowe

Na polu walki ze skutkami inflacji dla oświatowych finansów również najaktywniejsza była KO, która złożyła trzy projekty, w tym jeden z poparciem Lewicy. Zakładały one m.in. podwyższenie subwencji oświatowej o wskaźnik inflacji, utworzenie Specjalnego Funduszu Wynagrodzeń, z którego miałyby być wypłacane podwyżki dla nauczycieli oraz innych pracowników sfery budżetowej, zaś projekt wspólny, reprezentowany przez Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk, postulował podwyższenie pensji nauczycieli o 20% od 1 lipca 2023.

Żadnemu z projektów nie został nadany numer druku, jako że wszystkie zatrzymały się na etapie negocjacji samorządowych i związkowych. Legislacyjne propozycje opozycji podwyższenia nauczycielskich wynagrodzeń należy uznać za zdecydowanie właściwe.

Jak alarmuje ZNP, ze względu na minimalne i nienadążające za inflacją waloryzacje, pensja początkującego nauczyciela z bycia o 54% większą od pensji minimalnej w 2007 roku spadła do przekraczania pensji minimalnej o zaledwie 6% (tj. 200 złotych).

Brak godziwych wynagrodzeń powoduje zapaść systemu edukacji publicznej oraz rosnące braki kadrowe w szkołach, zaś brak otwartości rządu na dyskusję o zwiększeniu nakładów na edukację jedynie pogłębia jego konflikt ze środowiskiem nauczycielskim.

Propozycje edukacyjne Lewicy

Spośród pozostałych projektów wyróżnia się grupa propozycji złożonych przez Lewicę. Jeden z projektów zakładał zachowanie świadczenia kompensacyjnego dla nauczycieli biorących nadgodziny, co miałoby być remedium na braki kadrowe w szkołach. Podobnie, do Sejmu wpłynął projekt zakładający wprowadzenie darmowych posiłków dla dzieci w szkołach podstawowych, co miałoby przyczynić się do redukcji niedożywienia wśród dzieci z biedniejszych rodzin. Lewica przygotowała również projekt obligujący pracodawców do płacenia co najmniej minimalnego wynagrodzenia za praktyki absolwenckie.

Ponadto należy zwrócić uwagę na trzy projekty „zeświecczająco-progresywne”, które przygotowywały ramy dla wprowadzenia edukacji seksualnej do szkół, umożliwiały wypisanie się z religii uczniom od 15 roku życia, jak również zwiększały liczbę godzin wf w tygodniu o jedną, przy jednoczesnej redukcji o jedną godzin religii.

Choć żaden z sześciu projektów nie został przyjęty, a większość zatrzymała się na etapie konsultacji, Lewicy należy się uznanie za prezentowanie najbardziej klarownej wizji reformy polskiej edukacji spośród wszystkich ugrupowań opozycyjnych, zdecydowanie wykraczającej poza bierne reagowanie na bieżące problemy. Z pewnością projekty „zeświecczająco-progresywne”, jako wypływające z lewicowej wizji ideowej, mogą budzić wątpliwości części społeczeństwa o innym światopoglądzie.

Jednakże zauważyć należy, że stanowią one część szerszego programu reformy polskiej edukacji, szukającego remedium na takie problemy jak spadek aktywności fizycznej wśród dzieci i młodzieży czy problem niedożywienia wśród najbiedniejszych uczniów. Z tego powodu proponowane przez Lewicę zmiany powinny stać się przedmiotem szerszej parlamentarnej debaty, co, niestety, jak dotąd nie miało miejsca.

Transport

Działalność legislacyjna opozycji w dziedzinie transportu skupiała się przede wszystkim na próbach zahamowania wzrostu jego kosztów, zwłaszcza w komunikacji zbiorowej. Do tej kategorii zaliczyliśmy 16 ustaw, z których 11 otrzymało numer druku, zaś 4 zostały przyjęte przez Sejm.

Koszty transportu

Na tym polu złożonych zostało łącznie 5 projektów, z których żaden nie został przyjęty przez Sejm. Remedium na rosnące ceny paliw, zaproponowanym przez Konfederację oraz Polskę 2050 w dwóch osobnych projektach złożonych w listopadzie 2021, miała być likwidacja opłaty emisyjnej (Konfederacja) lub jej zawieszenie do czasu, aż wskaźnik inflacji spadnie poniżej 2,5% (Polska 2050).

Ponadto Konfederacja postulowała znaczącą obniżkę stawki podatku VAT oraz akcyzy na paliwo, jak również obniżenie opłaty paliwowej. Projekt Konfederacji został uznany za niezgodny z prawem UE, zaś pomysł Polski 2050 spotkał się z negatywną opinią rządu.

Drugą podgrupą projektów były pomysły na zwiększenie dostępności cenowej transportu zbiorowego. Oprócz projektu Lewicy postulującego darmowe bilety na komunikację w lipcu i sierpniu 2022 dla dzieci i młodzieży pobierających naukę, ta sama partia złożyła w styczniu 2023 projekt zerowego VAT na bilety kolejowe w odpowiedzi na ogłoszenie przez PKP podwyżek cen swoich usług. W nieco rozszerzonej formie podobny projekt zerowego VAT na bilety kolejowe KO złożyła w maju 2023.

Projekty Konfederacji i Polski 2050 należy ocenić raczej negatywnie, jako że postulując usunięcie bądź zawieszenie opłaty emisyjnej niemal zupełnie pominęły cel klimatyczny, dla którego została ona wprowadzona.

Z kolei propozycje Lewicy i KO w kwestii obniżenia cen biletów kolejowych należy uznać za uzasadnione. Promocja transportu kolejowego jako najmniej emisyjnego środka komunikacji zbiorowej powinna odbywać się również poprzez przystępne ceny biletów, zaś oba projekty stanowiły inspirację, jak i uzupełnienie dla rządowej interwencji hamującej podwyżki dla pasażerów.

Nowelizacja Kodeksu drogowego

Za przykład zdrowej współpracy pomiędzy rządem a opozycją należy uznać nowelizację Kodeksu drogowego, która weszła w życie 1 czerwca 2021 roku. Była ona efektem przyjęcia trzech projektów: rządowego, KO oraz Lewicy, które były rozpatrywane wspólnie.

Nowelizacja m.in. rozszerzała ograniczenie prędkości w terenie zabudowanym do 50 km/h również w nocy, zwiększała uprawnienia pieszych wchodzących na przejścia dla pieszych czy wprowadzała nowe zasady zachowywania odstępu między pojazdami na drogach ekspresowych.

Oprócz słuszności wprowadzanych zmian mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa na drogach, nowelizacja ta warta jest odnotowania jako jeden z niewielu przykładów współpracy rządu z opozycją przy kształtowaniu społecznie istotnej zmiany prawa.

Paliwa odnawialne

W praktyce zgłaszania projektów ustaw przez KO dało się zauważyć kilkukrotnie sytuację, w której projekt zgłaszany był w Sejmie, zaś gdy utknął on na wczesnym etapie prac, jego delikatnie zmieniona wersja składana była w Senacie.

Ów system „podwójnej wrzutki” zastosowany został między innymi w projekcie dotyczącym uwzględnienia samochodów o napędzie alternatywnym w ustawie regulującej zwrot kosztów eksploatacji i paliwa za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych. Choć projekty dotyczyły wąskiego zakresu przedmiotowego, to jednak jako zachętę do posiadania pojazdów o napędzie innym niż spalinowy należy je ocenić pozytywnie.

Ciekawym, choć raczej doraźnym rozwiązaniem był projekt Koalicji Polskiej (KP) zakładający podwyższenie komponentu biologicznego w biopaliwach z 5,2% do 7%. Motywowany był on chęcią przetransferowania nadwyżek ukraińskiego zboża na komponenty biopaliwa celem powstrzymania anomalii na rynku rolniczym.

Projekt, jakkolwiek kreatywny, nie brał pod uwagę przejściowego charakteru nadwyżki ukraińskiego zboża na polskim rynku, a tym samym w dłuższej perspektywie mógłby przynieść więcej szkody niż pożytku.

Rolnictwo

Wśród ugrupowań składających projekty o tematyce rolniczej na pierwszy plan wybijała się KP, której autorstwa był szereg ustaw dotyczących stabilizacji finansowej rolników, jak również stanowiących odpowiedź na wojnę w Ukrainie. Do kategorii rolnictwo zaliczyliśmy 21 projektów ustaw, z których 14 otrzymało numer druku, zaś 5 zostało przyjętych przez Sejm.

Ochrona finansów rolniczych

KP złożyła w minionej kadencji cztery projekty ustaw mające na celu ochronę finansów rolniczych przed zawirowaniami na rynku, zarówno w obliczu pandemii, jak i w szerszej optyce. Niektóre propozycje umożliwiałyby udział instytucji powiązanych z państwem, takich jak Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa czy Bank Gospodarstwa Krajowego, w poręczaniu długów rolniczych czy pełnieniu funkcji faktora między podmiotami rolniczymi.

Inne zaś zakładały utworzenie ram organizacyjnych dla podmiotów spółdzielczych, takich jak proponowany Fundusz Wzajemnej Pomocy w Stabilizacji Dochodów Rolnych. KP złożyła również dwa projekty chroniące finanse rolników w odpowiedzi na wyzwania związane z wojną w Ukrainie: jeden dotyczący dopłat do nawozów, zaś drugi nakładający cło przewozowe na ukraińskie zboże.

Choć zaledwie jeden z tych projektów, dotyczący restrukturyzacji zadłużenia podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne, w dodatku złożony przy poparciu senatorów z innych ugrupowań, został przyjęty przez Sejm, to jednak aktywności KP na tym polu wyraźnie przyświecała pewna myśl przewodnia, co należy pochwalić, tym bardziej, że wspieranie samoorganizacji rolników, chronienie ich interesów na rynku skupu produktów, jak również zapewnienie stabilności finansowej w obliczu zawirowań klimatycznych oraz geopolitycznych powinno być jednym z czołowych zadań polityki rolnej państwa, o czym pisaliśmy szerzej w niedawnym raporcie CAKJ.

W tym podrozdziale warto również wymienić projekt Lewicy, postulujący wprowadzenie minimalnej kwoty dopłat do ubezpieczeń na działalność gospodarską oraz ubezpieczenia inwentarza

Hodowla i dobrostan zwierząt

W minionej kadencji parlamentu 8 projektów w różny sposób dotyczyło zwierząt. KO złożyła trzy projekty dotyczące: uregulowania zasad odstrzału sanitarnego w kontekście ASF, poszerzenia odszkodowań za szkody łowieckie (przyjęty) oraz zobowiązania budżetu państwa do pokrycia szkód wyrządzonych przez gatunki chronione – pod tym ostatnim projektem podpisali się także niektórzy posłowie KP oraz Konfederacji.

W materii „zwierzęcej” w życie weszły także po jednym projekcie KP i KO, które rozpatrywane były wspólnie z projektami PiS. W pierwszym przypadku chodziło o wydłużenie zawieszenia zakazu używania GMO do produkcji paszowej, w drugim o rentę dla zwierząt służbowych na „emeryturze” oraz zakaz występowania zwierząt w cyrkach.

Warta odnotowania była również szeroka koalicja wszystkich ugrupowań opozycyjnych (z wyjątkiem Konfederacji), które w 2022 złożyły własny projekt zakazu hodowli zwierząt futerkowych (z wyjątkiem królika) po tym, jak projekt PiS z tzw. „piątki Kaczyńskiego” wytracił impet, spotkawszy się z oporem przemysłu futrzarskiego. Projekt opozycyjny, podobnie jak rządowy, nie zdołał jednak przejść procesu legislacyjnego.

Aktywność opozycji w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Kwestia hodowli i dobrostanu zwierząt była jednym z najmniej spornych obszarów legislacji, co zaowocowało relatywnie wysokim wskaźnikiem przyjętych ustaw, które ponadto miały istotny wpływ na regulowane dziedziny życia społecznego.

Działalność gospodarcza

W obszarze działalności gospodarczej największy wpływ na działalność ustawodawczą parlamentu w mijającej kadencji miała pandemia COVID-19, co znalazło odzwierciedlenie w składanych przez opozycję projektach. W kategorii działalność gospodarcza uwzględniliśmy 32 ustawy, z których 16 otrzymało numer druku, a 1 została przyjęta przez Sejm.

Pandemia COVID-19

W reakcji na pandemię posłowie i senatorowie opozycji złożyli 12 projektów mających załagodzić jej skutki dla działalności gospodarczej oraz sytuacji przedsiębiorców i osób zatrudnionych. Zakres propozycji był bardzo szeroki – obejmowały one zarówno ochronę zatrudnienia, np. poprzez dofinansowywanie pensji pracowniczych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak również odciążenie przedsiębiorców, np. poprzez zwolnienie z zapłaty składek na ubezpieczenia lub też składek członkowskich stowarzyszeń reprezentujących przedsiębiorców (np. ZAIKS). Z mniej oczywistych projektów w tym zakresie wyróżnić należy projekt KO zwalniający właścicieli lokali z części opłaty koncesyjnej w zależności od liczby dni, w których ich przedsiębiorstwa musiały być zamknięte ze względu na restrykcje.

Pomimo dużej liczby propozycji zaledwie jedna – projekt „prawdziwej Tarczy antykryzysowej” złożony przez KP początkiem kwietnia 2020 – została rozpatrzona wraz z rządową propozycją i w konsekwencji przyjęta. Biorąc pod uwagę, że aż 7 projektów utknęło przed nadaniem numeru druku ze względów formalnych – niewypełnienie formularza notyfikacyjnego UOKiK bądź posiadanie niepełnego uzasadnienia – nasuwa się podejrzenie, że rząd zajęty zarządzaniem kryzysowym nie był skory do angażowania się w dyskusje z opozycją nad kształtem polityk covidowych, niezależnie od merytorycznej wartości zgłaszanych projektów.

Warunki zatrudnienia i jakość pracy

Spośród obszarów, w których aktywni byli opozycyjni parlamentarzyści, wyróżnia się grupa 6 propozycji dotyczących wybranych aspektów zatrudnienia. Posłowie Lewicy złożyli projekt umożliwiający Państwowej Inspekcji Pracy uznanie w toku kontroli, że umowa cywilnoprawna ma w rzeczywistości charakter umowy o pracę.

Choć rząd zaopiniował projekt negatywnie, twierdząc, że obecnie jest to kompetencja sądów pracy, to jednak wydaje się, że potrzeba zmian w tej materii jest uzasadniona. Praktyka regularnego zatrudniania na tzw. „umowach śmieciowych” wciąż jest w Polsce znaczna, na co wskazywało na przykład sprawozdanie PIP z 2019, zaś uciążliwa procedura sądowa może zniechęcać wielu poszkodowanych pracowników do dochodzenia swoich praw.

Parlamentarzyści KO i Lewicy podjęli również temat urlopu przedsiębiorców. W serii projektów, w tym dwóch złożonych przez KO metodą tzw. „podwójnej wrzutki”, wnioskowali oni o umożliwienie osobom samozatrudnionym zwolnienia ze składek ZUS na okres 14 dni raz na 6 miesięcy, co miałoby zachęcać do zawieszenia działalności na ten czas, a więc niejako wzięcia urlopu.

Za każdym razem natrafiało to na sprzeciw rządu, który stał na stanowisku, że przedsiębiorca nie jest związany stosunkiem podległości z innymi podmiotami, w związku z czym jest w stanie zrobić sobie urlop wedle uznania. Wydaje się, że rząd wykazywał się pewną nieprzychylnością interpretacyjną względem projektów opozycji, nie chcąc tracić wpływów ze składek ZUS, nie zważając chociażby na dane Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pokazujące, że osoby prowadzące własną działalność gospodarczą poświęcają wyraźnie więcej czasu na pracę od pracowników etatowych (jakkolwiek wskaźnik ten zmalał z 10 do 6 godzin tygodniowo więcej między rokiem 2017 a 2022).

Wśród złożonych projektów ustaw pojawiły się również dwa złożone przez KO jako tzw. „podwójna wrzutka”, dotyczące zniesienia lub, w drugim projekcie, zawieszenia podczas trwania stanu epidemii zakazu handlu w niedziele przy jednoczesnym wprowadzeniu obowiązku zapewnienia pracownikom co drugiej niedzieli w miesiącu wolnej, wobec obecnie funkcjonującej jednej niedzieli w tych branżach, w których taka praca jest dozwolona.

Projekty różne

Wśród pojedynczych projektów do najciekawszych zaliczyć należy projekt Lewicy mający na celu ograniczenie nadużywania preferencyjnych warunków zakupu ziemi przez związki wyznaniowe poprzez zobowiązanie ich do przedstawienia dokładnego planu zagospodarowania zakupywanych terenów. Godny odnotowania jest również projekt Polski 2050 dotyczący zakazu wjazdu do Polski ciężarówek z białoruską i rosyjską rejestracją. Został on złożony już w kwietniu 2022 i choć nie otrzymał wtedy nawet numeru druku, to jednak w maju 2023 idea zaproponowana w projekcie została odzwierciedlona i wprowadzona w życie w ministerialnym rozporządzeniu (choć w nieco uproszczonej wersji).

Podsumowanie

Aktywność legislacyjną opozycji w kategorii działalność gospodarcza należy całościowo ocenić pozytywnie. Parlamentarzyści opozycji nie mają dostępu do tak rozbudowanej machiny doradczej jak Rada Ministrów, a ich zadaniem jest sygnalizowanie rządowi tych problemów, które mogły umknąć jego uwadze, aby później mogła odbyć się konstruktywna debata nad najlepszymi wariantami rozwiązań mającym tym kwestiom zaradzić. Wydaje się, że zwłaszcza na tym polu rząd wykazywał się zbyt małą chęcią do dyskusji nad opozycyjnymi projektami, przez co zaledwie 1 z 32 wszedł w życie, choć liczba ta nie odzwierciedla nierzadko wysokiej merytorycznie wartości składanych propozycji.