NABE – instytucja, która pomoże w zielonej transformacji czy kolejna odsłona „państwa z kartonu”?

Narodowa Agencja Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE) może pomóc w transformacji energetycznej Polski, ale wymaga to uporządkowania całego procesu i zajęcia się nim holistycznie. Brak transparentności procesu tworzenia NABE oraz odpowiedzialności za publiczne pieniądze jest niepokojący. Niestety w Polsce w kwestiach energetycznych brakuje planowania długoterminowego. Teraz panuje przekonanie, że najważniejszy przed wyborami jest spokój społeczny, a potem się zobaczy. Z Rafałem Zasuniem, redaktorem naczelnym portalu wysokienapiecie.pl, rozmawia Stanisław Kruszona-Barełkowski.

Polski rząd chce stworzyć Narodową Agencję Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE). Dlaczego rządzący chcą utworzyć nową agencję działającą w sektorze energetycznym?

Pomysł o utworzeniu NABE wyszedł od spółek energetycznych. Pomysł był taki, żeby odciążyć spółki od aktywów węglowych, które w tej chwili są podwójnym ciężarem. Z jednej strony uniemożliwiają pozyskiwanie funduszy od instytucji finansowych, gdyż te nie chcą udzielać kredytów spółkom uwikłanym w węgiel. Z drugiej strony spółki coraz bardziej odczuwają ciężar unijnego systemu EU ETS, czyli konieczności wykupywania uprawnień do emisji CO₂. Koszt tych uprawnień drastycznie rośnie. W 2018 r. wynosił ok. 20 euro, a teraz oscyluje od 80 do 100 euro za tonę CO₂.

To oczywiście przekłada się nie tylko na ceny prądu, ale także na możliwości finansowe spółek, które zmuszane są do kupowania różnych zabezpieczeń, żeby mogły starać się o uprawnienia, co zasadniczo wpływa na ich płynność finansową. Elektrownie węglowe stają się coraz większym ciężarem, więc spółki nie chcą w nie wkładać pieniędzy. Pomysł uwolnienia się od aktywów węglowych jest dla nich korzystny. Zaoszczędzone pieniądze spółki mogą przeznaczyć na inwestycje w nowe, zielone technologie – offshore, fotowoltaikę, sieci energetyczne lub wiatraki.

Z punktu widzenia państwa ważne jest bezpieczeństwo energetyczne. Elektrownie węglowe w tej chwili nam je zapewniają, trudno myśleć o ich natychmiastowym wyłączeniu. Poza państwem nikt nie może przejąć elektrowni węglowych, więc pojawił się pomysł, żeby to właśnie państwo je przejęło i zapewniło stopniowe ich wyłączanie w ramach transformacji energetycznej. Jednocześnie zostanie zabezpieczona potrzebna pula środków do utrzymania elektrowni do momentu, kiedy przestaną być potrzebne.

Czy pojawiają się doniesienia związane z powstaniem NABE, które dotyczą perspektywy stopniowego wyłączania elektrowni węglowych, o którym pan mówi? NABE pomoże w transformacji energetycznej Polski?

Nie ma informacji o konkretnych terminach dekarbonizacyjnych. Musimy jednak pamiętać, że odchodzenie od węgla w Polsce musi być ściśle skorelowane z rozwojem nowych źródeł energii. Obecnie nie wiemy, jakie to będą źródła wytwarzania i w jakim stopniu węgiel zastąpi OZE, gaz ziemny czy energetykę jądrową.

NABE może pomóc transformacji energetycznej Polski, ale wymaga to uporządkowania całego procesu i zaplanowania dalszych kroków. Rządzący zachowują się tak, jakby chcieli pokazać, że coś w ogóle robią. Najważniejszym wyzwaniem jest stworzenie spójnego planu na przyszłość i rozpisanie go na konkretne daty.

Aby elektrownie węglowe mogły funkcjonować w nowym, mniej emisyjnym systemie energetycznym, trzeba je zmodernizować i uelastycznić. Elektrownie budowane w przeszłości były przygotowane do tego, żeby działać cały czas. Elektrownie węglowe, które są potrzebne dzisiaj, muszą włączać i wyłączać się wtedy, kiedy jest to potrzebne. Muszą być skorelowane z całym systemem i wypełniać luki, gdy np. nie wieje wiatr i nie świeci słońce.

Celem inwestycji jest maksymalne skrócenie procesu odpalania elektrowni i podnoszenia ich mocy. To da się zrobić. W Polsce powstał program Bloki 200+, który miał pomóc uelastycznić funkcjonowanie elektrowni. Proces tworzenia NABE to wszystko wydłużył. Można powiedzieć, że stan elektrowni jest w tej chwili gorszy niż w 2021 r.

Dlaczego?

Elektrownie nie miały gospodarzy. PGE, Enea i Tauron uznały, że nie będą inwestować, skoro i tak mają oddać swoje aktywa węglowe. Wiele potrzebnych prac modernizacyjnych nie zostało wykonanych. Straciliśmy 2 lata.

Mam wrażenie, że dużo ważniejsze dla rządzących od uelastycznienia elektrowni było „właściwe” obsadzenie prezesa przyszłego NABE, tak aby pogodzić spierające się frakcje w rządzie. Konkurs na prezesa PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna, która ma być podmiotem konsolidującym NABE, został jednak przerwany, bo ostatecznie frakcje się nie dogadały.

Poza tym rząd przecenił swoje możliwości organizacyjne i finansowe. Tworzenie NABE to bardzo skomplikowany proces, w który zaangażowanych jest wiele podmiotów. Wszyscy mają swoje interesy, zarówno pracownicy elektrowni, którzy wejdą w skład NABE, jak i pracownicy koncernów, którzy zostają w dotychczasowych strukturach. Istnieją też banki i inne instytucje finansowe, które udzielały kredytów PGE, Tauronowi i Enei. Do tego dochodzi także Komisja Europejska, która jest strażnikiem traktatów i pilnuje, żeby nie doszło do precedensu pomocy publicznej, co naruszyłoby zasady wolnej konkurencji.

Co o powstaniu NABE mówi wspomniana przez pana KE?

Tego tak naprawdę nie wiemy. Brak jest jakichkolwiek oficjalnych postanowień unijnych. Rząd prowadził korespondencję, z której z nieoficjalnych źródeł wynika, że KE stwierdziła, że powstanie NABE stanowi pomoc publiczną. Nie był to jednak element oficjalnej procedury. Stanowisko KE nie jest w żaden sposób wiążące, dlatego rządzący mieli tę opinię zignorować.

W uzasadnieniu do ustawy projektodawca zawarł informację, że nie jest to pomoc publiczna, ponieważ gwarancje udzielane przez Skarb Państwa dla instytucji finansowych będą udzielane na zasadach rynkowych i zostanie za to pobrana prowizja. Nie wiemy, czy jest to odpowiedź na wszystkie zastrzeżenia KE. Nie wiemy także, czy w przyszłości KE nie wykaże jakichś innych zastrzeżeń do NABE.

Ustawa o gwarancjach NABE, która została uchwalona przez Sejm, mówi, że gwarancje Skarbu Państwa dla kredytów udzielanych NABE będą udzielane na zasadach rynkowych, co ma uspokoić KE. Czy były to wszystkie zastrzeżenia KE, tego nie wiemy.

KE nie nakaże Polsce zamykania elektrowni węglowych, które będą konieczne do utrzymania stabilności w systemie elektroenergetycznym. To skończyłoby się katastrofą nie tylko dla polskiego systemu, ale również dla całej Europy. Nasz system jest połączony z systemami krajów sąsiednich, a energii potrzebujemy wszyscy.

Jeżeli potrafimy przedstawić racjonalne argumenty, że elektrownie przez określony czas muszą jeszcze z nami zostać, to KE ten fakt zaakceptuje. Ważne, aby Polska w końcu przedstawiła rozsądny i akceptowalny przez KE plan transformacji, który uwzględniłby m.in. rozwój OZE.

Dlaczego dyskusja z KE na temat wpisywania procesów stojących za NABE w kategorii „pomoc publiczna” jest taka ważna?

O tym, czy dana inicjatywa jest pomocą publiczną, orzeka KE. Później państwa i firmy mogą się odwołać od tej decyzji do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Problem polega na tym, że brak takiego certyfikatu i spełnienia wymogów KE może okazać się hamulcem dla instytucji finansowych, które mają kredytować cały proces tworzenia NABE.

Wątpię, że prywatne instytucje finansowe i państwowe banki będą chciały zaangażować się w ten proces, bo one i tak mają bardzo dużą ekspozycję na energetykę. Prawo bankowe wyznacza limity sektorowe, które określają bankom możliwości kredytowania danego sektora, ale także kredytowania jednego podmiotu. Jestem bardzo ciekawy, czy rząd rozważał tę kwestię w rozmowach z bankami.

Wydaje mi się, że skończy się to tak, że podmiotem finansującym NABE będzie któraś z państwowych instytucji finansowych. Być może Państwowy Fundusz Rozwoju sfinansuje cały proces, co oczywiście jeszcze bardziej spotęguje obawy o niedozwoloną pomoc publiczną.

Z perspektywy podatnika i jego interesów rząd powinien proces tworzenia NABE przeprowadzić w sposób możliwie najtańszy i jak najbardziej przejrzysty. Tak, żeby nie było później groźby zakwestionowania tego przez KE. To, czy finalnie pomogą prywatne instytucje finansowe, czy instytucja państwowa, nie ma większego znaczenia, dopóki nie będziemy powiększać deficytu budżetowego. Wydaje się, że obecnie NABE (przy wyznaczonych cenach) będzie miało zdolność regulowania swoich należności.

Jak będzie za 2 lub 3 lata? Tego nie wiemy. Rząd zamówił analizy za kilka milionów złotych dotyczące perspektyw funkcjonowania NABE w przyszłości, ale nie udostępnił ich ani opinii publicznej, ani posłom. Wyceny NABE też nie zostały upublicznione.

Czy partia rządząca w jakichś sposób tłumaczy niewielki przepływ informacji dotyczący tych transakcji? 

Nie tłumaczy. Zasłania się „tajemnicą spółek”. Pewne kwestie zapewne nie mogą zostać upublicznione, ale sposób, w jaki przeprowadza się ten proces pod względem transparentności i odpowiedzialności za publiczne pieniądze, jest niepokojący. Wiadomo tylko, że Skarb Państwa ma odkupić od spółek aktywa węglowe. Znamy ceny, ale nie wiemy, na jakich zasadach zostały określone. Powstaje pytanie, czy nie można było tego zrobić inaczej.

W grę wchodzą spore pieniądze z kieszeni podatników. Skarb Państwa odkupi elektrownie węglowe za 3,8 mld zł, a do tego będzie gwarantował spłatę ponad 5 mld zł długów. Rząd zachowuje się tak, jakby to były jego własne pieniądze, które nie wymagają kontroli parlamentu i opinii publicznej, a za NABE zapłaci przecież społeczeństwo. Nie przedstawiono konkretnego źródła finansowania tego projektu, ma nim być po prostu budżet państwa.

Warto również zaznaczyć, że kwestia niskiej transparentności jest winą nie tylko rządu, ale także opozycji, która jest w niewielkim stopniu zainteresowana tym procesem. Jej posłowie nie drążą tematu i nie wymagają dokumentów od Skarbu Państwa lub Ministerstwa Aktywów Państwowych.

Jakie są potencjalne konsekwencje stworzenia NABE dla rynku energii w Polsce?

Odcięcie aktywów węglowych stających się coraz większym ciężarem dla spółek jest naturalnie korzystne, dlatego też giełda zareagowała entuzjastycznie. Ceny akcji PGE, Taurona i Enei poszły w górę.

Powstaje inny problem, który jest z punktu widzenia gospodarki dużo ważniejszy niż interes akcjonariuszy mniejszościowych spółek energetycznych, czyli udział NABE w rynku. NABE będzie miała ponad 50% udział w hurtowym rynku energii, czyli zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji stanie się podmiotem dominującym.

Rząd nie przygotował żadnych środków zaradczych, które mogłyby ochronić pozostałych uczestników rynku przed nadużywaniem tej pozycji przez NABE. Co gorsza, zniesiono również obligo giełdowe, które było mechanizmem pozwalającym na względnie transparentne kształtowanie się ceny rynkowej na giełdzie. NABE będzie mogła więc dyktować ceny, gdyż każdy będzie musiał kupić energię.

Uważam, że bardzo szybko po wyborach będziemy musieli wrócić do tematu regulacji, które dominującą pozycję NABE pozwolą w jakiś sposób zmitygować. Czy będzie to obligo giełdowe? A może obowiązek sprzedawania energii w określonej cenie, tak jak we Francji?

EDF też produkuje 70% energii, powstała nawet specjalna ustawa zmuszająca go do sprzedaży na rynku hurtowym określonego procentu produkcji w bardzo niskiej cenie na poziomie 30%-40%, niemalże po kosztach. Wszystko po to, by umożliwić rozwój rynku energii i otworzyć go na mniejszych dostawców.

Czy pozycja dominująca NABE na rynku może oznaczać podwyżki na rachunkach dla gospodarstw domowych?

Ceny dla gospodarstw domowych są regulowane, więc ten efekt może nie być duży. Na całą gospodarkę dużo większy wpływ mają ceny dla przedsiębiorstw. Co z tego, że Kowalski zapłaci tyle samo, co w zeszłym roku za swój prąd, skoro wyda więcej np. na chleb, materiały budowlane czy inne produkty, których wytwarzanie jest energochłonne.

Obecnie w naszym kraju ceny hurtowe są wyższe niż na Zachodzie. Powstanie podmiotu dominującego będzie tę cenę jeszcze windowało. Myślę, że bardzo szybko wróci dyskusja, zwłaszcza ze strony przemysłu, który będzie najbardziej narażony na konkurencję oraz fakt, że koszty energii są wyższe niż konkurencji na Zachodzie. Należy wprowadzić mechanizmy zabezpieczające przed pozycją dominującą NABE.

Czy NABE się powiedzie?

Sam pomysł ma sens i jeszcze może się udać. Pytanie, kto go będzie realizował. Czy w zarządzie znajdą się energetycy z prawdziwego zdarzenia, czy ludzie z politycznego nadania, którzy mają słabe pojęcie o energetyce? Jeśli wydarzy się ten drugi scenariusz, to w konsekwencji dojdzie do pilnowania ciepłych posad bez kompetentnego zarządzania agencją.

Odnoszę wrażenie, że teraz panuje przekonanie, że najważniejszy przed wyborami jest spokój społeczny oraz to, żeby energetycy się nie buntowali, a załogi spółek dostały kasę, ponieważ będą wyznaczane premie za przejście do NABE. Potem się zobaczy, przecież jakoś to będzie.

Projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego z Funduszy Norweskich.