Dominacja Francji i Niemiec stawia pytania o przyszłość integracji europejskiej. Transformacja Zachodu a bezpieczeństwo Polski

Polska powinna dążyć do zwiększania potencjału obronnego Europy, rozumianego jako suma potencjałów obronnych państw europejskich, w tym także przy wykorzystaniu instrumentów Unii Europejskiej. Więcej europejskich zdolności zwiększa szansę na utrzymanie pokoju w Europie, którego Polska jest największym beneficjentem. Będzie to także sprzyjać wzmacnianiu więzi transatlantyckich. W warunkach pogarszającej się międzynarodowej koniunktury Polska, będąc państwem kluczowym dla wiarygodności globalnego odstraszania Stanów Zjednoczonych i obrony wschodniej flanki NATO, powinna prowadzić aktywną politykę, aby zwiększać autonomiczny potencjał odstraszania. To będzie wymagać pragmatyzmu.

Analiza jest częścią raportu CAKJ, „Nowy strategiczny ład. Transformacja Zachodu a bezpieczeństwo Polski”, którego celem jest rozwinięcie debaty różnych ośrodków intelektualnych w Polsce na temat przyszłości systemu bezpieczeństwa Polski.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „NOWY STRATEGICZNY ŁAD. TRANSFORMACJA ZACHODU A BEZPIECZEŃSTWO POLSKI”]

Justyna Gotkowska w analizie opublikowanej na łamach Klubu Jagiellońskiego bierze pod uwagę silne polityczne zinstrumentalizowanie debaty publicznej o polityce europejskiej i zagranicznej w Polsce, niemal całkowite jej podporządkowanie potrzebom doraźnej, wewnętrznej walki politycznej, a niekiedy prywatnym interesom lub animozjom jej uczestników. Autorka próbuje poszukiwać zobiektywizowanego polskiego interesu państwowego w szybko zmieniającym się świecie. Wszystko to czyni jej głos wyjątkowo cennym.

Diagnoza sytuacji międzynarodowej, która jest punktem wyjścia do rozważań Justyny Gotkowskiej, nie budzi zastrzeżeń. Jesteśmy świadkami słabnięcia amerykańskiego przywództwa, potencjału politycznego, wojskowego, technologicznego i moralnego Ameryki, które przez ostatnie dziesięciolecia zapewniał jej przewagę nad adwersarzami i predestynował do roli przywódczej w świecie.

Obecny kryzys ma charakter strukturalny i nie został wywołany polityką Donalda Trumpa. Nie należy również oczekiwać, że zostanie rozwiązany za kadencji Joego Bidena. Wiele zresztą wskazuje na to, że obaj prezydenci są jedynie różnymi przejawami tego samego zjawiska.

Rosja, stwarzając zagrożenie dla pokoju w Europie, determinuje położenie Polski

Słabnięcie amerykańskiego przywództwa może mieć ogromne konsekwencje dla sytuacji Polski na arenie międzynarodowej. Nasz kraj jest jedynym z największych beneficjentów Pax Americana, rozumianego szeroko, jako świat kształtowany pod wpływem zaangażowania Stanów Zjednoczonych w politykę globalną, w tworzenie uniwersalnych norm i międzynarodowych instytucji będących ich emanacją. W ostatniej dekadzie XX w. to właśnie amerykańskie przewodnictwo doprowadziło do przezwyciężenia jałtańskiego podziału Europy, zjednoczenia Niemiec i odzyskania przez Polskę niepodległości.

Po zakończeniu zimnej wojny Stany Zjednoczone zdecydowały o kontynuowaniu swojego zaangażowania w Europie, aby stała się ona wolna, zjednoczona i pokojowa, a tym samym samowystarczalna, czyli niepotrzebująca amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa. Fundamentem tej Europy miał być Sojusz Północnoatlantycki, którego rozszerzenie o Polskę i inne państwa Europy Środkowej było instrumentem służącym realizacji tej wizji.

W Polsce często jednak zapominamy, że głównym adresatem amerykańskiej polityki tworzenia Europy wolnej, zjednoczonej i pokojowej była Rosja. Gdyby ta stała się państwem zdolnym do udziału w demokratycznym procesie integracji europejskiej i członkostwa w NATO, pokój w Europie można byłoby uznać za trwale zagwarantowany. Wojskowa obecność sił amerykańskich w regionie utraciłaby swoje uzasadnienie.

Dokumenty dotyczące relacji NATO-Rosja, których wybór w redakcji Roberta Kupieckiego i Marka Menkiszaka wydał Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, pokazują, że Rosja nie była zainteresowana udziałem w jej urzeczywistnianiu. Rosyjskie elity uznały demokratyzację swojego państwa za zagrożenie dla jego przetrwania jako biregionalnego mocarstwa. W konsekwencji Rosja musiała stać się głównym oponentem jednoczenia Europy i amerykańskiej wizji ładu europejskiego.

Wynika z tego bardzo ważna dla naszych rozważań konkluzja. Rola Polski w amerykańskiej globalnej strategii jest funkcją amerykańskiego podejścia do Rosji. Gdyby ta stała się demokratyczna, znaczenie Polski zostałoby zredukowane do roli jednego z wielu uczestników integracji europejskiej o dość ograniczonym znaczeniu. To agresywna polityka Kremla czyni z naszego kraju państwo wschodniej flanki NATO o największym potencjale militarnym i politycznym, sojusznika Stanów Zjednoczonych o istotnym znaczeniu w ich globalnej strategii odstraszania nie tylko Rosji, ale również Chin.

Amerykańskie globalne odstraszanie opiera się bowiem na założeniu, że oba teatry, na których angażowany jest amerykański potencjał – Europa i Pacyfik – są ze sobą połączone wspólnotą strategicznych interesów Pekinu i Moskwy. Każda eskalacja konfliktu na jednym z nich otwiera okno możliwości przed dominującym adwersarzem nad drugim, gdyż Stany Zjednoczone nie są wstanie obsługiwać dwóch wielkich konfliktów jednocześnie.

Remedium na tę sytuację stanowi zwiększenie potencjału obronnego europejskich sojuszników Ameryki. Z tego też powodu inwestycje w zdolności umożliwiające kompatybilną współpracę w realizacji amerykańskiej globalnej strategii są sposobem na polskie zaangażowanie w utrzymanie pokoju w Europie, a tym samym w Polsce. W praktyce oznacza to rozwijanie pełnego spektrum zdolności konwencjonalnych, natomiast wyklucza możliwość budowania autonomicznego europejskiego odstraszania jądrowego.

Dlaczego tak jest? Strategia Stanów Zjednoczonych opiera się na potencjale jądrowym, rozpostartym nie tylko nad Ameryką, ale także nad jej aliantami, co czyni z USA mocarstwo o wyjątkowej atrakcyjności sojuszniczej. Pod tym względem Chiny i Rosja pozostają za Ameryką daleko w tyle i chociażby znaczenie Waszyngtonu chwiało się w posadach, to kraj ten nie zrezygnuje ze swojej przewagi.

Nawet jeśli amerykańskie zaangażowanie w Europie ulegałoby w kolejnych dekadach przewartościowaniom i restrukturyzacjom, to tak długo, jak będzie istniała konieczność nuklearnego odstraszania Rosji, Stany Zjednoczone będą stale zaangażowane w utrzymywanie pokoju w Europie i podtrzymywanie statusu europejskiego mocarstwa.

Amerykańskie odstraszanie najtańszą opcją

W dyskusjach wokół tzw. europejskiej autonomii strategicznej pojawiają się wprawdzie głosy wzywające do zbudowania europejskiego, autonomicznego od amerykańskiego odstraszania nuklearnego, ale nie mają one wiele wspólnego z rzeczywistością.

Żadne z europejskich mocarstw jądrowych (ani Francja, ani Wielka Brytania) nie byłoby w stanie rozszerzyć własnego parasola jądrowego na całą Europę. Wymagałoby to ogromnych inwestycji w nowe zdolności, których powstanie naruszałoby równowagę strategiczną i zmuszałoby Rosję, a także Chiny, do zwiększania inwestycji w potencjał jądrowy.

Gdyby jednak nagle okazało się, że taka konieczność istnieje, to państwa europejskie musiałby ponieść koszty modernizacji tego potencjału. Jednak wówczas nie wynosiłoby to 2% PKB w budżetach państw europejskich na obronność, ale prawdopodobnie ok. 6% PKB. Amerykański parasol bezpieczeństwa nad Europą jest (i pozostanie) po prostu najtańszą dostępną opcją.

Zgadzam się z Justyną Gotkowską, że Europa (niezależnie od nastrojów społecznych) będzie musiała inwestować we własne zdolności obronne umożliwiające autonomiczną projekcję siły, która jednak będzie musiała być stosowana jako instrument wspólnej transatlantyckiej odpowiedzialności za utrzymywanie pokoju na świecie, przede wszystkim w najbliższym otoczeniu Europy.

Rządy europejskie muszą przekonywać swoich wyborców, że aby zwiększać bezpieczeństwo kontynentu i niwelować ryzyko zbrojnej konfrontacji wewnątrz niego, wynikające z ograniczonych możliwości Stanów Zjednoczonych, konieczne jest zwiększenie autonomicznego potencjału obronnego Europy poniżej poziomu odstraszania strategicznego.

Na europejski potencjał będą się jednak składać indywidualne potencjały państw członkowskich. Propozycje powołania ponadnarodowej armii europejskiej pozostaną mrzonką tak długo, jak np. Francja nie będzie gotowa zeuropeizować swojego stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, a także podporządkować instytucjom europejskim swojej Legii Cudzoziemskiej, której żołnierze przysięgają „służyć wiernością i honorem Francji” i jej interesom, a nie Europie.

Dominacja największych zagrożeniem dla spójności Europy

Tak dochodzimy do najtrudniejszego problemu w debacie o autonomii strategicznej Europy, czyli do procesu decyzyjnego, prowadzącego do użycia siły, czyli skorzystania z tej autonomii, i demokratycznej nad nim kontroli. Kluczowe kompetencje definiujące cel i zakres użycia narodowych sił zbrojnych pozostają wyłączną kompetencją państw europejskich.

Tymczasem proces integracji europejskiej de facto utknął na mieliźnie. Pogłębienie jej w trybie zmian traktatowych nie jest obecnie możliwe, ze względu na konieczność przeprowadzenia następnie referendów ratyfikacyjnych w co najmniej kilku państwach członkowskich. Doświadczenia francuskie, holenderskie, irlandzkie, duńskie, a ostatnio brytyjskie związane z brexitem uprawdopodabniają tezę, że każde referendum rozszerzające kompetencje instytucji europejskich względem państw członkowskich zakończyłoby się fiaskiem. W takiej sytuacji będziemy mieli nieustanie do czynienia z próbami pogłębienia integracji metodami poza traktatowymi, za pomocą orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, lub kreatywnej interpretacji traktatów przez Komisję Europejską, co w dłużej perspektywie grozi poważnym kryzysem politycznym o nieobliczalnych skutkach.

Zmiana tej sytuacji byłaby możliwa jedynie pod warunkiem ograniczenia wpływów największych państw europejskich na proces decyzyjny o użyciu europejskiej siły. W przeciwnym wypadku asymetria potencjałów politycznych szybko doprowadziłaby do zawłaszczenia europejskiego potencjału obronnego przez Francję i Niemcy i wykorzystywania go nie dla obrony interesów europejskich, lecz francuskich bądź niemieckich. Dziś nic nie wskazuje jednak na gotowość tych elit do samoograniczania własnych aspiracji i potencjału w imię budowy wspólnego europejskiego domu.

Przeciwnie, wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej napędza niemieckie i francuskie aspiracje do wykorzystywania przewagi nad innymi uczestnikami integracji europejskiej dla forsowania narodowych interesów swoich państw. Przewaga ta ma wyraz zarówno formalny, np. widoczny w mechanizmie podejmowania decyzji w Unii Europejskiej większością głosów, w którym po brexicie umacnia się nierównowaga, jak i nieformalny, np. w postaci rosnącej reprezentacji francuskiej i niemieckiej w najważniejszych instytucjach europejskich – żadne państwo Trójmorza nie ma w nich swoich reprezentantów na szczeblu kierowniczym.

Tendencję, aby zabierać głos w imieniu Europy, w Berlinie i Paryżu obserwujemy od dawna. Ostatnio szczególnie widoczne było to w forsowaniu przez kanclerz Merkel zakończenia budowy gazociągów północnych. W tym samym czasie niemiecki minister spraw zagranicznych, Heiko Maas, zaproponował, aby w imię zwiększenia skuteczności polityki zagranicznej Unii Europejskiej podejmować decyzje w tym obszarze większością głosów. Umożliwiłoby to Francji i Niemcom narzucanie innym członkom UE własnej polityki poprzez ich przegłosowywanie. Gdyby ta nieformalna przewaga znalazła odzwierciedlenie w formalnej procedurze głosowania większością głosów, to mniejsze państwa członkowskie zostałyby automatycznie zmarginalizowane.

Polityka Niemiec (i w mniejszym stopniu Francji) w ostatnich trzech dekadach zmierzała do uzyskania przez Berlin roli pierwszego interlokutora Rosji w Unii Europejskiej, a także pośrednika między Rosją a państwami Europy Środkowej i Wschodniej, w celu uzyskania przewagi politycznej i gospodarczej w regionie, nawet kosztem żywotnych interesów bezpieczeństwa swoich sojuszników. Czy stworzenie w Unii Europejskiej – zdominowanej przez państwa prowadzące z punktu widzenia Europy Środkowej politykę prorosyjską – europejskich sił zbrojnych przyczyniłoby się do zwiększenia ich bezpieczeństwa?

Autonomia strategiczna – termin o wielu twarzach

Dyskusja o europejskiej autonomii strategicznej toczy się na wielu płaszczyznach i w różnych kierunkach. Można odnieść wrażanie, że pojęcie jest na tyle mętne, że można do niego wpisać dowolny projekt. W rezultacie politycy, dyplomaci i eksperci, posługując się tym terminem, często rozmawiają o różnych kwestiach. Czy w tej dyskusji można odnaleźć taką jego interpretację, która byłaby zgodna z polskim interesem państwowym? Oczywiście!

Nikt racjonalnie myślący w Europie nie powinien krytykować postulatu zwiększenia zdolności obronnych państw europejskich do takiego poziomu, który umożliwiałby podjęcie samodzielnej operacji wojskowej, aby przeciwdziałać regionalnym zagrożeniom. Dziś Europa bez Amerykanów jest do tego w zasadzie niezdolna.

Lekcją tkwiącą w świadomości decydentów politycznych w Europie była interwencja w Libii w 2012 r. Europejscy członkowie NATO opowiedzieli się wówczas za użyciem siły, ale szybko okazało się, że tę operację wojskową są w stanie jedynie rozpocząć. Nie mają wystarczających zdolności, aby ją skutecznie prowadzić i zakończyć bez udziału Ameryki.

Bez amerykańskiego wsparcia umożliwiającego rozpoznanie, śledzenie, namierzenie i likwidowanie celów potencjał armii europejskich jest mniejszy, niż się wydaje. Zdecydowana większość sił zbrojnych państw europejskich jest zbudowana na założeniu, że ich użycie będzie związane z realizacją sojuszniczej misji kolektywnej obrony z udziałem Stanów Zjednoczonych. Warto mieć świadomość, że gdyby doszło do związania amerykańskiego potencjału obronnego na Pacyfiku, europejski teatr działań zostałby ogołocony z kluczowych zdolności.

Dobrze zdefiniowany rozwój zdolności umożliwiających państwom wschodniej flanki prowadzenie bardziej autonomicznych działań obronnych powinien uzyskać poparcie całego Sojuszu. Ale musimy mieć także świadomość tego, że rozwijanie europejskiej autonomii obronnej jest również przedmiotem silnej konkurencji o kontrakty i perspektywy rozwoju przemysłu obronnego.

Myślenie o autonomii strategicznej właśnie w kategoriach konkurencji można odnaleźć we Francji, gdzie wielu decydentom marzy się wielki, zorganizowany wokół potrzeb francuskiego przemysłu europejski rynek uzbrojenia. To właśnie takie rozumienie tego pojęcia generuje sprzeciw, bo rodzimy przemysł obronny to także instrument polityki gospodarczej, generuje m.in. miejsca pracy i innowacje.

Przemysł obronny jest zawsze ściśle związany z polityką suwerenną kraju. Dzieje się tak chociażby dlatego, że głównym jego odbiorcą są siły zbrojne państw narodowych. Jeśli dodać by do tego kontekst kontrolowanych przez państwo restrykcji na eksport broni, to widać wyraźnie, że pojawia się także element polityki zagranicznej. Kontrakty zbrojeniowe zawierane między państwami są jednym z najstarszych składowych stosunków międzynarodowych. Tak szerokich kompetencji żaden rząd oddać nie chce.

[Rekomendacje dla Polski]

Walczyć o kontynuację

Polska jest jedynym z największych beneficjentów systemu międzynarodowego, ukształtowanego po zakończeniu zimnej wojny. Z tego powodu naturalnym strategicznym celem polskiej polityki jest maksymalne przedłużenie uwarunkowań, które miały tak pozytywny wpływ na nasze bezpieczeństwo i dobrobyt w ciągu ostatnich 30 lat.

Polska będzie mogła dalej korzystać z optymalnych warunków rozwoju, jeśli będziemy walczyć na arenie międzynarodowej o kontynuację dotychczasowego ładu, zgodnie z którym NATO będzie nadal generować wiarygodne odstraszanie za pomocą wszystkich dostępnych instrumentów, a Unia Europejska mimo politycznych i ideologicznych różnic między rządzącymi wyłonionymi w sposób demokratyczny w państwach członkowskich będzie zdolna do projekcji europejskiej jedności i Stany Zjednoczone pozostaną największym pozaeuropejskim mocarstwem w Europie.

Przeciwdziałać dominacji

Dominacja Francji i Niemiec w procesie integracji europejskiej jest zjawiskiem sprzecznym z interesami państw Inicjatywy Trójmorza, dlatego powinny one współdziałać w celu moderowania kształtującej się asymetrii, która w dłuższej perspektywie będzie zagrażać całemu procesowi integracji. W naturalny sposób Polska jako państwo, bez którego żadna inicjatywa adresowana wobec regionu nie ma żadnych perspektyw, będzie skazana na prowadzenie aktywnej polityki mobilizującej państwa Unii Europejskiej i NATO, które są położone między Bałtykiem, Morzem Czarnym i Adriatykiem, a także Ukrainę, Mołdowę i Gruzję do wspólnej obrony interesów na Zachodzie.

Między innymi z tego powodu w polskim interesie leży taki model podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, w którym przewaga Niemiec i Francji jest ograniczana zasadą jednomyślności. Zmusza ona do żmudnych i czasochłonnych negocjacji, ale jednocześnie zapobiega powstaniu sytuacji, w której mniejsze państwa europejskie zostałyby pozbawione możliwości prowadzenia własnej polityki zagranicznej.

Maksymalnie wykorzystywać członkostwo w NATO i UE

W polskim interesie, jako państwa flankowego NATO, a więc w największym stopniu uzależnionego od krytycznych amerykańskich zdolności dla odstraszania i obrony Sojuszu, leży zaangażowanie się w rozwój zdolności europejskich, nie alternatywnych wobec amerykańskich, lecz w pełni z nimi kompatybilnych.

Czy możliwa jest bliższa współpraca NATO i UE w celu zwiększenia potencjału obronnego Europy? Państwa często prowadzą różną politykę w obu tych organizacjach, ponieważ są to instrumenty służące odmiennym celom ich polityki. Członkostwo w organizacjach międzynarodowych jest dla każdego państwa jedynie instrumentem prowadzenia polityki, nie celem samym w sobie. Tam, gdzie dany instrument lepiej realizuje konkretne aspiracje polityczne państwa, tam jest wykorzystywany do definiowania kierunku polityki. O tym powinni pamiętać także polscy decydenci w projektowaniu polskiej polityki zagranicznej na najbliższe trudne lata.

Bliższa współpraca na linii NATO-Unia Europejska, choć możliwa i w niektórych obszarach bardzo pożądana, wcale nie będzie łatwa do realizacji. Jednym z potrzebnych pól współpracy jest rozwój infrastruktury drogowej i kolejowej w państwach wschodniej flanki, która z zasady powinna uwzględniać podwójne zastosowanie (dual use) – służyć zarówno do celów cywilnych, jak i wojskowych. Przykładowo nowe mosty budowane w Europie mimo potrzeby wyłożenia na nie większych środków powinny spełniać warunki techniczne, które uwzględniają możliwość przejeżdżania nimi przez ciężki sprzęt wojskowy. Innym przykładem może być finasowanie badań rozwojowych i wdrażanie innowacji o przeznaczeniu wojskowym. Takie projekty nie powinny budzić większych kontrowersji ani w UE, ani w NATO.

Uzyskać regionalną zdolność odstraszania

Najbardziej niekorzystnym i groźnym dla Polski byłby scenariusz, w którym konflikt na Pacyfiku odciągnąłby uwagę Ameryki od spraw europejskich i ogołocił Stary Kontynent z amerykańskich, krytycznych dla obrony Europy zdolności, co z kolei mogłoby zostać przez rosyjskich decydentów uznane za szansę na zniszczenie NATO i narzucenie nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego – niewykluczone, że wraz z rewizją granic – w którym Europa Środkowa zostałaby uznana za obszar o ograniczonej suwerenności. Realizacja takiego rosyjskiego celu byłaby ułatwiona w sytuacji paraliżu decyzyjnego Europy, uznania przez Niemcy negocjacji z Rosją za racjonalny sposób rozwiązania kryzysu i odmówienia zaatakowanym sojusznikom politycznego wsparcia i zbrojnej pomocy.

Polska polityka powinna zmierzać do uniemożliwienia realizacji tego najbardziej niekorzystnego dla nas scenariusza. We współpracy z innymi sojusznikami ze wschodniej flanki NATO, a także Turcją – państwem znajdującym się w podobnym położeniu i posiadającym społeczny próg użycia sił zbrojnych na dużo niższym poziomie niż np. Niemcy – powinniśmy dążyć do uzyskania zdolności autonomicznego odstraszania na poziomie wojny ograniczonej i kształtować groźbę niekontrolowanej eskalacji ewentualnego kryzysu na tyle poważnego, aby potencjalny agresor musiał się liczyć z ogromnym kosztem agresji na Polskę.

Polskim priorytetem musi być rozbudowa sił lądowych i lotnictwa, wyposażonych w zdolności przekładające się na wiarygodne odstraszanie. Za pomocą operacji morskich Rosja nie będzie bowiem w stanie uzyskać potrzebnej karty przetargowej w negocjacjach z Francją i Niemcami. Rozmowy dotyczyć powinny ich ustępstw politycznych za pomocą wojny ograniczonej, która musi dążyć do zajęcia polskiego terytorium.

***

Celem polskiej polityki zagranicznej i obronnej musi być przeciwdziałanie najgorszemu scenariuszowi narzucenia przez Rosję nowego systemu bezpieczeństwa w Europie. Należy wykorzystać wszystkie dostępne instrumenty, a zwłaszcza pozycję w regionie Europy Środkowej i Wschodniej. Będzie to wymagało politycznej aktywności, a czasem wyjścia poza sferę komfortu, do którego polskie elity polityczne przyzwyczaiły się w ostatnich 30 latach niezwykle sprzyjającej międzynarodowej koniunktury.